黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制的歷史演進(jìn)

周良書

【摘要】新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，是中國共產(chǎn)黨總結(jié)建黨以來開展黨內(nèi)監(jiān)督工作歷史經(jīng)驗得出的一項重要成果。只有不斷完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)督機(jī)構(gòu) 歷史沿革 體制變遷 【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆六中全會審議并通過新的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重大舉措。它標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)更加規(guī)范化、科學(xué)化。十三年前，中國共產(chǎn)黨曾頒布實施過黨內(nèi)監(jiān)督的第一個專門文件——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，但隨著形勢的發(fā)展，其與實踐要求不相適應(yīng)的問題日漸凸顯。

黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的沿革

中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立伊始，就對黨內(nèi)監(jiān)督有過明確規(guī)定。中共一大“黨綱”的第十條指出：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)多時，可派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的最嚴(yán)格的監(jiān)督?！钡谑l又指出：“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！?927年4月，中共五大首次設(shè)立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會。據(jù)同年6月通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》規(guī)定：在全國代表大會、省代表大會上選舉中央及省監(jiān)察委員會。中央及省監(jiān)察委員會，需要參加中央及省委員會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。這標(biāo)志中共黨內(nèi)監(jiān)督制度及其機(jī)構(gòu)的初步建立。

1927年大革命失敗后，由于黨轉(zhuǎn)入地下秘密工作，中央及省監(jiān)察委員會一度被視為“不必要的組織”。1928年7月，中共六大決定撤銷“監(jiān)察委員會”，設(shè)立“審查委員會”以“監(jiān)督各級黨部之財政、會計及各機(jī)關(guān)之工作”，設(shè)立“特別委員會”以“審查關(guān)于違犯黨紀(jì)的問題”。這使得黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)因被分散到上述兩個機(jī)構(gòu)分別行使而有所弱化。為此，黨中央于1933年9月作出《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，要求重新設(shè)立黨的中央監(jiān)察委員會，提出在該委員會正式成立之前，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會，以防止黨內(nèi)有違反黨章、破壞黨紀(jì)，不遵守黨的決議等情況發(fā)生。1945年黨的七大通過的黨章正式?jīng)Q定取消黨的各級“審查委員會”，重新恢復(fù)五大黨章中關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的規(guī)定，這將使得分散的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)重新統(tǒng)一起來。但由于受到當(dāng)時國內(nèi)解放戰(zhàn)爭的影響，黨的中央監(jiān)察委員會這一機(jī)構(gòu)一直沒有成立起來。

1949年新中國成立后，黨中央隨即作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，成立由朱德同志等11人組成的中共中央紀(jì)律檢查委員會。與此同時，黨中央要求各中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委均成立紀(jì)律檢查委員會，設(shè)置工作機(jī)關(guān)，開展經(jīng)常性工作。到1950年底，全國大多數(shù)縣級以上黨委都已成立這一專門機(jī)構(gòu)。這使得黨內(nèi)監(jiān)督不再由各級黨委直接負(fù)責(zé)，而是由黨的專門機(jī)構(gòu)來具體領(lǐng)導(dǎo)。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會，代替各級黨的紀(jì)律檢查委員會，并選舉產(chǎn)生了由董必武同志等21人組成的中共中央監(jiān)察委員會。1956年，中共八大又決定從中央到地方的縣以上黨委都要建立各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察委員會，并對其設(shè)置要求、產(chǎn)生程序、職責(zé)定位等作了明確規(guī)定。至此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度及其機(jī)構(gòu)的基本框架被確立起來。

1966年“文化大革命”爆發(fā)后，黨內(nèi)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)受到?jīng)_擊。1969年中共九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》更是將有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的條款一律取消。同年7月，中央又以精簡機(jī)構(gòu)名義撤銷了黨的監(jiān)察委員會，監(jiān)察干部被下放到“五七”干校勞動，以致黨內(nèi)監(jiān)督陷于停頓狀態(tài)。直到“文革”結(jié)束后，黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)才得以恢復(fù)。1977年黨的十一大決定恢復(fù)業(yè)已中斷十一年的中央和各級紀(jì)律檢查委員會。十一大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團(tuán)和團(tuán)以上各級黨的委員會，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會。1979年中央紀(jì)委和中組部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于迅速建立健全各級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見》。在此之后，全國縣以上各級黨委普遍建立紀(jì)律檢查委員會，中央、省市紀(jì)律檢查委員會還向國務(wù)院、省市人民政府各個部門派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。

從1982年黨的十二大開始，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展的歷史新時期。十二大通過的新黨章還規(guī)定各級紀(jì)委委員的名額和干部編制，可向同級黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組和紀(jì)檢員，黨的縣以下基層委員會應(yīng)設(shè)紀(jì)委或者紀(jì)律檢查委員等內(nèi)容，從而使黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置更趨于完善。1993年1月，黨中央、國務(wù)院決定中央紀(jì)委與國家監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。這極大提高了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作效率。2003年黨中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》使黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)又前進(jìn)了一大步，它正式將黨的各級紀(jì)檢委員會確定為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，并明確各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。

新時期以來，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革還有一個重要特色，就是加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)。1990年，黨的十三屆六中全會決定：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各級、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況?！?001年，黨的十五屆六中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度?！?003年，中央紀(jì)律檢查委員會、中央組織部巡視組正式成立，2009年正式更名為中央巡視組。2009年7月，黨中央正式頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對巡視工作的指導(dǎo)思想、基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等作出明確規(guī)定。

