城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的問題與對(duì)策探討
——以廣西柳州市為例

唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局

城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的問題與對(duì)策探討
——以廣西柳州市為例

唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局

當(dāng)前城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在諸多問題，要深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，搭建固化執(zhí)法規(guī)范建設(shè)平臺(tái)；貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；建立城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督體系，提高執(zhí)法工作信息化建設(shè)水平。

城市管理；行政執(zhí)法；改革

黨的十八大報(bào)告指出，法治是治國(guó)理政的基本方式。要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。2015年12月24日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動(dòng)城市管理走向城市治理。加強(qiáng)城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是城市管理部門貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略的最重要的載體，也是建設(shè)法治政府的必然。2016年4月廣西明確南寧和柳州市作為設(shè)區(qū)市城管執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)城市，改革的目標(biāo)是理順城管執(zhí)法體制，重點(diǎn)是提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，因此必須細(xì)化工作措施，狠抓工作落實(shí)，全面推進(jìn)城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。柳州市近年來(lái)狠抓城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，思路不斷開拓，措施不斷創(chuàng)新，能力不斷提升。

一、當(dāng)前城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的突出問題

（一）城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法素質(zhì)參差不一，教育培訓(xùn)有待優(yōu)化改進(jìn)

一是高層次專業(yè)培訓(xùn)不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市城管執(zhí)法人員參加過住建部城鄉(xiāng)干部學(xué)院專業(yè)培訓(xùn)的不超過30%，大多數(shù)一線城管執(zhí)法人員參加高層次專業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較少。二是全員輪訓(xùn)缺乏保障。由于市和縣、城區(qū)是兩級(jí)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”的體制，全市城管執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)不一，投入也不平衡。經(jīng)濟(jì)條件好的城區(qū)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)相對(duì)可以傾斜，財(cái)政壓力大的縣、城區(qū)甚至無(wú)法保障。三是有針對(duì)性的培訓(xùn)量少質(zhì)弱。城管執(zhí)法領(lǐng)域的新形勢(shì)和新任務(wù)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍職業(yè)素質(zhì)、執(zhí)法技能、辦案水平都提出了更新的標(biāo)準(zhǔn)和要求，目前全市在城管執(zhí)法培訓(xùn)上存在師資力量不足、課程更新不及時(shí)、教案教材不具備、案例教學(xué)不夠等問題，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)針對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍存在問題進(jìn)行有效的培訓(xùn)，培訓(xùn)質(zhì)量仍有待努力提高。

（二）法律專業(yè)人才較為匱乏，法律人才流失嚴(yán)重

柳州市城管執(zhí)法局現(xiàn)有157項(xiàng)行政處罰權(quán)，管轄案件范圍涉及面廣，適用的法律、法規(guī)、規(guī)章多，不少案件案情復(fù)雜，調(diào)查取證難度大。而且由于工作任務(wù)繁重，行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)高，給執(zhí)法隊(duì)伍的法律素養(yǎng)、學(xué)法用法能力提出了新的更高要求。從城管執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部看，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制是導(dǎo)致法律人才錄用難、流失快的主要原因。一直以來(lái)，具有公務(wù)員或者參公事業(yè)編的法律專業(yè)人才受干部職數(shù)限制、干部任用導(dǎo)向等多種原因，提拔得少，獲得重用的更少。據(jù)調(diào)查，柳州市城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（不含六縣）現(xiàn)有執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員1496人，進(jìn)入城管執(zhí)法系統(tǒng)前已經(jīng)獲得法學(xué)專業(yè)學(xué)歷及進(jìn)入城管執(zhí)法系統(tǒng)后經(jīng)在職學(xué)習(xí)獲得法學(xué)專業(yè)學(xué)歷的人員共計(jì)208人，占總?cè)藬?shù)13.9%。從受過系統(tǒng)正規(guī)法律教育的執(zhí)法人員情況看，具有法學(xué)或者法律碩士、法學(xué)學(xué)士學(xué)位的人員僅53人，占總?cè)藬?shù)3.54%。法學(xué)專業(yè)人才數(shù)量和比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公檢法等執(zhí)法部門，和司法機(jī)關(guān)相比差距很大。

