淺議地方政府債務(wù)管理預(yù)算會計職能的發(fā)揮

宋照平

摘要：本文以預(yù)算會計的視角，介紹了我縣地方政府債務(wù)的基本情況，地方政府債務(wù)管理遇到的問題及原因分析，并就解決問題提出了解決建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 預(yù)算會計 管理

國發(fā)（2014）43號發(fā)布實施以來，我縣加強(qiáng)政府債務(wù)管理，疏堵結(jié)合，化解存量，嚴(yán)控增量，取得了我縣政府債務(wù)管理的突破性進(jìn)展。但也不同程度的存在一些困難和問題，需要我們在今后的工作中努力克服解決。

一、基本情況

我縣2014年末清理甄別認(rèn)定存量債務(wù)余額36503.28萬元。2015年、2016年共利用政府債券資金置換存量債務(wù)9186萬元，利用財政資金償還925.3萬元。2015年新增債券2000萬元，2016年新增債券6530萬元。預(yù)計2016年底我縣政府債務(wù)余額為44108.5萬元，其中：地方政府債券為18216萬元，銀行貸款為21450萬元，外債3657.45萬元，應(yīng)付工程款和其他債務(wù)為785.05萬元。

從債務(wù)結(jié)構(gòu)上分析，政府債券由2014年的1000萬元占當(dāng)年債務(wù)總額2.74%到目前18216萬元占債務(wù)總額的41.3%，上升了38.56個百分點(diǎn)，債務(wù)結(jié)構(gòu)趨于規(guī)范。

二、存在問題和困難

（一）財政支出壓力持續(xù)加大

2013年上馬，于2014年，2015年陸續(xù)完工，并形成政府現(xiàn)時直接支出責(zé)任的公益性資本支出項目資金達(dá)13.23億元。是2016年度我縣政府債務(wù)限額的2.94倍。而今年以來可用于公益性資本支出項目的財政資金有限，財政收入僅能保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)。財政收支矛盾異常突出。

（二）地方政府債務(wù)限額管理的壓力持續(xù)加大

上級核定我縣2016年度債務(wù)規(guī)模限額為4.5億元。除去2015年存量債務(wù)3.7億元，今年實際給予我縣新增債務(wù)規(guī)模為8000萬元。在財政收入只能保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，有13.23億元政府現(xiàn)時支出責(zé)任很可能形成政府債務(wù)。到時我縣政府債務(wù)規(guī)模將達(dá)到17.73億元，直接導(dǎo)致突破上級批準(zhǔn)的債務(wù)限額。

（三）地方政府債務(wù)管理風(fēng)險防控壓力加大

財政收入不能保障公益性資本支出項目資金，申請省級代發(fā)地方政府債券又受到債務(wù)規(guī)模的限制。若不能有效解決當(dāng)前財政支出所面臨的問題，政府債務(wù)規(guī)模將達(dá)到17.73億元，預(yù)計為16年綜合財力的86%（根據(jù)2016年1-8月份財政收入預(yù)計當(dāng)年綜合財力為20.6億元）。逼近100%的風(fēng)險警戒線。

三、原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，受經(jīng)濟(jì)周期影響大

我縣屬煤焦資源型縣，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。受經(jīng)濟(jì)周期和宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響，縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，財政收入連年大幅下滑。2015年我縣實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入11億元，較2014年下降了10億元，降幅為47.62%；較2013年下降了19億元，降幅為63.33%。造成公益性資本支出項目資金嚴(yán)重短缺。

（二）預(yù)算執(zhí)行不力

財政收入好時政府及其部門大上公益性資本支出項目，而這些項目投資大，建設(shè)周期長。年初一般不作建設(shè)資金預(yù)算安排，需要資金時向政府書面申請，領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，財政撥付，單位作為調(diào)整預(yù)算使用。財政收入下降時因資金短缺，一些急需啟動的項目無法開工，一些以前年度開工的項目多數(shù)處于停工、半停工狀態(tài)，一些完工項目政府及其部門長期拖欠工程款。實在需要支付的項目資金，政府通過舉債籌資支付。

