農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的環(huán)境污染問題及對策

黃雷

摘要：指出了隨著農(nóng)村“精準(zhǔn)扶貧”工作的深入開展，農(nóng)村環(huán)境污染問題也日益凸出，已成為阻礙農(nóng)村“精準(zhǔn)扶貧”工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。通過著重分析農(nóng)村“精準(zhǔn)扶貧”工作實(shí)施過程中存在的主要環(huán)境問題及其成因，提出了農(nóng)村環(huán)境治理的對策，為改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”工作順利實(shí)施提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村；環(huán)境污染

中圖分類號：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）20-0095-03

1 引言

“精準(zhǔn)扶貧”是黨中央針對當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展新常態(tài)，提出的旨在消除貧困、改善民生的新舉措，是事關(guān)全面建成小康社會(huì)成敗、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略選擇[1，2]。然而，隨著“精準(zhǔn)扶貧”在農(nóng)村的深入開展，農(nóng)村環(huán)境污染問題成為當(dāng)下扶貧開發(fā)工作不可回避的重要問題。

當(dāng)前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化，農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染等環(huán)境污染問題日益凸出[3]。尤其是當(dāng)下“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)施過程中，因扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶持政策落實(shí)不當(dāng)而引發(fā)的建筑垃圾污染、農(nóng)藥化肥污染、非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染、工業(yè)企業(yè)污染問題也逐漸顯現(xiàn)，已嚴(yán)重阻礙到“精準(zhǔn)扶貧”政策的實(shí)施，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。如何遏制并切實(shí)解決好農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化問題，不僅關(guān)系到“精準(zhǔn)扶貧”政策的順利實(shí)施，也關(guān)系到全面小康社會(huì)建設(shè)的成敗。

2 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中面臨的主要環(huán)境問題

2.1 扶貧搬遷安置過程中的建筑垃圾和生活污染

扶貧搬遷是解決山區(qū)貧困人口的治本之策，對于改善貧困居民居住條件、加快脫貧步伐具有顯著作用?！笆濉逼陂g，我國將完成1000萬人口易地搬遷目標(biāo)任務(wù)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對于順利完成“十三五”脫貧任務(wù)，全面建成小康社會(huì)具有重要意義。但在實(shí)施過程中，存在著建筑垃圾劇增、集中安置地生活垃圾和污水污染重等突出環(huán)境問題[4]。一方面，原居住地房屋被大量遺棄，沒有得到妥善復(fù)原，新安置點(diǎn)由于房屋的大規(guī)模建造，新增了大量的渣土和建筑棄料等固體廢棄物沒有有效處置；另一方面，隨著搬遷戶向集中安置點(diǎn)轉(zhuǎn)移，日常生活產(chǎn)生的垃圾及污水量劇增，由于垃圾清運(yùn)及污水收集處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，造成居民集中安置點(diǎn)垃圾成堆、污水橫流現(xiàn)象日益突出[5，6]。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)面源污染

促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容，而大力發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑。但由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和粗放管理，農(nóng)業(yè)面源污染問題嚴(yán)重。

2.2.1 農(nóng)藥、化肥污染日益嚴(yán)重

由于蔬菜、果樹、苗木等種植業(yè)在農(nóng)村的大范圍推廣，農(nóng)村的閑置土地被進(jìn)一步激活，農(nóng)藥及化肥的使用量也隨之增加。作為世界化肥和農(nóng)藥使用第一大國，我國平均每公頃化肥施用量400 kg，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界衛(wèi)生組織為防止化肥對水體污染而設(shè)置的每公頃225 kg的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)藥平均每公頃施用量2.33 kg，是世界平均水平的2.5倍。三大肥料中的鉀肥利用率只有40%～60%，氮肥利用率不足40%，磷肥利用率不足15%，而農(nóng)藥利用率更不足1%[7]。過量施用的化肥、農(nóng)藥經(jīng)擴(kuò)撒、雨淋進(jìn)入地表水和土壤中，嚴(yán)重污染水體和土壤，造成農(nóng)作物產(chǎn)量和品質(zhì)的下降，已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅[8]。

