農(nóng)業(yè)保險定性問題研究

王俊杰，黃 莉

農(nóng)業(yè)保險定性問題研究

王俊杰，黃 莉

我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的特殊歷史進程引出定性問題：農(nóng)業(yè)保險是商業(yè)保險還是社會保險?其與政策性農(nóng)業(yè)保險的關(guān)系是什么？這些疑問體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)業(yè)保險條例》中。從地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件來看，出現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險不作區(qū)分的現(xiàn)象。正確定性農(nóng)業(yè)保險首先要明確其是商業(yè)性保險，政策性農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)保險的一種形式，理應(yīng)屬商業(yè)性保險，突出的“政策性”不妨礙對農(nóng)險進行定性。相關(guān)立法應(yīng)該正確定性農(nóng)業(yè)保險，作出相應(yīng)調(diào)整，方利于農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。

農(nóng)業(yè)保險；政策性農(nóng)業(yè)保險；性質(zhì)

《現(xiàn)代漢語詞典》對“定性”一詞有兩種釋義，第一種指“測定物質(zhì)包含哪種成分及性質(zhì)”，第二種指“對犯有錯誤或罪行的人，確定其問題的性質(zhì)”。本文所述“農(nóng)業(yè)保險定性問題研究”便是試圖探討農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)問題。通過對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史進行梳理，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險定性問題是在特殊的歷史背景下產(chǎn)生的，而定性的模糊又體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險相關(guān)立法中。

一、農(nóng)業(yè)保險定性問題的產(chǎn)生

（一）農(nóng)業(yè)保險定性問題產(chǎn)生的歷史淵源

農(nóng)業(yè)保險定性的模糊是有歷史淵源的。1949年新中國成立以后農(nóng)業(yè)保險也恢復(fù)了，但卻經(jīng)歷了兩次停辦，究其原因還是計劃經(jīng)濟時代對農(nóng)業(yè)保險缺乏制度供給需求。改革開放以后，農(nóng)業(yè)保險制度得以恢復(fù)，人保公司對農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化經(jīng)營，恢復(fù)不久的農(nóng)業(yè)保險蓬勃發(fā)展。然而隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，農(nóng)業(yè)保險同時面臨著來自自然與市場的風(fēng)險，在缺少政府支持的商業(yè)化經(jīng)營模式下，保險機構(gòu)保費收入極不穩(wěn)定，部分年份賠付額高于保費收入，經(jīng)營難以為繼。2004年，農(nóng)業(yè)保險迎來了新的春天，中央在重新開始發(fā)布的1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中明確指出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點”，政策性農(nóng)業(yè)保險試點開始了。此后一直到2015年的11年間(2011年的1號文件沒有提及農(nóng)業(yè)保險)，1號文件每年都會對這種新型農(nóng)業(yè)保險提出新要求。

2004年1號文件里采“政策性農(nóng)業(yè)保險”的提法，其“政策性”讓人對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)產(chǎn)生疑問，也引出了農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險的關(guān)系問題：這種新型的農(nóng)業(yè)保險是否完全取代抑或等同于原來的農(nóng)業(yè)保險制度？二者是否具有種屬關(guān)聯(lián)？政策性農(nóng)業(yè)保險屬于商業(yè)保險抑或社會保險？諸多問題和爭議使得農(nóng)業(yè)保險的定性也更加模糊，這種模糊性更是反映在農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)立法及規(guī)范性文件上。

（二）農(nóng)業(yè)保險定性問題產(chǎn)生的原因

美國、加拿大以及我國最初的農(nóng)業(yè)保險試點都是由商業(yè)性保險公司經(jīng)營，屬于商業(yè)性保險范疇。試點的失敗使得人們意識到農(nóng)業(yè)保險的特殊性之后政府便開始對農(nóng)業(yè)保險進行扶持，最主要的表現(xiàn)是提供保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼以及稅費的免除。獨特的政策性使得農(nóng)業(yè)保險有了很多和一般財產(chǎn)保險迥異之處，引發(fā)了農(nóng)業(yè)保險屬性之爭。歸根結(jié)底，爭議是由政府和市場這兩種資源配置方式的不同組合產(chǎn)生的。

