反貪變遷

王麗娜++李恩樹

梳理反貪局的來(lái)龍去脈可以發(fā)現(xiàn)，在反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置上，成立一個(gè)兼容處理黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)在內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)想，自上世紀(jì)80年代末期出現(xiàn)后存在至今

京浙晉三地試點(diǎn)地區(qū)檢察院的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門，人事已經(jīng)凍結(jié)。2016年11月初，監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)方案公布，監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門，被整合進(jìn)新成立的監(jiān)察委員會(huì)已成定局。

年末歲尾，不少反貪?rùn)z察官在翹望，反貪等部門是否整建制轉(zhuǎn)隸？這次反腐敗機(jī)構(gòu)的調(diào)整，或?qū)氐赘膶懰麄兒蜋z察機(jī)關(guān)的反貪故事。

反腐敗機(jī)構(gòu)的設(shè)置，與貪污腐敗的形勢(shì)密切相關(guān)。上世紀(jì)80年代，貪污腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，催生了中國(guó)首個(gè)反貪局于1989年在廣東掛牌成立。六年后，最高檢察院（下稱最高檢）成立反貪污賄賂總局（下稱反貪總局），檢察機(jī)關(guān)反貪工作漸趨專門化、正規(guī)化、法治化，在反腐大業(yè)中發(fā)揮重要作用。但同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)反貪又面臨一些地方化、行政化、辦案成效不高的尷尬。

梳理反貪局的來(lái)龍去脈，還可發(fā)現(xiàn)，在反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置上，成立一個(gè)兼容處理黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)在內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)想，自上世紀(jì)80年代末期出現(xiàn)后存在至今。

從無(wú)到有

反貪局脫胎于檢察機(jī)關(guān)原經(jīng)濟(jì)檢察部門，1989年8月18日，首個(gè)反貪局即廣東省檢察院反貪污賄賂工作局在廣東掛牌。時(shí)值改革開放后，貪污腐敗蔓延。1982年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》特別提到，走私販私、貪污受賄等嚴(yán)重犯罪活動(dòng)明顯增加，在少數(shù)地區(qū)、少數(shù)人員中還相當(dāng)猖獗。

1988年，時(shí)任廣東省檢察院檢察長(zhǎng)肖揚(yáng)萌生在廣東率先成立反貪污賄賂專門機(jī)構(gòu)的想法，并就此向最高檢時(shí)任檢察長(zhǎng)劉復(fù)之提交一份報(bào)告，后獲得批復(fù)同意。

針對(duì)當(dāng)時(shí)態(tài)勢(shì)，如何反對(duì)腐敗并設(shè)置機(jī)構(gòu)，在高層并非沒有爭(zhēng)議。

肖揚(yáng)在其公開著述中稱，在1989年5月的一次出訪途中，劉復(fù)之向其談到，一位中央主要負(fù)責(zé)人曾在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在要有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)搞反貪污、受賄，不然很難搞。要有專門手段、專門技術(shù)?！?劉老回憶稱，這是一種“大廉政”思想，“1988年前后，確實(shí)有這么一股風(fēng)，要成立一個(gè)大廉政委員會(huì)，取消檢察院反貪污、賄賂這個(gè)職能，交由大廉政委員會(huì)或別的什么機(jī)構(gòu)來(lái)行使”。

“大廉政”的思路在最高檢反貪總局四局副局長(zhǎng)詹復(fù)亮于2011年發(fā)表的《論反貪局的建設(shè)和發(fā)展》中，有更詳細(xì)的記載。

詹復(fù)亮稱，1988年，中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志在兩次會(huì)議上，都談到對(duì)當(dāng)時(shí)貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀的看法、反貪污賄賂存在的問題和應(yīng)該采取的對(duì)策等，“并認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察部門分成多個(gè)部門，一個(gè)掌管犯罪偵查，一個(gè)掌管行政處理，值得研究，鑒于我們國(guó)家迄今還沒有一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)同貪污、賄賂犯罪作斗爭(zhēng)，為此提出可以設(shè)想成立一個(gè)兼容處理黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)在內(nèi)的某個(gè)機(jī)構(gòu)，如類似香港的廉政公署、新加坡的反貪污局等，去從事懲治貪污賄賂等腐敗行為的工作”。

