稅收饒讓制度與推動對外投資*

李　娜（華東政法大學(xué)　上?！?00042）

稅收饒讓制度與推動對外投資*

李娜（華東政法大學(xué)上海200042）

內(nèi)容提要：推動對外投資是我國“十三五”規(guī)劃的重要戰(zhàn)略之一，而稅收饒讓制度具有影響企業(yè)對外投資決策和增強企業(yè)海外競爭力的功能，有助于我國對外投資戰(zhàn)略的發(fā)展。通過借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，國家應(yīng)在稅收協(xié)定中有針對性地、靈活地使用好稅收饒讓制度。

稅收饒讓制度對外投資競爭力

稅收饒讓制度（tax sparing mechanism）自1953年在英國出現(xiàn)以來，其本質(zhì)和功能一直是學(xué)術(shù)界和政治界爭論不休的話題。主流觀點認為該制度是經(jīng)濟發(fā)達國家用來援助不發(fā)達國家的工具，但經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1998年專門發(fā)布了一份報告，質(zhì)疑稅收饒讓制度作為援助手段的有效性①OECD.Tax Sparing：A Reconsideration（1998），［EB/OL］.ht tp://dx.doi.org/10.1787/9789264175181-107-en，2012-08-06.。另一方面，有經(jīng)濟學(xué)家研究發(fā)現(xiàn)，作為資本輸出國的發(fā)達國家使用該制度具有增強本國企業(yè)海外競爭力的作用。例如，日本通過與投資東道國簽訂含有稅收饒讓條款的稅收協(xié)定，大幅度降低了本國企業(yè)的全球稅負，增強了海外競爭力。另外，稅收饒讓制度作為國際稅收政策的一部分，可以由各國根據(jù)其經(jīng)濟戰(zhàn)略靈活使用。例如，新加坡使用稅收饒讓制度配合其經(jīng)濟戰(zhàn)略，在成功吸引外資的同時，也鼓勵了本國企業(yè)對外投資。

推動對外投資是“十三五”規(guī)劃的重要戰(zhàn)略之一，我國企業(yè)對外投資時，面對投資東道國陌生的政治、經(jīng)濟、社會、市場環(huán)境，承受著巨大的風(fēng)險。我國可以充分利用稅收饒讓制度具有影響企業(yè)投資決策和增強企業(yè)海外競爭力的特點，通過稅收協(xié)定的談簽有針對性地、靈活地使用該制度，在增強我國企業(yè)對外投資的積極性和競爭力的同時，最大限度地保護我國的稅收利益。

一、稅收饒讓制度概況

稅收饒讓制度的基本運行模式是由資本輸出國（居民國）對投資東道國（來源國）所減免的稅收予以認可，視同居民國納稅人已經(jīng)在來源國繳納過這些被減免的稅收，并允許納稅人計算其在居民國應(yīng)納稅額時抵免這些被饒讓的來源國稅額。稅收饒讓制度實施的前提是居民國對其納稅居民的全球收入征稅，并且使用境外稅收抵免法避免雙重征稅，這是目前世界上大部分國家（包括美國和中國）都在使用的稅制。稅收饒讓制度一方面使居民國納稅人可以保留在來源國被減免的稅收，降低了其全球稅負；另一方面使來源國的稅收優(yōu)惠能夠直接受益于居民國納稅人，增強來源國對納稅人的吸引力，引導(dǎo)納稅人的投資決策。

正是由于稅收饒讓制度具有引導(dǎo)投資的功能，1953年，英國財政大臣向英國皇家委員會建議將稅收饒讓制度納入國內(nèi)法，允許英國居民抵免其在海外殖民地被減免的稅收，從而促進英國居民向殖民地投資①Brooks，Tax Sparing:A Needed Incentive for Foreign Investment in Low-Income Countries or an Unnecessary Revenue Sacrifice？［J］. Queen’s Law Journal，2009.。當(dāng)時，英國稅制只允許英國納稅居民抵免其在境外實際繳納的稅額，而稅收饒讓制度要求將殖民地未實際征收的那部分稅額也用來抵免英國稅額，這樣做必然會使英國財政收入減少，因此，該制度被視為是英國犧牲本國的稅收利益來引導(dǎo)其居民向殖民地投資，這就是稅收饒讓制度“援助工具論”的起源。此外，若將稅收饒讓制度納入國內(nèi)法，除非明確專門針對的來源國，否則很難控制居民國稅收收入減少的幅度，這是英國皇家委員會在1957年最終否決這份稅收饒讓制度提案的原因之一。