政府和市場是資源配置的“兩只手”，農(nóng)業(yè)保險資源的優(yōu)化配置，需要政府和市場的配合提供最佳制度安排。當(dāng)市場主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)保險遭遇瓶頸，人們認識到其屬于準(zhǔn)公共物品，需要政府介入扭轉(zhuǎn)市場失靈。政策性農(nóng)業(yè)保險制度的突出特征就在于“政府”在農(nóng)業(yè)保險資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而政府深度介入也引發(fā)一系列問題：權(quán)力尋租、道德風(fēng)險嚴(yán)重、效率低下、缺乏專業(yè)保險公司的技術(shù)等，這些因素使得農(nóng)險賠付率過高，財政不堪重負。因此，農(nóng)業(yè)保險資源配置中，政府和市場需要相互配合、相互補充。對于政府的作用，現(xiàn)在有“引導(dǎo)作用”和“主導(dǎo)作用”兩種提法，在農(nóng)業(yè)保險制度運作的不同階段，政府起到的作用是不同的，比如在制度構(gòu)架和保費補貼方面，政府起著主導(dǎo)作用，而在費率厘定、訂立保險合同、查勘定損、理賠這些方面，政府沒有專業(yè)保險公司的技術(shù)和經(jīng)驗，顯然需要發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，由保險公司經(jīng)辦?？傊?，農(nóng)業(yè)保險運作有些階段政府確實起著主導(dǎo)作用，而在其他階段卻是商業(yè)性保險公司起著主導(dǎo)作用，這便是引發(fā)農(nóng)業(yè)保險屬性之爭的原因。不能因為看到農(nóng)業(yè)保險政策性強的一面就將其定性為政策性農(nóng)業(yè)保險，要綜合考慮政府和市場在農(nóng)業(yè)保險資源配置中的作用對其進行定性。

二、農(nóng)業(yè)保險定性模糊的體現(xiàn)

2009年新《保險法》在附則中的第186條規(guī)定，“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。作為商業(yè)保險的基本法，《保險法》并沒有將農(nóng)業(yè)保險納入調(diào)整范圍，也沒有提及政策性農(nóng)業(yè)保險。雖說農(nóng)業(yè)保險由其他法律和行政法另行規(guī)定，但遲遲不見專門的立法出臺。從最新修訂的《農(nóng)業(yè)法》和2012年出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定來看，亦未能對農(nóng)業(yè)保險進行定性。

（一）《農(nóng)業(yè)法》中的農(nóng)業(yè)保險定性問題

2012年新《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵、扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織,鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險?！痹摲l明確了國家建立政策性農(nóng)業(yè)保險的義務(wù)，首次在基本法中將政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)保險置于一個法條的并列條款中，對于二者的關(guān)系，學(xué)界看法不一。有學(xué)者認為政策性農(nóng)業(yè)保險屬于社會保險，商業(yè)性保險公司開展的農(nóng)業(yè)保險屬于商業(yè)保險，二者沒有交集；也有學(xué)者認為政策性農(nóng)業(yè)保險包括商業(yè)性保險公司開展的農(nóng)業(yè)保險。可見對我國農(nóng)業(yè)保險定性首先在學(xué)理上需要明確二者屬于交叉關(guān)系還是并列關(guān)系、重合關(guān)系。

（二）《農(nóng)業(yè)保險條例》中的農(nóng)業(yè)保險定性問題

2008年保監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部、財政部共同起草《政策性農(nóng)業(yè)保險條例（草案）》，將農(nóng)業(yè)保險定性為政策性農(nóng)業(yè)保險。但是草案引發(fā)較多質(zhì)疑，有學(xué)者指出該草案法規(guī)的主要內(nèi)容僅包括政府對某些商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的支持、補助等，法規(guī)條文主要表現(xiàn)為政策宣示，形式上并不具備完整法律規(guī)范的要素，重復(fù)作為普通法的《保險法》、《合同法》甚至《民法通則》已有的一般規(guī)定。最終草案被擱置。直到2012年，國務(wù)院出臺了《農(nóng)業(yè)保險條例》，這是我國第一部專門調(diào)整農(nóng)業(yè)保險而發(fā)布的行政法規(guī)，《保險法》186條也得以兌現(xiàn)。