但另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，憲法和有關(guān)法律將刑事司法中的反貪污權(quán)賦予了檢察機(jī)關(guān)。1982年憲法已確定“一府兩院”的設(shè)置和檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1979年的刑事訴訟法明確，貪污罪、瀆職罪等由檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

1988年10月，最高檢向中共中央報(bào)送《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)把反貪污受賄列為打擊經(jīng)濟(jì)犯罪重點(diǎn)的報(bào)告》。該《報(bào)告》從有關(guān)法律規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的實(shí)際工作等，說明檢察院的經(jīng)濟(jì)檢察部門是反貪污受賄的專門機(jī)構(gòu)，并提出檢察機(jī)關(guān)依法把反貪污、受賄犯罪列為第一位工作。這份《報(bào)告》得到了中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志的同意。

很快，在廣東成立首個(gè)反貪局的設(shè)想提上日程。肖揚(yáng)著述稱，掛牌前夜，他將有關(guān)批復(fù)和準(zhǔn)備掛牌的公告等，電傳給劉復(fù)之。劉復(fù)之看后對(duì)名稱“廣東省反貪污賄賂工作局”提出異議，他的意見是加上“人民檢察院”幾個(gè)字。廣東方面連夜制作了新牌子。

27年反貪路

首個(gè)反貪局在廣東成立，實(shí)行舉報(bào)、偵查、預(yù)防和情報(bào)一體的工作模式。隨后，各地檢察院相繼成立反貪局。1995年，最高檢反貪總局正式掛牌也就順理成章。反貪總局掛牌前一年，中央紀(jì)委和國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部合署辦公。

最高檢首任反貪總局局長(zhǎng)羅輯對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，改革開放后，腐敗形勢(shì)伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷發(fā)生變化。在上世紀(jì)80年代，重點(diǎn)打擊的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域價(jià)格“雙軌制”下走私販私和投機(jī)者為獲得差價(jià)的非法倒買倒賣等行為，“權(quán)力的腐敗也表現(xiàn)在這些方面”。進(jìn)入90年代后，房地產(chǎn)逐漸市場(chǎng)化，土地腐敗、工程建設(shè)腐敗和與政府行政審批權(quán)相關(guān)的腐敗日益嚴(yán)重。

羅輯于1990年進(jìn)入最高檢工作，先后在當(dāng)時(shí)的控告申訴檢察廳、貪污賄賂檢察廳工作。接觸反貪后，他陪同最高檢時(shí)任檢察長(zhǎng)張思卿去了貴州、廣西圍繞腐敗和反腐敗做調(diào)研，發(fā)現(xiàn)腐敗問題比較突出。

中共十四大以來(lái)，反腐受到更多重視。從1993年起，每年中央對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作專門研究，并確定了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處違紀(jì)違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的反腐敗三項(xiàng)工作格局。

為貫徹反腐敗的部署，最高檢在1993年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大案要案查處工作的通知》，明確各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及縣處級(jí)以上干部要案線索的初查要放開，初查結(jié)果向同級(jí)黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。分（檢察分院）、州、市檢察院負(fù)責(zé)初查涉及縣處級(jí)干部的案件線索;省、自治區(qū)、直轄市檢察院負(fù)責(zé)初查涉及廳局級(jí)干部的案件線索，最高檢負(fù)責(zé)初查涉及省部級(jí)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)司局級(jí)干部的案件線索。

羅輯稱，1994年，他和同事在其他案件中發(fā)現(xiàn)了首都鋼鐵公司原董事長(zhǎng)周冠五兒子周北方的涉案線索，“由這個(gè)案子，又發(fā)現(xiàn)了北京市原常務(wù)副市長(zhǎng)王寶森案的線索，再后來(lái)牽出北京市原市委書記陳希同案”。

“北京這一系列案件在全國(guó)影響很大，說明腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻，反腐需要強(qiáng)化。反貪總局的成立，借助了這個(gè)大的形勢(shì)。這時(shí)向中央提出成立反貪總局，便得到了認(rèn)可。經(jīng)過半年多的籌辦，反貪總局在1995年11月宣布成立。”