（三）執(zhí)法監(jiān)督手段落后，執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)有待加強(qiáng)

一是執(zhí)法不嚴(yán)。少數(shù)執(zhí)法人員缺乏法律素養(yǎng)，嚴(yán)格執(zhí)法的理念根植不深，學(xué)法用法能力低下，不會(huì)辦案不懂執(zhí)法，憑個(gè)人感覺辦事，按照個(gè)人喜好執(zhí)法，難以做到理性執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，有些甚至不講文明，不講職業(yè)道德，憑意氣用事，缺乏耐心細(xì)致地做群眾工作，群眾意見較大。二是不守紀(jì)律。執(zhí)法隊(duì)伍代表國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)形象，是黨和政府聯(lián)系群眾的窗口，良好的紀(jì)律和隊(duì)伍風(fēng)貌，是社會(huì)所盼、群眾所需。然而一些執(zhí)法人員缺乏軍事化管理和紀(jì)律約束，自由散漫，不遵守工作紀(jì)律，導(dǎo)致群眾認(rèn)為執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象不佳。三是懶政怠政。一些執(zhí)法人員價(jià)值觀偏離，理性信念缺失，慵懶散現(xiàn)象屢禁不止，不主動(dòng)作為，不敢擔(dān)當(dāng)，工作能躲就躲，推一推動(dòng)一動(dòng)，不推就不動(dòng)。對(duì)群眾反映的問題麻木不仁，為民服務(wù)意識(shí)、能力較差，損害了執(zhí)法隊(duì)伍的形象，背離了執(zhí)法為民宗旨，影響極壞。四是執(zhí)法犯法。一些城區(qū)城管執(zhí)法局疏于隊(duì)伍管理，不敢抓隊(duì)伍不敢管隊(duì)伍，放任了極少數(shù)混入執(zhí)法隊(duì)伍的害群之馬胡作非為，助長(zhǎng)了“靠山吃山、靠水吃水”的歪風(fēng)邪氣，以致吃拿卡要、接受當(dāng)事人好處甚至收受禮金、賄賂，形成不給好處不辦事、給了好處亂辦事，嚴(yán)重?cái)膱?zhí)法隊(duì)伍的風(fēng)氣和形象。五是執(zhí)法不公。城管執(zhí)法涉及面廣，處理的案件多，工作范圍涵蓋社會(huì)生活方方面面。不少執(zhí)法人員在執(zhí)法中礙于親戚、朋友、同學(xué)的情面，在人情面前不講執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，受托的電話、條子一到就放棄原則，接受請(qǐng)吃后也放棄原則，得到小恩小惠后更放棄原則，辦關(guān)系案、人情案、金錢案，降格處理案件，縱容違法行為，給違法當(dāng)事人網(wǎng)開一面，損害了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

二、加強(qiáng)城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，搭建固化執(zhí)法規(guī)范建設(shè)平臺(tái)

一是理順城市管理執(zhí)法體制。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，城市管理行政執(zhí)法的體制框架已經(jīng)確定，即推進(jìn)綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。二是加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，納入政府機(jī)構(gòu)序列。城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)在優(yōu)化執(zhí)法力量、嚴(yán)格隊(duì)伍管理、注重人才培養(yǎng)和規(guī)范協(xié)管隊(duì)伍四個(gè)方面下功夫。優(yōu)化執(zhí)法力量，既要科學(xué)合理設(shè)置崗位，統(tǒng)籌解決執(zhí)法人員身份編制問題，又要堅(jiān)持執(zhí)法力量向基層傾斜，努力提高一線人員的比例，確保一線執(zhí)法工作的實(shí)際需要。嚴(yán)格隊(duì)伍管理，重點(diǎn)在建立符合職業(yè)特點(diǎn)的城市管理執(zhí)法人員管理制度，嚴(yán)格執(zhí)法人員素質(zhì)要求，加強(qiáng)思想道德和素質(zhì)教育，著力提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，打造政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、廉潔務(wù)實(shí)的執(zhí)法隊(duì)伍。三是提高執(zhí)法和服務(wù)水平。要依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任清單，向社會(huì)公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制，切實(shí)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法制度，完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時(shí)限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評(píng)議考核制度和執(zhí)法公示制度，健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法全過程記錄制度。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