《條例》界定了農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵，明確了農(nóng)業(yè)保險的推進和監(jiān)管機構(gòu)，最為主要的還是對保險合同、保險機構(gòu)的經(jīng)營規(guī)則和法律責(zé)任進行規(guī)定。其一，《農(nóng)業(yè)保險條例》第一條規(guī)定“為了規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保護農(nóng)業(yè)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力，促進農(nóng)業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律，制定本條例”。明確了《條例》的制定依據(jù)是《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》。據(jù)此，《保險法》的諸多規(guī)定適用于農(nóng)業(yè)保險，無論怎么定性農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險首先是保險，縱使其作為準(zhǔn)公共物品具有很強的政策性和公益性，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，運用保險的原理探索建立解決災(zāi)害救助的新方式、新方法同樣顯得意義重大。實踐證明純粹的市場化運作使得保險機構(gòu)的經(jīng)營難以為繼，而純粹的政府運作更是難以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)勢，也不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，而當(dāng)下是要在這種政策環(huán)境下更好地發(fā)揮市場的作用，使得農(nóng)業(yè)保險更有效率和活力。其二，明確了農(nóng)業(yè)保險的涵義。農(nóng)業(yè)保險主體包括作為保險人的保險機構(gòu)（保險公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險等保險組織）和作為被保險人的農(nóng)戶或者團體；農(nóng)險面向種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，訂立保險合同是連接保險人和被保險人的法律事實；保險責(zé)任包括自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病，從近兩年的實踐來看，保險責(zé)任更加廣泛和細化，比如根據(jù)標(biāo)的生長周期劃定不同的保險責(zé)任、政府泄洪也被納入保險責(zé)任范圍。其三，《農(nóng)業(yè)保險條例》第三條規(guī)定“國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度?！睋?jù)此可知政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)保險的形式之一，因此也要遵循“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”四原則，受保監(jiān)會監(jiān)督，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和縣級以上地方政府負責(zé)農(nóng)業(yè)保險的推進管理工作。其四，明確了國家給予部分保險標(biāo)的保費補貼，國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，體現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)保險的政策性特征。

盡管對農(nóng)業(yè)保險與政策性農(nóng)業(yè)保險的關(guān)系進行了規(guī)定，但是綜合全部法條來看，卻又無法區(qū)分二者。《條例》是對農(nóng)業(yè)保險制度進行專門調(diào)整的，第4條到第9條卻都是明確政府在農(nóng)業(yè)保險中的角色定位：推進和管理、保費補貼、宣傳和引導(dǎo)、給予保險機構(gòu)稅費優(yōu)惠、建立大災(zāi)風(fēng)險機制等，這些恰恰是政策性農(nóng)業(yè)保險的應(yīng)有之義，因此單從《條例》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容無法把“是否有很強的政策性”作為農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者便主張不對二者作區(qū)分，認為一般的農(nóng)業(yè)保險都是政策性保險，但二者顯然不是可以互換的名詞。

（三）地方政府規(guī)范性文件中的農(nóng)業(yè)保險定性問題

農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)立法較為粗糙，農(nóng)業(yè)保險試點的推行主要依靠國務(wù)院部委和各級政府發(fā)布的通知和辦法。早在2007年財政部發(fā)布了種養(yǎng)兩業(yè)保費補貼暫行辦法，保監(jiān)會針對規(guī)范試點業(yè)務(wù)和保費管理發(fā)布通知，亦或保監(jiān)會聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部發(fā)布管理辦法。各級政府再根據(jù)部委發(fā)布的通知，制定轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險暫行辦法或者通知?？偟膩碚f，農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)法律法規(guī)量少且都是框架性、原則性的規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險推行至每個省市還是依靠行政力量。

《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布以后，各省都以此為依據(jù)之一，制定了本轄區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作方面的實施辦法或者通知。這些規(guī)范性文件名稱中對農(nóng)業(yè)保險的表述不一，有的稱為農(nóng)業(yè)保險，有的稱為政策性農(nóng)業(yè)保險。比如安徽省省財政廳于2015年發(fā)布了《政策性農(nóng)業(yè)保險實施辦法》直接使用“政策性農(nóng)業(yè)保險”這一稱謂，從文件的試點品種來看，確是為開展中央提供保費補貼的政策性農(nóng)業(yè)保險試點而發(fā)布（按照2008年財政部印發(fā)的通知，中央針對水稻、玉米、棉花、大豆、小麥、油菜、能繁母豬、奶牛提供保費補貼，因此筆者將這類農(nóng)業(yè)保險稱為中央提供保費補貼型的農(nóng)業(yè)保險，這類保險也是典型的政策性農(nóng)業(yè)保險）；重慶市發(fā)布了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)保險工作的通知》，該文件規(guī)定了政府扶持的農(nóng)險品種，明確要強化農(nóng)業(yè)保險政策扶持，亦實質(zhì)上主要是為了開展政策性農(nóng)業(yè)保險而發(fā)布，《重慶市農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理暫行辦法》更是直接針對規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼而發(fā)布，卻在文件名中使用了“農(nóng)業(yè)保險”一詞；河南省發(fā)布的《河南省2015年農(nóng)業(yè)保險工作方案》亦采用“農(nóng)業(yè)保險”這一措詞，文件指出該年度試點品種分為“中央財政補貼的保險品種”和“地方財政補貼的保險品種”兩類，第五部分則是財政補貼的內(nèi)容，亦實屬政策性農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)容。