反貪總局的設(shè)立在國(guó)際國(guó)內(nèi)引起各方關(guān)注。羅輯稱，當(dāng)時(shí)在最高檢門口，反貪總局的牌子（后來(lái)被取下）只比最高檢的牌子短五公分。成立之初那幾年，有旅游車行至最高檢門前，導(dǎo)游會(huì)介紹說，“這是反貪總局辦公的地點(diǎn)，最高檢也在這里辦公。”

反貪總局和地方反貪局成立后，查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案。

中共的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，在1997年中共十五大中明確為，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與。反貪因承擔(dān)對(duì)貪污賄賂等職務(wù)犯罪的偵查職能，為推進(jìn)反腐倡廉作出重要貢獻(xiàn)。

但檢察機(jī)關(guān)反貪也有尷尬的時(shí)候。最高檢曾查辦過財(cái)政部一個(gè)司長(zhǎng)的案子，牽涉到在河南省的一個(gè)項(xiàng)目?！鞍讣€索是從河南來(lái)的，河南有關(guān)方面擔(dān)心影響與財(cái)政部的關(guān)系，就向河南的檢察機(jī)關(guān)追查，是誰(shuí)向最高檢報(bào)告的?！?羅輯稱。

這與檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不無(wú)關(guān)系，地方各級(jí)檢察院受同級(jí)地方黨委和上級(jí)檢察院的雙重領(lǐng)導(dǎo)。羅輯認(rèn)為，人財(cái)物受制于地方，對(duì)檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)有所影響，雖然目前的司法改革提出去地方化和行政化，但并不能完全解決這一問題，檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使檢察權(quán)。

羅輯說，一些地方對(duì)涉及當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)干部的案件會(huì)遮掩。這類案件雖由個(gè)案引發(fā)，但有的波及到一片。“不捂就發(fā)生官場(chǎng)地震，有些領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)跟檢察院說就此打住，不再深追?！?/p>

另外，各地反貪局作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在各地成立后規(guī)格不一，反貪局長(zhǎng)的職級(jí)也不盡相同，這都影響了反貪的權(quán)威性。

進(jìn)入21世紀(jì)，反腐敗斗爭(zhēng)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。近年來(lái)腐敗又呈現(xiàn)新特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部利用人事權(quán)和審批權(quán)，搞權(quán)錢交易、買官賣官等現(xiàn)象突出，官商勾結(jié)、利益集團(tuán)勾結(jié)、腐敗家族化和幫派化等，出現(xiàn)衡陽(yáng)賄選案、周永康利益集團(tuán)案、山西塌方式腐敗等?！爸泄彩舜笾?，提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，現(xiàn)在的問題是，怎么完善權(quán)力的制衡機(jī)制?！绷_輯稱。

近年來(lái)，中央紀(jì)委領(lǐng)銜的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在反腐中表現(xiàn)突出。羅輯分析其中的一個(gè)因素是，大部分官員是黨員，受黨紀(jì)監(jiān)督，而紀(jì)律監(jiān)督的起點(diǎn)低。比如，官員吃了一頓不該吃的飯，或乘坐公車辦私事，紀(jì)委就可以介入，抓住一個(gè)小毛病，一審查就可能發(fā)現(xiàn)更深的問題。但檢察機(jī)關(guān)有一定的立案標(biāo)準(zhǔn)，沒有相關(guān)證據(jù)不能立案，只是初查，如不立案，查辦力度有限。

反貪總局自身也在改革。2014年11月，最高檢副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)接受媒體采訪稱，在反貪總局經(jīng)歷從無(wú)到有近20年發(fā)展中，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來(lái)，“特別是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、力量分散、案多人少、統(tǒng)籌乏力、裝備落后等問題日益凸顯，已經(jīng)不能完全適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)的需要”。

因此，中央批準(zhǔn)成立了新的反貪總局，從級(jí)別上強(qiáng)化反貪部門地位，整合力量、優(yōu)化職能，有利于其集中精力直接查辦大案要案，增強(qiáng)其開展反腐的獨(dú)立性。

但現(xiàn)行反腐格局的大調(diào)整還在后面。此次六中全會(huì)公報(bào)首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府和司法機(jī)關(guān)并列提出。隨后，監(jiān)察委試點(diǎn)提上日程。

羅輯認(rèn)為，此次改革將提升反腐的獨(dú)立性、權(quán)威性和效率，他估計(jì)試點(diǎn)地區(qū)約20%的檢察干警將會(huì)因此改變身份。