對于稅收收入減少的可控性問題，1959年，聯(lián)邦德國與印度簽訂的稅收協(xié)定中制定了解決機制。在該稅收協(xié)定中，聯(lián)邦德國單方面承諾，其納稅居民若因受益于印度特定的稅收優(yōu)惠政策而被減免了印度所得稅，聯(lián)邦德國允許其抵扣額度最多不超過德國法律規(guī)定應(yīng)納稅額的一半。此機制既可以減輕聯(lián)邦德國居民在印度投資時的稅收負擔(dān)，又能使聯(lián)邦德國控制其稅收收入減少的幅度，其關(guān)鍵要素是：首先，聯(lián)邦德國所能饒讓的印度稅收必須是雙方在稅收協(xié)定中明確規(guī)定的，是特定的稅收優(yōu)惠政策；其次，聯(lián)邦德國允許抵免的饒讓稅額不能超過德國稅法規(guī)定應(yīng)納稅額的一半②聯(lián)邦德國與印度于1959年3月18日簽訂避免雙重征稅協(xié)定，并于1960年10月13日生效。。這個看似不錯的解決方案，卻在美國遇到了問題。1957年，美國與巴基斯坦在稅收協(xié)定談判中欲采納類似的稅收饒讓條款，卻遭到了哈佛大學(xué)Stanely Surrey教授的極力反對，他認為稅收饒讓制度會給來源國帶來濫用稅收優(yōu)惠政策的機會，會破壞美國稅制的統(tǒng)一性和公平性，并且容易被納稅人作為避稅的工具③Surrey.The Pakistan Tax Treaty and“Tax Sparing”［J］.National Tax Journal（pre-1986），1958.。Stanely Surrey教授的這些觀點影響了美國國會對稅收饒讓制度的態(tài)度，導(dǎo)致在批準與巴基斯坦的稅收協(xié)定時，專門對稅收饒讓條款做了保留。1961年，Stanely Surrey教授被任命為美國財政部主管稅收政策的部長助理，從此美國財政部在談簽稅收協(xié)定時堅決奉行“決不采納稅收饒讓制度”的原則④Laurey.Re-Examining U.S.Tax Sparing Policy with Development Countries:the Merits of Falling in Line with International Norms. ［J］.20Va.Tax Rev.4672000-2001.。即使在巴西和美國因為稅收饒讓條款互不讓步，導(dǎo)致這兩個國家至今仍未簽訂稅收協(xié)定的情況下，美國仍始終秉持著對稅收饒讓制度的抵制態(tài)度。

然而，在過去的半個多世紀中，世界很多國家都將稅收饒讓制度應(yīng)用到其稅收協(xié)定中。特別是很多發(fā)展中國家在國內(nèi)法中規(guī)定了吸引投資的稅收優(yōu)惠措施，他們需要確保這些稅收優(yōu)惠能夠吸引投資者，因此在與經(jīng)濟發(fā)達國家談簽稅收協(xié)定時，這些發(fā)展中國家往往主動要求在稅收協(xié)定中納入稅收饒讓條款。例如，我國在1983—1990年共簽訂27個稅收協(xié)定，除了與美國的稅收協(xié)定之外⑤中美稅收協(xié)定（1984）中雖然沒有包含稅收饒讓條款，但在協(xié)定簽訂時，雙方還同時簽訂了一份換文，約定如果美國今后修改關(guān)于稅收饒讓抵免規(guī)定的法律，或者美國同任何其他國家對稅收饒讓抵免的規(guī)定達成協(xié)議，中美稅收協(xié)定即應(yīng)修改列入稅收饒讓抵免的規(guī)定。然而，美國至今還未改變其對稅收饒讓的抵制態(tài)度。，其余26個協(xié)定都含有稅收饒讓條款，對方締約國承諾對于我國提供的稅收優(yōu)惠政策給予饒讓。正是由于發(fā)展中國家對稅收饒讓制度的熱衷，學(xué)術(shù)界和政治界的主流觀點認為稅收饒讓制度是經(jīng)濟發(fā)達國家犧牲本國稅收收入，引導(dǎo)其居民向發(fā)展中國家投資的工具。1998年，這個“援助工具論”被OECD的稅收饒讓報告推上巔峰⑥OECD.Tax Sparing:A Reconsideration（1998），［EB/OL］.http://dx.doi.org/10.1787/9789264175181-107-en，2012-08-06.，OECD在報告中質(zhì)疑稅收饒讓制度作為援助工具的有效性，認為投資者為了被饒讓的稅額會急于將境外利潤匯回居民國，而不會繼續(xù)在來源國投資，反而不利于來源國的經(jīng)濟發(fā)展。OECD在該報告中呼吁經(jīng)濟發(fā)達國家要慎重地使用稅收饒讓制度。