稱謂的不嚴(yán)謹(jǐn)，反映出農(nóng)業(yè)保險的定性的模糊，容易引發(fā)政策性農(nóng)業(yè)保險就是農(nóng)業(yè)保險的誤解。政策性農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)保險一種形式，是國家為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展而給予扶持產(chǎn)生的制度，這種制度將不會長期存在，法國農(nóng)業(yè)保險的制度變遷便是例證。同樣曾長期實行小農(nóng)土地所有制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散的法國政府在2006年推出新的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法案，并采取了一系列措施，目的在于使農(nóng)業(yè)保險更加市場化和減少對政府補貼的依賴，例如,主要農(nóng)作物遭遇自然災(zāi)害不再由國家農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金負責(zé)賠償，而是由保險公司賠付；取消《農(nóng)業(yè)互助保險法》中對互助保險機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策等,成立農(nóng)業(yè)保險全國委員會,負責(zé)協(xié)調(diào)政府、農(nóng)業(yè)就業(yè)人員和保險公司之間的關(guān)系。可以大膽的預(yù)見，在政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展到一定階段后，政府會逐漸抽離，減少扶持力度，農(nóng)業(yè)保險市場成為健康且能獨立運轉(zhuǎn)的市場。政策性農(nóng)業(yè)保險是某個特定時期的產(chǎn)物，是經(jīng)過實踐檢驗的符合我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的一種農(nóng)業(yè)保險，絕不能將其等同于農(nóng)業(yè)保險。目前的政策性農(nóng)業(yè)保險“低保障，廣覆蓋”，較低的保障水平使得很多農(nóng)戶缺乏購買農(nóng)險的動力，這是目前農(nóng)險制度的窘境，筆者通過和家鄉(xiāng)的幾家投保農(nóng)戶交談，發(fā)現(xiàn)說起農(nóng)業(yè)保險時，他們都會有“農(nóng)業(yè)保險賠付額低”的認知。窘境是暫時的，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展、保險品種的豐富，未來的農(nóng)險保障水平會更高，滿足投保方的多元化需求。若繼續(xù)將政策性農(nóng)業(yè)保險等同于農(nóng)業(yè)保險，“政府提供保費補貼”、“農(nóng)險賠付額低”將會成為投保方對農(nóng)業(yè)保險的固有認知，非常不利于保險意識的培養(yǎng)。

三、正確定性農(nóng)業(yè)保險

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險屬于商業(yè)性保險

1.農(nóng)業(yè)保險屬性之爭

經(jīng)濟學(xué)界運用福利經(jīng)濟學(xué)和公共部門經(jīng)濟學(xué)分析農(nóng)業(yè)保險，認為其屬于準(zhǔn)公共物品，私法主體獨自開辦的農(nóng)險很難成功，政府理應(yīng)介入。因此農(nóng)業(yè)保險屬政策性保險，不屬于商業(yè)保險的范疇，它是國家為穩(wěn)定國民經(jīng)濟基礎(chǔ)、加強農(nóng)業(yè)保護而實行的一種政策，是一種國家意志的體現(xiàn)，需要政府的扶持才能開展，而非一般的、以營利為目的的保險合同買與賣的經(jīng)濟活動[]。法學(xué)界有學(xué)者將農(nóng)業(yè)保險分為農(nóng)業(yè)社會保險（由公法調(diào)整）和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，政策性農(nóng)業(yè)保險屬于后者；也有學(xué)者主張將保險分為商業(yè)保險和政策性保險，政策性保險又分為經(jīng)濟政策性保險和社會政策性保險，現(xiàn)行政府給予保費補貼的農(nóng)業(yè)保險屬于經(jīng)濟政策性保險，政府對其監(jiān)管且直接介入其中，但是仍需適用商業(yè)保險的部分原理，如最大誠信原則、保險利益原則、損失填補原則、多數(shù)人參加等等。雖然學(xué)者們的意見沒有完全統(tǒng)一，但是達成了部分共識：其一，我國現(xiàn)在推行的、財政給予保費補貼的政策性農(nóng)業(yè)保險是為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，有很強的政策性。其二，這種形式的農(nóng)業(yè)保險仍然要運用商業(yè)保險原理。其三，政策性農(nóng)業(yè)保險需要國家劃定明確范圍，除此之外還有其他形式的農(nóng)業(yè)保險如互助合作保險及純商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險。

