深化縣鄉(xiāng)級財政管理體制改革的思考

馬崗然 宋曉華

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，通過黨的十八屆三中全會全面深化財政管理體制改革的決定，提出深化財政管理體制改革，改革稅制、提高效率，完善財政管理制度，發(fā)揮地方和中央的積極性，是我國社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展變化的需要。隨著政策的實施，獲得顯著成效。對深化財政管理體制改革和貫徹科學(xué)發(fā)展觀起到重要意義。

關(guān)鍵詞：財政管理體制改革 完善財政管理制度

我國實行財政管理體制改革以來，對增強中央政府，尤其是縣鄉(xiāng)級政府的宏觀調(diào)控力，起到顯著作用。地方政府通過參照中央財政管理體制，調(diào)動了組織收入和地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，基本保證各項經(jīng)濟發(fā)展和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的需要。財政管理體制改革的實施，是分稅制財政管理體制的繼續(xù)。

一、深化財政體制改革及把握財政體制

體制保障和調(diào)控手段歷來都是國家財政行使職能的基礎(chǔ)，財政管理體制科學(xué)與否對國家經(jīng)濟發(fā)展的治理效果、公共福利和經(jīng)濟效率有直接關(guān)系。由于縣鄉(xiāng)級財政管理體制存在弊端，導(dǎo)致政策扭曲、財政資源配置使用低下，從而嚴(yán)重影響社會安定和政權(quán)穩(wěn)定，損害經(jīng)濟效率。如今我國也是高度重視財政管理體制改革，并取得了顯著成效。目前我國縣鄉(xiāng)級財政管理體制經(jīng)過多次財政改革，正在逐步完善改革內(nèi)容，因改革涉及的財政利益主體較多，實施難度也相對較大。合理制定縣鄉(xiāng)級政府的責(zé)任范圍，建立財政管理框架，進一步明確縣鄉(xiāng)級政府財政支出責(zé)任。

縣鄉(xiāng)級地方政府是政府體系組成的重要基礎(chǔ)，在縣（鄉(xiāng)）與上級政府職能劃分時，公共職能應(yīng)下放到鄉(xiāng)，為縣（鄉(xiāng)）級政府起到基礎(chǔ)作用。市（區(qū)）級政府在經(jīng)濟發(fā)展等方面起主導(dǎo)作用，縣（鄉(xiāng)）級政府起輔助作用。政府需重點做好綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃統(tǒng)一、監(jiān)督產(chǎn)業(yè)發(fā)展與引導(dǎo)，利用優(yōu)勢壯大自身產(chǎn)業(yè)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?？h鄉(xiāng)級政府應(yīng)合理劃分財政收入，明確建立財政體制，即履行政府職責(zé)，財政收入進行合理調(diào)整，逐步達到匹配完善。

二、規(guī)范縣鄉(xiāng)級政府財政支出制度

深化財政體制的核心應(yīng)規(guī)范縣鄉(xiāng)級政府財政支出制度，縣鄉(xiāng)級財政改革是比較繁瑣的系統(tǒng)工程，不僅涉及到行政體制改革，還關(guān)系到整個財政體制改革，其涉及的經(jīng)濟問題即縣鄉(xiāng)級基層政治發(fā)展建設(shè)，涉及廣大事業(yè)單位及個人的利益，縣鄉(xiāng)級政府必須落實改革體制，使服務(wù)均衡化，有效促進地區(qū)之間資源合理的分配和財力合理支出，加大力度調(diào)整財政支出。隨著社會的進步發(fā)展，縣鄉(xiāng)級政府的經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，使得城鄉(xiāng)處在不協(xié)調(diào)發(fā)展中，完善增強政府財政發(fā)展，避免利益沖突阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展步伐。上下級政府通過深入的協(xié)商，提升各項制度的有效性和統(tǒng)一性，使得各方利益平衡，財政體制完善適應(yīng)我國國情。

三、合理規(guī)劃地方稅種稅收結(jié)構(gòu)

