農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題及其動因分析

王宇平

摘要：農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的效果會直接影響各項(xiàng)政策在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)程度，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要一環(huán)。通過對信陽地區(qū)多個(gè)行政村的實(shí)地調(diào)研，分析了目前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中存在的問題，找出造成農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂的主要動因。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理；農(nóng)村；村級會計(jì)委托代理制

1.引言

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，各類支農(nóng)涉農(nóng)的財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加，而伴隨著農(nóng)村可管理的資金大幅增長和財(cái)務(wù)管理任務(wù)的由簡入繁，村級財(cái)務(wù)管理工作在促進(jìn)廣大農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收中呈現(xiàn)出越來越重要的地位和作用。筆者以信陽市為例，采用實(shí)地調(diào)研、訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對平橋區(qū)的5鎮(zhèn)21個(gè)行政村、羅山縣的3鎮(zhèn)¨個(gè)行政村以及光山縣的3鎮(zhèn)9個(gè)行政村進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容涉及村級財(cái)務(wù)狀況、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督檢查等方面?；趯φ{(diào)研數(shù)據(jù)的整理和分析，實(shí)證研究目前村級財(cái)務(wù)管理中存在的問題及其背后的動因。

2.目前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中存在的問題

就財(cái)務(wù)管理模式而言，筆者調(diào)查的41個(gè)行政村全部實(shí)行了村級會計(jì)委托代理制，反映出河南省自2010年開始大力推行的村級會計(jì)委托代理制取得了較大進(jìn)展。村級會計(jì)委托代理制與其他村級財(cái)務(wù)管理模式相比，在尊重村民自主權(quán)、增強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督、遏制腐敗等方面具有一定的優(yōu)勢，但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在具體的實(shí)踐過程中仍普遍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1農(nóng)村財(cái)務(wù)從業(yè)人員構(gòu)成不合理、素質(zhì)參差不齊

實(shí)行村級會計(jì)委托代理制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心代理了農(nóng)村財(cái)務(wù)人員的部分職責(zé)，減少了村內(nèi)財(cái)務(wù)人員的違規(guī)的空間，從一定程度上緩解了廣大農(nóng)村地區(qū)會計(jì)人員獨(dú)立性差、水平低的問題，但是在實(shí)踐中又暴露出了新的問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心的非正式員工比例過大、素質(zhì)不高。在筆者調(diào)研中，由于缺乏編制，會計(jì)代理服務(wù)中心人員中有高達(dá)49%的人員是農(nóng)經(jīng)員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任的，有18%的人員是臨時(shí)聘用的，在全部人員中有將近40%的人員沒有會計(jì)從業(yè)資格證。由于所負(fù)責(zé)工作的多樣，兼任人員往往更重視本職工作，難以全身心投入到村級會計(jì)核算中，導(dǎo)致村級日常會計(jì)核算工作質(zhì)量不高。而由于待遇差別大、轉(zhuǎn)正無望等現(xiàn)實(shí)因素，臨時(shí)人員往往消極對待工作，缺乏責(zé)任心。高比例的非正式員工和“無證”人員導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)農(nóng)村財(cái)務(wù)工作效率低、核算質(zhì)量不高。另一方面，農(nóng)村報(bào)賬員水平不足。改革開放后，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展吸引大批的農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)，農(nóng)村地區(qū)常住人口整體受教育程度不高、知識結(jié)構(gòu)僵化，進(jìn)而從其中選配的很多農(nóng)村報(bào)賬員水平不足、學(xué)習(xí)能力有限。在筆者調(diào)查中僅有32%的農(nóng)村報(bào)賬員具備高中以上文化水平，有67%的報(bào)賬員年齡超過40歲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心財(cái)務(wù)和農(nóng)村報(bào)賬人員構(gòu)成不合理、素質(zhì)參差不齊，不僅難以完成日趨復(fù)雜的農(nóng)村財(cái)務(wù)工作，也影響后續(xù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和進(jìn)修的效果。

2.2會計(jì)信息質(zhì)量不高

在村級會計(jì)委托代理制下，會計(jì)賬簿由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置，多數(shù)村集體能按照國家、省、市各級規(guī)定和農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的相關(guān)要求規(guī)范設(shè)置會計(jì)賬簿和會計(jì)科目，從形式上改變了過去流水賬、包包賬的狀況，但實(shí)踐中會計(jì)核算質(zhì)量仍需提升。