2.農(nóng)業(yè)保險屬性在《農(nóng)業(yè)保險條例》中的體現(xiàn)

《條例》沒有明確農(nóng)業(yè)保險屬于商業(yè)保險，但是通過以下幾個方面可以推斷出其屬于商業(yè)保險性質(zhì)：其一，《條例》制定依據(jù)包括《保險法》，而《保險法》正是為了規(guī)制商業(yè)保險，這就決定了屬財產(chǎn)險的農(nóng)業(yè)保險需要遵循商業(yè)保險的某些規(guī)則，從保險合同的訂立到查勘定損都需要以商業(yè)保險原理為依托。實踐證明，違背了某些商業(yè)保險規(guī)則的農(nóng)險是不能取得成功的，例如我國曾經(jīng)開辦了諸多片區(qū)內(nèi)的農(nóng)險試點，但都未成功，原因之一便是不符合大數(shù)法則。現(xiàn)今的農(nóng)險都是在全國范圍內(nèi)開展，使得風(fēng)險在更大范圍內(nèi)得以分散。其二，從農(nóng)險經(jīng)營主體上看，以盈利為目的的商業(yè)保險公司是主力。并且有了一套商業(yè)保險公司進入和退出農(nóng)險領(lǐng)域的機制、符合法定條件、經(jīng)保監(jiān)會批準(zhǔn)的保險公司便可以經(jīng)營農(nóng)險。非營利性質(zhì)的農(nóng)業(yè)互助保險組織是助力，在我國的實踐還不成熟，目前只有黑龍江的陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司和寧波慈溪保險互助社，其他則以協(xié)會形式存在。農(nóng)業(yè)互助保險組織數(shù)量和保險產(chǎn)品都較少，商業(yè)性保險公司才是農(nóng)業(yè)保險的主力軍。其三，農(nóng)業(yè)保險四原則（政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進）強調(diào)市場化運作而政府起著引導(dǎo)作用；農(nóng)戶自愿參加農(nóng)業(yè)保險而不能強制其參加，這就和社會保險區(qū)別開來。其四，農(nóng)業(yè)保險和一般的商業(yè)保險是同一個監(jiān)管機構(gòu)。雖然許多學(xué)者認為農(nóng)業(yè)保險政策性較強，呼吁建立一個專門的農(nóng)險監(jiān)管機構(gòu)，但是筆者認為這是一項牽一發(fā)而動全身的工程，不僅需要頂層制度設(shè)計，還需將其分支機構(gòu)落實到基層，甚至關(guān)乎整個農(nóng)險制度的改革，短期內(nèi)很難成立。就目前來講，由保監(jiān)會監(jiān)管是最合適的。綜上所述，《條例》默認了農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性質(zhì)。政策性農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)保險的形式之一自然也屬于商業(yè)性保險。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險“政策性”之體現(xiàn)