（二）貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

一是要在新的高度上積極貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)綱要。2015年發(fā)布的 《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，提出圍繞建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)。城市管理執(zhí)法部門作為政府部門，必須按照?qǐng)?zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的要求，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，嚴(yán)格實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章，及時(shí)查處和制裁各類違法行為，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)行政違法或不當(dāng)行為明顯減少，對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高的目標(biāo)。二是在新的形勢(shì)下進(jìn)一步完善行政執(zhí)法程序。要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。建立執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等執(zhí)法行為。三是在新的起點(diǎn)上創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。推行行政執(zhí)法公示制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，積極推動(dòng)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)。強(qiáng)化科技、裝備在行政執(zhí)法中的應(yīng)用。推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。四是在新的條件下全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。嚴(yán)格確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。健全執(zhí)法監(jiān)督，加快建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全投訴舉報(bào)、情況通報(bào)等制度，堅(jiān)決排除對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。五是在新的標(biāo)準(zhǔn)下健全行政執(zhí)法人員管理制度。對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法人員進(jìn)行一次嚴(yán)格清理，全面實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，健全紀(jì)律約束機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，全面提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。

（三）建立城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督體系，提高執(zhí)法工作信息化建設(shè)水平

一是進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。要切實(shí)強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復(fù)議渠道，運(yùn)用信訪和投訴舉報(bào)機(jī)制，主動(dòng)接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，著力破解監(jiān)督不力難題，增強(qiáng)在推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革新形勢(shì)下監(jiān)督工作的科學(xué)性、實(shí)效性。要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)城市管理部門內(nèi)部流程控制，健全責(zé)任追究機(jī)制、糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督工作?，F(xiàn)代法治的突出特點(diǎn)是權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)平衡，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法工作法治化的必然要求，要結(jié)合城管執(zhí)法部門的執(zhí)法工作實(shí)際，認(rèn)真研究容易發(fā)生問題環(huán)節(jié)、崗位、部位，查找出執(zhí)法監(jiān)督的薄弱之處和改進(jìn)加強(qiáng)措施，立足城管執(zhí)法部門的辦案執(zhí)法工作，形成事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后追責(zé)的全方位監(jiān)督管理體系。三是借力信息化推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。執(zhí)法規(guī)范化程度體現(xiàn)著國(guó)家法治文明程度，在現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與執(zhí)法工作信息化融合已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。特別是在社會(huì)各界對(duì)執(zhí)法工作要求越來(lái)越高的新形勢(shì)下，執(zhí)法是否規(guī)范，事關(guān)執(zhí)法質(zhì)量、效率和公信力，事關(guān)社會(huì)主義法治權(quán)威。因此要立足執(zhí)法工作信息化建設(shè)，積極構(gòu)建規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系。結(jié)合城管執(zhí)法工作實(shí)際，重點(diǎn)要圍繞容易發(fā)生執(zhí)法問題的立案、管轄、采取強(qiáng)制措施、調(diào)查取證、涉案財(cái)物處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，完善執(zhí)法制度機(jī)制，進(jìn)一步提高嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平。

[1]王楓云編著.城市管理學(xué)新編[M].中山大學(xué)出版社，2010-06.

[2]中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志2016 年1月22日在中央政法工作會(huì)議上的講話.

資金項(xiàng)目：

廣西法學(xué)會(huì)法學(xué)研究重點(diǎn)課題“城市管理行政案件調(diào)查實(shí)務(wù)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：GFKT(2015)D08。

唐作斌，廣西柳州人，碩士，廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局局長(zhǎng)。