二、重新審視稅收饒讓制度的本質(zhì)

對于稅收饒讓制度的本質(zhì)，雖然“援助工具論”占據(jù)主流，但美國經(jīng)濟學(xué)家James Hines在2000年的研究中發(fā)現(xiàn)，稅收饒讓制度具有增強居民國企業(yè)海外競爭力的作用①Hines.Tax Sparing and Direct Investment in Developing Countries［M］.Internat ional Taxation and Multinat ional Activity.Chicago: University of Chicago Press.2000。通過分析美國和日本企業(yè)于1990年在67個發(fā)展中國家以及8個發(fā)達國家的投資情況，James H ines發(fā)現(xiàn)日本企業(yè)在決定投資選址時，明顯受到本國與投資東道國稅收協(xié)定中稅收饒讓條款的引導(dǎo)，并且受益于這些稅收饒讓條款。在同一東道國投資時，日本企業(yè)的全球稅負比美國企業(yè)低23%左右，這有助于增強日本企業(yè)在海外市場的競爭力。2001年，美國學(xué)者Dam ian Laurey通過測算美國和日本企業(yè)的稅收負擔(dān)②Laurey.Re-Examining U.S.Tax Sparing Policy with Development Countries:the Merits of Falling in Line with International Norms. ［J］.20Va.Tax Rev.4672000-2001.，進一步驗證了James Hines的研究成果。在相同的投資東道國和投資回報率的情況下，當(dāng)美國和日本企業(yè)都需要考慮回國補稅時，理論上美國企業(yè)的稅收負擔(dān)應(yīng)該低于日本企業(yè)，因為美國的企業(yè)所得稅稅率是35%，日本是50%。然而，受益于日本與東道國簽訂的稅收饒讓條款，在抵免了東道國的稅收優(yōu)惠后，日本企業(yè)的稅負反而低于美國企業(yè)。因此，Dam ian Laurey呼吁美國應(yīng)盡快采納稅收饒讓制度，否則美國企業(yè)為了維持其海外競爭力，將會通過各種避稅手段推遲把海外利潤匯回國內(nèi)。目前看來，美國企業(yè)通過各種離岸架構(gòu)進行避稅的原因是多樣的③Clausing.Multinational Firm Tax Avoidance and Tax Policy［J］.National Tax Journal，2009，62（4）.，但不可否認的是，美國稅制所要求的對居民納稅人的全球收入征稅和使用境外稅收抵免辦法，確實給美國企業(yè)在海外投資增加了稅負，使得美國企業(yè)不斷向美國國會提交關(guān)于稅收饒讓制度的建議④U.S.Joint Committee on Taxation.An Overview of the Special Tax Rules Related to Puerto Rico and An Analysis of the Tax and Economic Policy Implicat ions of Recent Legislat ive Options［D］.23June，2006，JCX-24-06；Federal Tax Law and Issues Related to the Commonwealth of Puerto Rico［D］.28September2015，JCD-132-15.。