大多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)保險進行政策性扶持，如美國、法國、日本等國家。現(xiàn)今世界主要國家中沒有哪一個國家將農(nóng)業(yè)保險全部定性為政策性保險，基本上都是根據(jù)農(nóng)業(yè)在國家中的地位、農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的在國計民生中的地位區(qū)別處理，將關(guān)乎國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品劃到政策性農(nóng)業(yè)保險的范圍中。我國亦是本著“保大宗”的原則，給予糧棉油等重要作物保費補貼，其他農(nóng)作物地方政府自愿開展試點并提供保費補貼，中央通過“以獎代補”的方式給予支持。據(jù)此，筆者將我國政策性農(nóng)業(yè)保險分為兩種，一種是中央保費補貼型農(nóng)險，這類農(nóng)險也要求地方政府配套提供保費補貼；一種是地方財政補貼型農(nóng)險，中央以獎代補。這兩類政策性農(nóng)業(yè)保險的劃分并不是恒定的，某些農(nóng)作物由于戰(zhàn)略地位的相應(yīng)調(diào)整也可能被納入中央保費補貼范圍。政策性農(nóng)業(yè)保險除了具有農(nóng)業(yè)保險地域性、季節(jié)性、經(jīng)營成果的周期性、高風(fēng)險這些一般特征之外，還具有以下特點：

首先，我國政策性農(nóng)業(yè)保險采用政府引導(dǎo)和支持下的商業(yè)性保險公司自主經(jīng)營模式。政府和市場是農(nóng)業(yè)保險資源的制度安排。其次，具有極強的“政策性”。政府提供一定比例的保費補貼是最為重要的一環(huán)。此外，從政策性農(nóng)業(yè)保險的運作來看，形成中央主導(dǎo)、地方政府響應(yīng)的形式，主要靠行政手段推行，政府積極引導(dǎo)與強力推動可從中央1號文件，國務(wù)院機構(gòu)如保監(jiān)會與財政部發(fā)布的辦法和通知，地方政府出臺的試點方案和暫行辦法三個層面來理解。每年的1號文件都規(guī)劃政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方向，各級政府據(jù)此發(fā)布規(guī)范性文件，將中央政策落到實處。從其他國家開辦政策性農(nóng)業(yè)保險的實踐來看，政府還會提供給保險公司費用補貼和稅費免除，隨著我國財力的提升，這將也是農(nóng)業(yè)保險補貼的應(yīng)有之義。總之，政策性農(nóng)業(yè)保險極強的政策性是和一般農(nóng)險的重要區(qū)分點。

（三）相關(guān)立法應(yīng)正確定性農(nóng)業(yè)保險

《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》曾于2007年納入國務(wù)院立法規(guī)劃，并由保監(jiān)會起草。經(jīng)過十多次易稿的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例(草案)》在向國務(wù)院法制辦提交后，因財政部對“政策性保險”定位的不同意見而最終被否。后《農(nóng)業(yè)保險條例》默認了農(nóng)業(yè)保險為商業(yè)保險，但在最后關(guān)頭，加進第三條第一款“國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，這體現(xiàn)了立法的折衷。立法的過程是曲折的，再三權(quán)衡的《農(nóng)業(yè)保險條例》邏輯并不完美。總則（尤其是第五到第九條）的后半部分是對政策性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定，立法者將規(guī)制政策性農(nóng)業(yè)保險的法條放在具有普遍適用性的總則里是極為不妥的，畢竟政策性農(nóng)業(yè)保險只是農(nóng)業(yè)保險形式之一。這容易給人造成農(nóng)業(yè)保險就是政策性農(nóng)業(yè)保險，所有的農(nóng)險都應(yīng)該得到財政的支持的誤解。

筆者認為，《農(nóng)業(yè)保險條例》總則應(yīng)是對農(nóng)業(yè)保險具有普遍適用性的條文，涉及到政策性農(nóng)業(yè)保險的事項，如保費補貼，財政支持的事項可以另起一章，而非放在總則里，或許另行出臺《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》，我國目前正在試點的大多是政策性農(nóng)業(yè)保險，各省政府為部署本省政策性農(nóng)業(yè)保險而發(fā)布的文件（如安徽省《政策性農(nóng)業(yè)保險實施辦法》）實質(zhì)上就是政策性農(nóng)業(yè)保險的一套完整規(guī)范，因此《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》的立法有實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求。此外，各級政府的規(guī)范性文件若是為了推進政策性農(nóng)業(yè)保險而發(fā)布，便應(yīng)在文件名稱采用“政策性農(nóng)業(yè)保險”一詞，如此以來方能利于對農(nóng)業(yè)保險、政策性農(nóng)業(yè)保險正確定性，推動農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。

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D912.4

A

1008-4428（2016）12-161-04

重慶市研究生科研創(chuàng)新項目（CYS15093）.

王俊杰，男，河南信陽人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院碩士研究生，研究方向：從事農(nóng)村金融；

黃莉，女，河南信陽人，西南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)保險。