（三）地方政府債券資金額度不足

盡管新《預(yù)算法》允許地方政府適當(dāng)舉債，但對于縣級只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。2015年2016年兩個年度上級給予我縣的新增債券資金僅有8000萬元，遠(yuǎn)不能滿足政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金需求。

四、建議

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展

支持培育非煤產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。培育我縣紅棗產(chǎn)業(yè)走現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化。創(chuàng)新紅棗系列品種，發(fā)展可儲存、可運(yùn)輸、方便食用，營養(yǎng)價值高的紅棗特色食品。培育我縣核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，借鑒兄弟縣市的做法，發(fā)展出口產(chǎn)品。支持煤焦企業(yè)發(fā)展以煤為主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，升級經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。與第一、二產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)推進(jìn)，發(fā)展?fàn)畲蟮谌a(chǎn)業(yè)提高其在國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)中的比重。把我縣建設(shè)成經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)，發(fā)展較快的山西明珠。

（二）狠抓公益性資本支出項目預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

編制項目預(yù)算必須服從本級政府預(yù)算。遵守量入為出、收支平衡，不列赤字的原則。有多少錢，辦多少事，不盲目上項目。而且編制項目預(yù)算要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，與財政政策相銜接。有預(yù)算列支，無預(yù)算暫緩，下一年度考慮。特殊情況，經(jīng)縣級領(lǐng)導(dǎo)批示，縣人大及其常委會批準(zhǔn)方可通過調(diào)整預(yù)算安排。超出預(yù)算的支出一般不應(yīng)再做資金安排。對于建設(shè)周期長的項目，應(yīng)當(dāng)編制跨年度財務(wù)預(yù)算。對一些未納入政府本級預(yù)算而實施項目形成債務(wù)的應(yīng)當(dāng)問責(zé)，追究相關(guān)人員責(zé)任。

（三）多渠道、多措施化解政府支出責(zé)任

對縣級13.23億元的公益性資本支出項目分類鑒別，適宜采用PPP模式的采用BOT、TOT、BOO等形式與社會資本合作實施；適宜企業(yè)化經(jīng)營的推向市場；完全需要政府實施的，政府籌集資金建設(shè)。如熱電聯(lián)產(chǎn)項目可以以PPP模式化解一部分政府支出責(zé)任，再如煤氣化公司完全可以推向市場，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧等等?？h級應(yīng)當(dāng)充分利用省級政府發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)融資，彌補(bǔ)當(dāng)年財政預(yù)算缺口，運(yùn)用這部分資金建設(shè)公益性資本支出項目。

（四）合理安排地方政府債券資金

省、市、縣三級政府應(yīng)當(dāng)建立合理的地方政府債券資金分配方案，根據(jù)縣級政府支出責(zé)任和綜合財力進(jìn)行資金分配，對債務(wù)風(fēng)險較小的縣、市給予較高的債務(wù)規(guī)模限額，對債務(wù)風(fēng)險較大的縣、市給予較低的債務(wù)規(guī)模限額。通過這種辦法分配地方政府債券資金，平衡縣、市地方政府債券資金需求。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督

在債務(wù)管理上做到使用規(guī)范、公開透明、風(fēng)險可控。嚴(yán)格實行疏堵結(jié)合、規(guī)?？刂?、限額管理的政策。實行債務(wù)公開，地方政府債券資金使用公開。及時化解存量債務(wù)，謹(jǐn)慎舉借新增債務(wù)。做好債務(wù)事前控制，事后監(jiān)管的長效機(jī)制。對違規(guī)舉借債務(wù)，違規(guī)使用政府債券資金的予以嚴(yán)肅處理。

參考文獻(xiàn)：

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