除日本外，新加坡也是廣泛使用稅收饒讓制度的典型代表，其稅收饒讓政策更加靈活。截至2015年1月，新加坡對外簽訂的77個生效的稅收協(xié)定中，有40個稅收協(xié)定含有稅收饒讓條款，締約國有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家。由于新加坡既需要使用稅收優(yōu)惠政策吸引外資，也要促進本國納稅居民對外投資，因此新加坡的稅收饒讓政策明顯反映出該國對不同締約國區(qū)別對待的策略。例如，對于澳大利亞、英國、盧森堡、德國、日本等13個發(fā)達國家，新加坡在稅收協(xié)定中要求這些國家承諾饒讓，視同他們的居民企業(yè)在新加坡享受的稅收優(yōu)惠已經(jīng)納稅，允許抵免，以保證新加坡對發(fā)達國家投資者的吸引力；而對于中國、泰國、斯里蘭卡、俄羅斯、土耳其等新加坡居民投資較多的國家，新加坡單方面給予了這些國家稅收饒讓，允許新加坡居民抵免在這些國家享受的稅收優(yōu)惠，以增強新加坡居民的海外競爭力；對于其他20個國家，如韓國、印度、意大利、越南、以色列等，新加坡與其約定的是雙邊稅收饒讓條款，既便于新加坡居民去這些國家投資，也可以吸引這些國家的居民到新加坡投資。

三、重構(gòu)我國稅收饒讓制度的必要性

梳理我國的稅收饒讓制度發(fā)現(xiàn)，從1983年與日本簽訂第一份稅收協(xié)定起，我國就在稅收協(xié)定中廣泛采用了稅收饒讓制度。截至2015年2月，在我國與101個國家和地區(qū)簽訂的稅收協(xié)定中，有43個稅收協(xié)定含有稅收饒讓條款。其中29個稅收協(xié)定約定的是互惠的稅收饒讓條款，這些締約方主要是與中國有較多經(jīng)貿(mào)往來的發(fā)展中國家，如泰國、巴基斯坦、越南、沙特阿拉伯、斯里蘭卡等；其余14個稅收協(xié)定都是由締約國單方面給予我國稅收饒讓，這些締約國主要是經(jīng)濟發(fā)達國家，如日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、瑞典、奧地利等④。截至目前，我國還沒有單方面給予締約國稅收饒讓。這樣的稅收饒讓制度體現(xiàn)出發(fā)展中國家稅收饒讓政策的特點，即為了確保本國所提供的稅收優(yōu)惠能夠作用于外商投資者，一般會在稅收協(xié)定中要求發(fā)達國家給予稅收饒讓；而對于與本國經(jīng)濟狀況類似的發(fā)展中國家，往往會簽訂雙邊互惠的饒讓條款或者不采納稅收饒讓制度。

但隨著2008年新企業(yè)所得稅法的實施，我國取消了針對外商投資的稅收優(yōu)惠措施，此后我國簽訂的稅收協(xié)定中少有納入稅收饒讓條款。從2008年至今，我國僅與埃塞俄比亞在2009年簽訂的稅收協(xié)定中納入了稅收饒讓條款。2009年以后，我國與一些發(fā)達國家（如比利時、芬蘭、瑞士、丹麥、英國、荷蘭、法國和德國等）重新簽訂稅收協(xié)定時，雖然與這些國家的舊協(xié)定中都含有稅收饒讓條款，但新協(xié)定中沒再約定稅收饒讓。此外，我國與一些發(fā)達國家（如盧森堡、瑞典、澳大利亞、葡萄牙、西班牙等）所簽訂的稅收饒讓條款規(guī)定了10年或15年的存續(xù)期，在存續(xù)期到期之后，沒有公開文件說明我國是否已經(jīng)與這些締約國續(xù)期。這就造成上述所統(tǒng)計的43個稅收協(xié)定中雖然包含饒讓條款，但是對于這些饒讓條款的有效性存疑。