2.2.2 畜禽養(yǎng)殖污染日益突出

畜禽養(yǎng)殖業(yè)作為農(nóng)村的重要支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)對于推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作具有十分積極的作用。然而，目前我國農(nóng)村地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)普遍存在養(yǎng)殖規(guī)模小、污染治理能力差、布局分散的特點(diǎn)，尤其在貧困地區(qū)，由于養(yǎng)殖戶盈利能力差，無法安排資金用于污染治理，大部分的畜禽養(yǎng)殖糞便未經(jīng)有效處理而直接排放，給周圍環(huán)境造成嚴(yán)重污染[9，10]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國畜禽糞便污染物年產(chǎn)量約55億t，是工業(yè)有機(jī)污染物的4.6倍；到2020年，我國畜禽糞便污染物產(chǎn)量將增加至100億t左右，將給環(huán)境造成巨大壓力[6]。近年來，隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，由畜禽養(yǎng)殖污染引起的群眾環(huán)境投訴和污染糾紛案件也不斷上升，嚴(yán)重威脅著社會(huì)和諧穩(wěn)定，已成為目前亟待解決的社會(huì)問題。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中工業(yè)企業(yè)污染

大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)是農(nóng)村脫貧的重要推動(dòng)力量，也是精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)扶持的重點(diǎn)內(nèi)容。然而，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，大部分存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低、經(jīng)營管理粗放的特點(diǎn)，污染治理能力弱，企業(yè)污染點(diǎn)多，難以監(jiān)管和治理，對環(huán)境污染較大[11]。特別是在部分貧困地區(qū)，過分追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，盲目引進(jìn)以水泥、磚瓦、石材、小化工、小制藥廠、小電鍍廠等高能耗、高污染的企業(yè)，對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量造成嚴(yán)重污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000到2008年間我國農(nóng)村工業(yè)固體廢棄物排放占全國的比例由57%上升到61%，廢水COD排放量占全國的比例由53%上升到58%，工業(yè)企業(yè)污染對農(nóng)村居民健康造成嚴(yán)重威脅[12]。因工業(yè)污染引發(fā)的民事糾紛事件呈上升趨勢，環(huán)保糾紛已成為繼征地、拆遷之后又一影響社會(huì)穩(wěn)定的新問題。

3 精準(zhǔn)扶貧中環(huán)境問題形成的主要原因

3.1 環(huán)保認(rèn)識不足

長期以來，農(nóng)村地區(qū)對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識整體不足。一方面，政府部門重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的思想仍根深蒂固。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級部門的首要任務(wù)，也是上級部門考核官員政績的主要依據(jù)。尤其是當(dāng)下中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，要求到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)，時(shí)間緊、任務(wù)重[1]。因此，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)群眾脫貧致富成為各級政府的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，犧牲環(huán)境而保經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為當(dāng)?shù)卣氖滓x擇。另一方面，農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，由于生產(chǎn)技術(shù)落后、信息資源匱乏、科學(xué)文化素質(zhì)不高，農(nóng)民養(yǎng)成了許多污染環(huán)境和破壞生態(tài)的不良生產(chǎn)、生活習(xí)慣，如濫用化肥和農(nóng)藥、隨意丟棄生活垃圾、亂排生活及畜禽養(yǎng)殖廢水等。農(nóng)民環(huán)境意識的淡薄，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村的環(huán)境污染[13]。

3.2 環(huán)保投資滯后

環(huán)保投資是控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量的重要保障，我國環(huán)保投資主要依靠國家財(cái)政支出。雖然中央政府對環(huán)保投入不斷加長，但環(huán)保投資占GDP的比例約為1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家 2%～3%的投資水平。我國環(huán)保投資占財(cái)政支出的比重也僅達(dá)到 6.5%～8.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他基建項(xiàng)目的投資[14，15]。長期以來，我國環(huán)保投資也主要用于城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而用于農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保投資更少，不足城市環(huán)保投資的20%[16]。特別是貧困地區(qū)，由于財(cái)政收入少，原本用于環(huán)保投資的資金經(jīng)常被挪用，甚至為了減少工程總投資，肆意的削減甚至是取消環(huán)保設(shè)施建設(shè)資金。由于環(huán)保投資的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，生活污水和垃圾處理率較低，即使已建成的環(huán)保設(shè)施，由于運(yùn)行管理費(fèi)用缺乏，大多處于停運(yùn)或半停運(yùn)狀態(tài)，難以發(fā)揮實(shí)際處理效果。