2012年黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視運用好巡視這把“利劍”。在2013年4月中央政治局常委會審議《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時的講話中，習(xí)近平總書記明確指出：“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要切實加強(qiáng)對巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央巡視組是中央直接派的，要當(dāng)好‘欽差大臣，善于發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)揮震懾力?！?014年12月，中央政治局常委會議正式審議通過《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，進(jìn)一步提出將通過新設(shè)、調(diào)整等方式，設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。十八大以來，中央巡視組已完成十輪巡視工作，第十一輪巡視已經(jīng)啟動。中央巡視組卓有成效的工作，充分證明巡視制度是一項行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度。

黨內(nèi)監(jiān)督體制的變遷

中共黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的初衷是保證黨的集中和統(tǒng)一。因此，在制度設(shè)計上，中共一大《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》明確規(guī)定，黨的地方委員會“應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”。中共二大通過的《關(guān)于議會行動的決案》則更進(jìn)一步指出：“不受中央執(zhí)行委員會監(jiān)督或違犯中央執(zhí)行委員會方針時，立即撤銷其委員資格，并開除出黨。”這是一種單一的自上而下的命令性體制，它體現(xiàn)的是中央對地方、組織對干部、上級對下級的黨內(nèi)干部監(jiān)督理念，表明當(dāng)時中共還沒有確立下級對上級的監(jiān)督機(jī)制。

1927年4月，在中共五大上，由于對陳獨秀工作作風(fēng)的不滿，黨內(nèi)同志第一次提出“集體領(lǐng)導(dǎo)”和“民主集中制”的原則問題。于是在1927年6月通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中，明確指出“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，規(guī)定黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須選舉產(chǎn)生，地方黨組織對于地方部分問題有自行解決的權(quán)力等。這個文件還專列“監(jiān)察委員會”一章，并對其管理體制、工作流程、職責(zé)權(quán)限、人員構(gòu)成等作出相應(yīng)規(guī)定。規(guī)定中央委員、省委委員不得兼任中央和省監(jiān)察委員，中央、省委不得取消中央和省監(jiān)委會的決議；中央或省監(jiān)委會與中央或省委意見不同時，則移交至雙方的聯(lián)席會議解決，如不能解決時，則移交省和全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之。這實際上已經(jīng)明確了黨委的決定權(quán)與監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)的界限，它對于監(jiān)委會行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)起了極大的促進(jìn)作用。

新中國成立后，黨中央于1950年2月曾發(fā)布《關(guān)于各級黨的紀(jì)律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的指示》，指出各級紀(jì)委是各級黨委的一個工作部門，對紀(jì)委的工作職責(zé)和隸屬關(guān)系作出明確界定。但這種制度設(shè)計，也不利于紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督和制約。直到1955年3月黨中央通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，才明確規(guī)定中央監(jiān)委由全國代表會議選舉，并由中央全會批準(zhǔn)，地方各級監(jiān)委由黨的代表大會或代表會議選舉，并由上一級黨委批準(zhǔn)。這實際上提高了黨的監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力授予規(guī)格。這個決議還規(guī)定上級監(jiān)委有權(quán)檢查下級監(jiān)委的工作，并有權(quán)審查批準(zhǔn)和改變下級監(jiān)委對案件所作的決定，下級監(jiān)委應(yīng)向上級監(jiān)委報告工作，表明中共已開始探索黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行垂直管理的問題。在此基礎(chǔ)上，1956年黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》進(jìn)一步確立黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)在上下級關(guān)系上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并將七大《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在本級黨委的“指導(dǎo)下”進(jìn)行工作，修改為在本級黨委的“領(lǐng)導(dǎo)下”工作。于是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即既受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也同時受本級黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作模式。但是由于受當(dāng)時國際國內(nèi)環(huán)境的影響，中共八大的正確主張根本無法得到落實。此后的“反右傾”、“四清運動”、“文化大革命”更使黨內(nèi)監(jiān)督工作陷入癱瘓。

1982年中共十二大通過的黨章，重新恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生、各級紀(jì)律檢查委員會接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等規(guī)定，明確中央紀(jì)委接受中央委員會領(lǐng)導(dǎo)，地方各級紀(jì)委接受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并逐步擴(kuò)大紀(jì)委的職權(quán)，紀(jì)委承擔(dān)保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育“四項職能”，強(qiáng)化黨內(nèi)專門干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威和地位。十二大的黨章還要求各級紀(jì)委“對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”。

1992年中共十四大通過的黨章，對黨內(nèi)監(jiān)督體制作了進(jìn)一步完善。規(guī)定“各級紀(jì)律檢查委員會要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，向同級黨的委員會報告”；向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)檢組或紀(jì)檢員，“可以列席該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議”；各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨委成員有違紀(jì)行為，可以“先進(jìn)行初步核實，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)”。

在此基礎(chǔ)上，2002年黨的十六大明確指出：“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。”在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理體制上，十六大黨章雖然規(guī)定地方紀(jì)委仍由同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，但不再強(qiáng)調(diào)以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)沿著上述改革的基本思路，明確提出“要建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。

總之，監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證。只有不斷完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障，才能在全黨乃至全社會營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

（作者為北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)；北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后滕明政對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國共產(chǎn)黨章程》，新華網(wǎng)，2012年11月18日。

責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（見習(xí)） 美編/于珊