當(dāng)前，我國不僅是吸引外資最多的國家之一，而且成為資本輸出大國，現(xiàn)有的稅收饒讓制度已經(jīng)很難對提升我國企業(yè)在海外市場的競爭力有所幫助。投資東道國提供的一些稅收優(yōu)惠措施，例如低稅率、免稅期等，因為稅收協(xié)定中缺乏我國的稅收饒讓承諾，當(dāng)我國企業(yè)把海外利潤匯回國內(nèi)時只能按照在東道國實際繳納的稅款進行抵免，導(dǎo)致企業(yè)實際上并沒有真正保留住東道國的稅收優(yōu)惠。這與美國企業(yè)在海外投資時所面臨的稅收問題類似，可以預(yù)見，待到我國企業(yè)在海外投資達到一定規(guī)模時，我國也將面臨美國政府所面臨的稅收政策問題，所以必須盡早做好應(yīng)對的準備。

四、重構(gòu)我國稅收饒讓制度的路徑

為了推動對外投資，我國需要站在資本輸出國的立場上考慮什么樣的稅收政策能保護我國居民的利益，增強他們在海外市場上的競爭力；同時，我國也需要繼續(xù)吸引海外投資，確保我國提供的稅收優(yōu)惠政策能受益于投資者，而不是被投資者居民國通過境外稅收抵免法收入國庫。因此，必須加快重構(gòu)我國的稅收饒讓制度，重構(gòu)的基本路徑應(yīng)該借鑒新加坡的做法，在稅收協(xié)定中有針對性地、靈活地使用稅收饒讓制度。在談簽稅收饒讓條款時，我國要嚴格限制饒讓條件、存續(xù)期限，確保受益人是本國居民納稅人，同時，饒讓內(nèi)容必須與我國居民納稅人在來源國從事的經(jīng)濟活動實質(zhì)相一致，最大限度地保護我國的稅收利益，不能讓納稅人將此制度作為逃避稅的手段。

不可否認，實施稅收饒讓制度會使我國稅收收入有所減少，因此使用該制度時必須建立在對締約國個案分析的基礎(chǔ)上，有針對性地設(shè)計饒讓機制。具體而言，對于某些特定國家或地區(qū)（如非洲），我國應(yīng)站在資本輸出國的立場上給予稅收饒讓。但我國目前僅與非洲的毛里求斯、塞舌爾、突尼斯、摩洛哥和埃塞俄比亞在稅收協(xié)定中約定了稅收饒讓條款，而對于我國企業(yè)投資比較活躍的前10大非洲國家①根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的《中國對外投資合作發(fā)展報告》（2015），截至2014年底，在我國直接投資存量的前10大非洲國家依次為南非、阿爾及利亞、尼日利亞、贊比亞、剛果（金）、蘇丹、津巴布韋、安哥拉、加納、剛果（布）。，我國尚未與其中任何一個國家簽訂稅收饒讓協(xié)議。為了確保我國企業(yè)在這些非洲國家從事經(jīng)濟活動時無需顧慮回國補稅的負擔(dān)，有必要在與這些國家的稅收協(xié)定中引入稅收饒讓制度。對于我國希望能夠引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)去投資的目的地國家，我國也應(yīng)在與其簽訂的稅收協(xié)定中納入稅收饒讓條款，發(fā)揮該制度對企業(yè)投資決策的影響作用。對于我國需要繼續(xù)提高外資吸引力，同時對外投資也逐步增多的國家和地區(qū)，宜堅持雙邊互惠的稅收饒讓制度，既能增強我國企業(yè)對外投資競爭力，也利于我國吸引更多的海外投資。

責(zé)任編輯：高仲芳

Tax Sparing Mechanism and Its Function on Promoting Chinese Corporations' Outbound Investment

Na li

Promoting the outbound investment is one of the important strategies in the 13thFive Year Plan. Tax sparing mechanism functions on influencing corporations' investment decision and im proving their com petitiveness in outbound investment，which could be utilized in China's strategy of promoting Chinese outbound investment. By referring to international experience and combing with China's economic development strategy，China should resume to using tax sparing mechanism in its tax treaties w ith the targeted treaty partners in a flexible way.

Tax sparing mechanism Outbound investment Competitiveness

F810.42

A

2095-6126（2016）07-0032-04

*此文為中國博士后科學(xué)基金資助項目（資助編號：2016M590338）的階段性研究結(jié)果。