隨著我國整體經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅取消，大幅度增加社會救助、社會福利以及農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會事業(yè)支出，縣鄉(xiāng)級政府財政收支矛盾日現(xiàn)突出，即使中央增加農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，也不足以平衡收支缺口。如何完善地方稅種，改革地方稅制度，確定合理的縣鄉(xiāng)主體稅種，增強縣鄉(xiāng)級政府的財政能力，是目前社會經(jīng)濟建設(shè)的緊迫任務(wù)。完善改革稅種是需要各方面積極配合和支持的一項復(fù)雜工程，應(yīng)依據(jù)社會經(jīng)濟條件的難易程度和情況，本著循序漸進和積極配合推進的原則，逐步實施。從稅種的屬性和稅收的特點看，分層次實施。確保有效提高縣鄉(xiāng)級政府財政能力予以保障，均衡公共產(chǎn)品的供給需求，促進社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展和統(tǒng)籌，對財政收入大、人口多、經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宜以規(guī)劃收入和支出責(zé)任的范圍，核實收支明細(xì)，按超收部分遞減分成；對收入基數(shù)不達標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己承擔(dān)，縣級補足基本支出，項目補助遞減為主要模式，從而逐步形成縣鄉(xiāng)級政府稅種稅收結(jié)構(gòu)獨立，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收制度合理穩(wěn)定。

四、減輕縣鄉(xiāng)債務(wù)解決縣鄉(xiāng)債務(wù)

要解決縣鄉(xiāng)債務(wù)需加強財政監(jiān)督，深化縣鄉(xiāng)級政府的管理體制，對歷史遺留的債務(wù)明細(xì)進行徹底甄別清理，分類化解，對促進公益事業(yè)政府形成的債務(wù)，應(yīng)通過預(yù)算制定計劃分期償還；對企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款的債務(wù)，企業(yè)通過辦理債務(wù)劃轉(zhuǎn)正常經(jīng)營；對因上級出政策下級出資金形成的債務(wù)，應(yīng)予以援助資金。嚴(yán)格把控，防止新增債務(wù)，禁止縣鄉(xiāng)級政府超財力舉債和超財力辦事的行為。

五、大力發(fā)展縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟

想要解決縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)財政困難問題，可以通過發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟來實現(xiàn)。農(nóng)村財政改革的成果與鞏固，事關(guān)縣鄉(xiāng)全面建設(shè)及統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)濟社會的實現(xiàn)。無論從保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展還是解決財政困難的意義上，都應(yīng)明確制定經(jīng)濟發(fā)展的政策和縣鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小民營企業(yè)正在成為非農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體和經(jīng)濟根基，根據(jù)縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展面臨的要求，研究面臨的實際問題和實際困難，為深化改革制度，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是解決縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)財政發(fā)展的穩(wěn)定基礎(chǔ)。

六、縣鄉(xiāng)級政府基層干部職位過多

經(jīng)調(diào)查目前政府部門基層職位人員過滿，理論上可以涇渭分明但落實到工作中比較困難，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政基層編制已經(jīng)超出正常范圍的1-2倍，目前一個中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在職人員已經(jīng)遠(yuǎn)超50年代一個小縣城的人口數(shù)量，這不僅超出政府規(guī)定數(shù)目，更使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟領(lǐng)域徒增負(fù)擔(dān)，造成人員多的原因是基層工作量大，服務(wù)群眾任務(wù)繁雜，有時還會出現(xiàn)人員不夠用，所以要想減人先要減事、減少機構(gòu)或減少階段性突擊工作。