3.3 環(huán)境監(jiān)管乏力

導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)管乏力的原因是多方面的，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是農(nóng)村環(huán)境管理體制落后。我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體系主要實(shí)行屬地管理，環(huán)保部門隸屬縣（市）地方政府，接收上級環(huán)保部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，縣（市）級環(huán)保部門主要對地方政府負(fù)責(zé)，致使各級環(huán)保部門不能對本地政府環(huán)境決策行為進(jìn)行有效監(jiān)督，削弱了環(huán)境監(jiān)管力度。此外，環(huán)境污染的區(qū)域性決定了環(huán)境管理需要區(qū)域協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，而屬地管理制度使得跨界污染問題成為監(jiān)管盲點(diǎn)，不利于環(huán)境問題的統(tǒng)籌解決。二是環(huán)境管理法制缺位。突出表現(xiàn)在缺少針對農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染和非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染的專門法律法規(guī)，導(dǎo)致對農(nóng)村環(huán)境污染最重的農(nóng)業(yè)面源污染和非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染面臨無法可依的局面[17]。三是環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍薄弱?；鶎涌h級環(huán)保部門管理人員不足，尤其是具有環(huán)保專業(yè)技術(shù)的人員嚴(yán)重不足，環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)測設(shè)備落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖設(shè)有環(huán)保所等環(huán)保機(jī)構(gòu)，但沒有專職的環(huán)保人員，很難發(fā)揮有效作用[18]。

3.4 技術(shù)及專業(yè)人才缺乏

技術(shù)和專業(yè)人才的缺乏也是造成農(nóng)村環(huán)境污染難以有效治理的關(guān)鍵原因。雖然目前環(huán)保技術(shù)日新月異，在污水處理、垃圾處置、土壤修復(fù)等方面的新技術(shù)層出不窮，但普遍存在技術(shù)不成熟、效率低、投入大、運(yùn)行成本高等問題，不適合用于農(nóng)村污染治理。尤其是針對農(nóng)村農(nóng)藥污染、白色垃圾污染、畜禽養(yǎng)殖污染等方面的處理技術(shù)十分缺乏。此外，由于工作環(huán)境、薪資待遇以及上升渠道差等原因，農(nóng)村地區(qū)很難吸引環(huán)保專業(yè)人才就業(yè)，環(huán)保專業(yè)人才極度缺乏，使得已有的環(huán)保治污設(shè)施不能有效運(yùn)行甚至停運(yùn)，無法發(fā)揮環(huán)保設(shè)施的治污效益。

4 農(nóng)村環(huán)境污染治理對策

4.1 提高思想認(rèn)識，樹立綠色發(fā)展理念

相對于傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式，綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展方式。當(dāng)今世界，綠色發(fā)展已經(jīng)成為重要趨勢，許多國家把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。我國改革開放30多年來的社會(huì)實(shí)踐證明，“先污染后治理”的發(fā)展模式是行不通的，必須走綠色發(fā)展的道路。

農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，更應(yīng)該牢固樹立綠色發(fā)展理念，不斷加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，要把環(huán)境保護(hù)放在突出位置，全面落實(shí)黨委政府的屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，堅(jiān)持綠色發(fā)展，守住環(huán)境底線，嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入門檻，杜絕盲目上馬高污染、高能耗的項(xiàng)目，積極引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重易地搬遷過程中的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)扶持過程中的環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)。要把環(huán)保宣傳作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，通過媒體廣播、科普下鄉(xiāng)、教育培訓(xùn)，切實(shí)提高全民對農(nóng)村環(huán)境污染的認(rèn)識和自覺參與防治污染的意識，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，鼓勵(lì)企業(yè)和農(nóng)民采取環(huán)境友好技術(shù)以實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)業(yè)面源污染，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