在村級會計(jì)委托代理制下，代理服務(wù)中心大多設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，在地理位置上距離行政村落較遠(yuǎn)；同時(shí)從時(shí)間上還是精力上考慮，代理服務(wù)中心的會計(jì)人員難以詳細(xì)了解各村情況、無法一一參加所代理各村的重大會議。筆者調(diào)研中僅有兩位代理服務(wù)中心人員表示參加過個(gè)別村的重大會議。這種對基層農(nóng)村的不了解和不熟悉致使代理服務(wù)中心的會計(jì)人員更多的是從形式上對原始憑證的合規(guī)性、審批手續(xù)的完整性進(jìn)行檢查，而對其反映的經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性難以審核。原始憑證作為反映經(jīng)濟(jì)活動真實(shí)性的書面證明，其真實(shí)性都難以確保直接威脅到村級會計(jì)信息的真實(shí)性。其次，較遠(yuǎn)的地理距離也使得實(shí)踐中很多村集體的日常性支出往往在備用金用完后先賒賬，過一段時(shí)間后才進(jìn)行集中結(jié)算，隨后才入賬、公開。在調(diào)查中有86%以上的村集體存在這一情況，這一現(xiàn)象的普遍存在導(dǎo)致代理服務(wù)中心會計(jì)信息時(shí)效性不強(qiáng)。

2.3財(cái)務(wù)制度落實(shí)不到位，財(cái)務(wù)管理混亂

國家、省、市、縣等各層面近些年都針對農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制定了相關(guān)制度，但是實(shí)踐中規(guī)章制度并未得到完全的落實(shí)，村級財(cái)務(wù)管理仍存在很多問題。第一，村級費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)不合理，非生產(chǎn)性費(fèi)用所占比重較大?；诠P者調(diào)研數(shù)據(jù)，村級費(fèi)用支出中所占比重較大的有生活接待費(fèi)、干部報(bào)酬、參觀考察費(fèi)、生產(chǎn)經(jīng)營費(fèi)用等，多數(shù)農(nóng)村的生活接待費(fèi)成為開支最大的項(xiàng)目，所占比重超過了25%。就大類而言，非生產(chǎn)性支出所占比例高于50%，超過生產(chǎn)性支出，而非生產(chǎn)性支出中用于學(xué)習(xí)培訓(xùn)的支出卻僅有不足10%。第二，挪用收入、虛增費(fèi)用現(xiàn)象頻頻發(fā)生。在筆者調(diào)研的行政村中，一些村干部在收到租金、承包費(fèi)等集體收入后，既沒有村民代表記錄、也未經(jīng)過理財(cái)小組簽字，長期不向會計(jì)代理服務(wù)中心報(bào)賬，將其存人私人賬戶或挪作他用，坐收坐支；一些村干部則未經(jīng)科學(xué)測評和民主決策將村集體資金隨意出借，導(dǎo)致成為呆賬、壞賬；還有些村干部通過多種名目、途徑虛增費(fèi)用，侵占集體資金。甚至少數(shù)村干部直接將集體固定資產(chǎn)費(fèi)用化，據(jù)為己用。第三，費(fèi)用開支的審批不到位。村級會計(jì)委托代理制下，原始憑證的審核需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心會計(jì)人員的審核才能入賬，較過去村賬村管下“白條”充斥的狀況有了很大改觀，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些資金的撥付并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的審批流程。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心的會計(jì)人員在進(jìn)行原始憑證審核時(shí)，會考慮到實(shí)踐中農(nóng)村所處的特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，即很多日常支出無法取得對應(yīng)的票據(jù)，所以他們往往審核通過了部分不合規(guī)的票據(jù)或者默許用其他票據(jù)代替。費(fèi)用開支的審批不到位還滋生了部分村干部的貪念，他們利用會計(jì)人員的審核“寬松”大肆鋪張浪費(fèi)，導(dǎo)致村集體資金無端流失。

2.4財(cái)務(wù)公開不到位，監(jiān)督乏力

第一，財(cái)務(wù)公開不到位。一是財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容過于簡單、形式單一。在筆者調(diào)研中，絕大多數(shù)行政村都通過貼告示的單一形式進(jìn)行財(cái)務(wù)公開，只有不足24%的村民表示本村公開的財(cái)務(wù)信息全面、清晰易懂，超過62%的村民認(rèn)為公開的財(cái)務(wù)信息不全面、不夠清晰或難以理解。在進(jìn)行財(cái)務(wù)公開時(shí)，不少村僅僅公開匯總數(shù)據(jù)，不夠具體細(xì)致；有的則采用晦澀難懂的專業(yè)詞匯、術(shù)語人為制造理解障礙；還有的避重就輕，甚至搞半公開、假公開。二是財(cái)務(wù)公開不及時(shí)。在受訪村民中，認(rèn)為本村財(cái)務(wù)公開及時(shí)、不及時(shí)的分別有52%和41%。一些村平時(shí)不及時(shí)公示，往往事后才公示，甚至是為了應(yīng)付上級檢查而集中公示。三是財(cái)務(wù)公開程序不合理。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過村民代表大會或民主理財(cái)小組審議通過的內(nèi)容方可公開，但部分村民代表反映有些內(nèi)容公開前并未上會討論。村級財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容簡單、公開不及時(shí)、程序不合理導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理透明度不高，無法實(shí)現(xiàn)真正的民主監(jiān)督。