七、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制體系

規(guī)范建立新的編制體系內(nèi)容：拆分。拆除增加農(nóng)民經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和政府經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范工作機構(gòu)，在建立規(guī)范編制體系后應(yīng)設(shè)立社會、經(jīng)濟發(fā)展、黨政職能事務(wù)辦公室，這樣方便各自職能的規(guī)范。行政部門的配備，應(yīng)按照轄區(qū)人口、面積大小、財政收入等因素科學(xué)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別，配備的行政編輯人數(shù)應(yīng)按類別區(qū)分配置。財政管理的人員編制體系應(yīng)實行總數(shù)控制，編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮轄區(qū)財政收入、定編基數(shù)和農(nóng)業(yè)人員數(shù)量等因素來確定不同的人員編制數(shù)量。同樣財政部門和教育部門應(yīng)按照人數(shù)比例核實擬定，做到每年核實一次。防疫部門、林業(yè)管理部門、衛(wèi)生部門、消防部門、交通部門應(yīng)按政府具體標(biāo)準(zhǔn)編制核實擬定。工商稅務(wù)部門、司法公安部門、檢察院等編制應(yīng)實行數(shù)量的控制。這些部門經(jīng)過測定后還應(yīng)與各縣鄉(xiāng)目前財政人員的規(guī)定數(shù)目進行綜合調(diào)整平衡，同時應(yīng)嚴(yán)格把控鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門職數(shù)，實行領(lǐng)導(dǎo)職位交替任職制度。

八、縣鄉(xiāng)政府實施改革措施應(yīng)避免的問題

應(yīng)避免的問題包含：改革視角應(yīng)從地方政府向地方來治理；改革進度應(yīng)以循序漸進的改革方案進行為主；實施改革發(fā)起者應(yīng)在聯(lián)邦國家和單一國家中尋求不同之處。政府部門更應(yīng)該成為協(xié)調(diào)者或推動者，而不是只會做控制和指揮的工作，而服務(wù)的供給者不必成為生產(chǎn)者；公共部門應(yīng)多在私企部門中多吸取經(jīng)營之道和解決問題的方式和靈感。應(yīng)把關(guān)注的方向轉(zhuǎn)變，從以往的按規(guī)定執(zhí)行逐漸轉(zhuǎn)向按結(jié)果執(zhí)行，地方職能部門應(yīng)強調(diào)落實目標(biāo)的管理方式，把服務(wù)精神和公共精神逐漸引入競爭的機制中，使普通消費者的利益大大提升。應(yīng)重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范立法的推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革推進。

九、目前已實施體質(zhì)改革政府所取得的經(jīng)驗

目前研究已實施的體質(zhì)改革取得的效果比較明顯多樣化。政府職能部門的轉(zhuǎn)變重心應(yīng)考慮地方政府的緣由背景因素。地方政府應(yīng)從橫向關(guān)系、縱向關(guān)系和政府的各個非盈利組織、私有企業(yè)等關(guān)系入手；地方政府應(yīng)在政治角色、服務(wù)管理角色之間做出平衡調(diào)節(jié)；政府?dāng)U大原有規(guī)?；蚝喜⑽⑿∑髽I(yè)規(guī)模并不能從根本上解決體質(zhì)改革的核心；地方政府應(yīng)按照從上至下的方針來實施戰(zhàn)略；地方政府不應(yīng)把希望寄托在原有組織框架，敢于突破落實方針實施核心變革。

十、總結(jié)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制建議

鼓勵地方縣鄉(xiāng)財政體制先行先試、持續(xù)加力、攻堅克難、率先突破、為全面縣鄉(xiāng)體制改革提供可用范本。提出兩種試點模式。

（一）全面深化鄉(xiāng)財縣管機制

深化重慶忠縣模式，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理模式實施新制度，新模式，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為街道辦事處，作為縣級政府的派出機構(gòu)，使得財政權(quán)和實事權(quán)不具備獨立性，使基層農(nóng)村的管理完成度提高，只負(fù)責(zé)縣級以上的委托。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，應(yīng)使得農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)生的政府來源體現(xiàn)到縣政府財政，派出的機構(gòu)費用及公共設(shè)施支出應(yīng)由縣級財政部門提供，由此可以預(yù)防縣級政府財政的資金缺口，應(yīng)由上級政府或中央等各級落實解決其問題。主要用于人口較少、事務(wù)簡單、財政收入低、基層人員少，例如新疆、西藏等西部地區(qū)不宜健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的地區(qū)。

（二）建立獨立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

在北京、上海等直轄市和江蘇、浙江等鄉(xiāng)鎮(zhèn)較發(fā)達的省市試點建立獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，完善一級政府、一級財政，這也符合預(yù)算法的規(guī)定。在金庫報表中區(qū)分開鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入，建立完全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入和支出結(jié)構(gòu)，明確財權(quán)和事權(quán)。