4.2 積極籌措資金，加大環(huán)保資金投入

環(huán)保資金投入是農(nóng)村環(huán)境治理的源頭活水，要積極籌措資金，進(jìn)一步加大環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入力度。一是要提高環(huán)保投資在國民生產(chǎn)總值中的比例，提高環(huán)保資金投入總量。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投入占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到2%～3%時(shí)才能有效改善環(huán)境質(zhì)量，而我國目前這一比例僅為1.5%左右，有待于進(jìn)一步提高。二是要擴(kuò)寬環(huán)保資金融資渠道，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前我國的環(huán)保投資融資渠道較為單一，主要靠國家財(cái)政投資，難以滿足巨大的環(huán)保投資需求。只有使環(huán)保投資市場化，通過征收環(huán)保稅、排污權(quán)有償交易、發(fā)行債券、上市融資、環(huán)保基金等等新的融資渠道，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與環(huán)保投資，才能切實(shí)提高環(huán)保投入。三是要規(guī)范環(huán)保資金使用程序，嚴(yán)禁挪用環(huán)保資金。通過完善法規(guī)制度，規(guī)范環(huán)保資金使用程序，嚴(yán)格禁止環(huán)保資金挪用。要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保資金審計(jì)制度，建立責(zé)任倒查機(jī)制，對挪用環(huán)保資金責(zé)任人嚴(yán)格處罰。四是優(yōu)化環(huán)保資金投資效益。避免大水漫灌式投資，著重支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，尤其是農(nóng)村飲用水源地保護(hù)、畜禽糞便資源化利用、生活污水及垃圾處置等項(xiàng)目建設(shè)。五是要保障治污設(shè)施日常運(yùn)行管理費(fèi)用，確保已建治污設(shè)施發(fā)揮治理效果。

4.3 完善法規(guī)制度，提高環(huán)境監(jiān)管能力

完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)制度，提高環(huán)境監(jiān)管能力是治理農(nóng)村環(huán)境污染的有效手段。一方面，要制定出臺與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需求相適應(yīng)的專門法律法規(guī)，尤其是針對農(nóng)村面源污染、非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染的法規(guī)制度。積極探索農(nóng)村環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)的管理體制，打破屬地環(huán)境管理制約。建立環(huán)境目標(biāo)考核機(jī)制，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和綜合整治納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任目標(biāo)中，尤其是要納入“精準(zhǔn)扶貧”工作考核中。要嚴(yán)格環(huán)境污染責(zé)任追究制，對于在環(huán)境監(jiān)督管理中不作為、亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格懲處。另一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)，探索建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境宣傳“三下鄉(xiāng)”制度。進(jìn)一步壯大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管力量，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級設(shè)專門的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，并配齊專門環(huán)保人員。更新基層環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法設(shè)備，提高監(jiān)測執(zhí)法能力。

4.4 鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，搭建人才引進(jìn)平臺

鼓勵(lì)環(huán)境污染治理方面的技術(shù)創(chuàng)新，積極引導(dǎo)高效、成熟、低成本的污染治理新技術(shù)在農(nóng)村環(huán)境治理中的應(yīng)用。指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施用化肥、農(nóng)藥，鼓勵(lì)使用新型有機(jī)肥、生物農(nóng)藥、可降解地膜等環(huán)境友好型農(nóng)資產(chǎn)品的使用，減少農(nóng)業(yè)面源污染。搭建環(huán)保專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)平臺，開辟引才“綠色通道”，通過提高薪資待遇、解決住房、安排落戶等方式，大力引進(jìn)具有專業(yè)技術(shù)特長的環(huán)保專業(yè)人才參與農(nóng)村環(huán)境管理。同時(shí)，要大力培育本土人才，通過技術(shù)培訓(xùn)，提高本地環(huán)境管理人員的專業(yè)技術(shù)能力。

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