第二，民主監(jiān)督流于形式。按照我省現(xiàn)行的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理相關(guān)規(guī)定，超預(yù)算支出、大額支出必須由村民主理財(cái)小組集體研究、上會討論，并且要求會議記錄留檔備案，但是在調(diào)查中，不少村民反映會議記錄有代簽名情況，而這種現(xiàn)象的長期普遍存在，直接導(dǎo)致民主理財(cái)小組形同虛設(shè)。同時(shí)，在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中，部分村民代表和民主理財(cái)小組成員往往由村干部提名產(chǎn)生的現(xiàn)象在被調(diào)研的不少農(nóng)村都存在，這一現(xiàn)象讓村民代表大會和村民理財(cái)小組難以發(fā)揮民主理財(cái)、民主管理的效用。

第三，審計(jì)監(jiān)督力度不足。當(dāng)前在我省農(nóng)村實(shí)行村級會計(jì)委托代理制下，雖然有鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心財(cái)務(wù)人員審核票據(jù)、代理記賬，但由于上文中所提到的諸多因素及工資問題，服務(wù)中心會計(jì)人員對于票據(jù)的合規(guī)、真實(shí)性把關(guān)較松，其監(jiān)管力度不高?，F(xiàn)實(shí)中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成立專門的審計(jì)組織對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，完整的審計(jì)監(jiān)督制約機(jī)制還未建立。

3.農(nóng)村財(cái)務(wù)管理存在問題的主要動因

3.1思想認(rèn)識不到位，理財(cái)意識淡薄

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行，這一制度極大解放了生產(chǎn)力，但也同時(shí)影響了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、降低了村民參與集體事務(wù)的積極性和民主管理意識。一段時(shí)期以來，“無財(cái)可理”、“事不關(guān)己”成為許多村民對村集體財(cái)務(wù)的態(tài)度，而近些年，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快使農(nóng)村呈現(xiàn)出一種“空心化”趨勢，進(jìn)一步降低了村民參與村級財(cái)務(wù)管理能力的意愿與能力。村民的理財(cái)意識淡薄在一定程度上造成村民代表大會和民主理財(cái)小組的民主監(jiān)督能力不足，助長了基層農(nóng)村干部的貪欲。而更重要的是，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部囿于傳統(tǒng)觀念，對財(cái)務(wù)管理的重要性認(rèn)識不足，導(dǎo)致在實(shí)際工作中忽視了對財(cái)經(jīng)法規(guī)、管理制度的學(xué)習(xí)，輕視了群眾反映的財(cái)務(wù)問題，疏于對村級財(cái)務(wù)管理工作的管理，致使相關(guān)制度執(zhí)行不到位，造成農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的混亂。

3.2缺乏良好的用人機(jī)制

長期以來，我國農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件相對艱苦，其本身難以吸引和留住高素質(zhì)專業(yè)人才，而基層編制的稀缺又導(dǎo)致沒有類似于大學(xué)生村官、特崗教師性質(zhì)的公開招聘渠道。條件艱苦、待遇低、穩(wěn)定性差等因素導(dǎo)致基層農(nóng)村基本無法引進(jìn)專業(yè)的會計(jì)從業(yè)人員。缺乏公開、正規(guī)的用人機(jī)制直接導(dǎo)致在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心的會計(jì)人員和村報(bào)賬員常常是干部按照“能寫會算”的要求指派或者就地選用。而這樣隨意安排的人員在時(shí)間精力、知識水平、素質(zhì)能力、責(zé)任心等方面可能存在欠缺，難以完成較為復(fù)雜的成本核算、財(cái)務(wù)分析等業(yè)務(wù)，同時(shí)也無法充分發(fā)揮會計(jì)的監(jiān)督職能。

3.3相關(guān)制度不健全、執(zhí)行不到位

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的有序進(jìn)行依賴于相關(guān)制度的保障。但是目前，根據(jù)我國《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》村集體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的外部監(jiān)督檢查主要由農(nóng)經(jīng)部門和財(cái)政部門進(jìn)行，而在實(shí)踐中雙頭領(lǐng)導(dǎo)、互相推諉導(dǎo)致外部監(jiān)督不夠全面、缺乏力度。河南省農(nóng)業(yè)廳、監(jiān)察廳2012年7月聯(lián)合下發(fā)了《河南省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開實(shí)施辦法》，對各行政村財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容、時(shí)間、程序等進(jìn)行了規(guī)定，并明確了民主理財(cái)小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在財(cái)務(wù)公開中的職能，對規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)公開、推進(jìn)民主監(jiān)督具有重要意義。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該制度的規(guī)范的內(nèi)容不夠具體，在可操作性和可檢查性存在一定問題，難以充分發(fā)揮農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的民主監(jiān)督效果。同時(shí)，我國目前法律體系中關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)犯罪的規(guī)定尚不健全，在實(shí)踐中對村干部和村財(cái)務(wù)人員的處罰更多是批評教育，導(dǎo)致部分基層干部心存僥幸。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度的不健全、執(zhí)行不到位，導(dǎo)致農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理工作缺乏有效的民主監(jiān)督和外部監(jiān)督，為村級財(cái)務(wù)管理工作埋下了隱患。