新常態(tài)下基層央行財務報賬制優(yōu)化研究

昌麗穎

摘 要：人民銀行基層行自2002年起實施縣支行報賬制管理，報賬制實施十多年來存在諸多問題，難以適應在當前財務工作的新形勢和新要求。本文分析了基層央行財務工作面臨的新常態(tài)，評估了縣支行報賬制存在的缺陷，提出了基層央行財務報賬模式流程再造的思路和建議，對于加強人民銀行財務工作“兩基建設”，提高基層行財務管理水平具有重要意義。

關鍵詞：新常態(tài)；基層央行；財務報賬制

一、基層央行財務管理的新常態(tài)

1.預算剛性約束和追責問效常態(tài)化

自2013年黨的十八屆三中全會以來，新修訂的《預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》等規(guī)定，將部門預算改革不斷向縱深推進。根據(jù)財政部的要求，自2015年起人民銀行基層行實施中期財政規(guī)劃管理，編制三年滾動預算，所有項目均要納入項目庫管理，各年度項目支出規(guī)模保持“零增長”且不得追加，支出總額下達數(shù)不得調(diào)整，同時，預算評審、定額標準和績效管理的應用范圍不斷擴大?？梢?，隨著滾動預算、預算評審、預算績效等現(xiàn)代財政管理理念付諸實踐，要求人民銀行基層行預算編制更加科學規(guī)范，預算申報更加有據(jù)可依，預算執(zhí)行更加合法合規(guī)，人民銀行基層行預算剛性約束和追責問效將逐步成為常態(tài)化。

2.財經(jīng)紀律規(guī)范執(zhí)行和嚴肅監(jiān)督常態(tài)化

十八大以來，黨中央和國務院先后出臺了八項規(guī)定和“約法三章”，國務院和有關部門隨后密集出臺了《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》以及會議、培訓、差旅、因公出國、公務接待、停止新建樓堂館所和清理辦公用房等一系列制度規(guī)定，人民銀行基層行相應制定了配套制度和實施細則。同時，為確保有關政策精神落到實處，各級審計、財政、紀委、巡視及紀檢監(jiān)察部門加大了財經(jīng)紀律審計、檢查和監(jiān)督力度，使財經(jīng)紀律和政策底線真正成為了帶電的“高壓線”，嚴管、嚴控、嚴問責的制度環(huán)境已經(jīng)全面形成，人民銀行基層行財經(jīng)紀律規(guī)范執(zhí)行和嚴肅監(jiān)督正逐步成為常態(tài)化。

3.財務預算規(guī)范管理和深化轉(zhuǎn)型常態(tài)化

2015年末，人民銀行基層行人員經(jīng)費和工資計劃不匹配的體制機制性問題的成功解決，不僅合理優(yōu)化了預算資金的總量和結(jié)構(gòu)，而且有效化解了財務工作面臨的深層次矛盾，改善了財務工作的被動局面?；鶎有胸攧詹块T不再需要承擔籌措資金、應對內(nèi)外部檢查的巨大壓力，而面臨著主動轉(zhuǎn)型的新要求，即轉(zhuǎn)變財務管理理念，在財務管理上變“重財輕管”為“財管并重”，在費用開支上變“先支后報”為“先算后用”，同時，改進管理手段和措施，優(yōu)化管理模式和流程，明確部門職責和分工，提升財務工作效率和科學化管理水平。可見，人民銀行基層行財務規(guī)范管理和深化轉(zhuǎn)型正逐步成為常態(tài)化。

二、基層央行財務報賬制存在的問題

人民銀行自2002年起對縣級支行費用支出實施報賬制管理，即縣級支行根據(jù)規(guī)定程序撥付業(yè)務周轉(zhuǎn)金后，按月將費用支出的會計憑證（包括原始憑證和記賬憑證）報管轄行逐筆審核同意后準予列賬，年終結(jié)清賬務，收回業(yè)務周轉(zhuǎn)金?？h支行財務報賬制對基層行強化財務控制和監(jiān)管、規(guī)范財務收支行為、提高預算資金使用效益發(fā)揮了積極的作用。但是，報賬制實施十多年來也暴露處較多問題，尤其是在當前財務工作的新形勢下，傳統(tǒng)報賬模式在責任劃分、監(jiān)督力度和監(jiān)督手段上存在缺陷和不足，難以適應國家預算管理體制改革和基層行強化內(nèi)部財務管理的新要求。

1.財務責任劃分不清，縣支行財務審核過度依賴管轄行。在財務報賬制中，管轄行逐筆審核所轄各縣級支行費用開支，對審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要求縣支行進行糾正和調(diào)整。在執(zhí)行過程中，縣支行往往在財務控制、監(jiān)督和審核工作方面過度依賴管轄行，而疏于對自身財務收支行為的規(guī)范管理和監(jiān)督審查，一旦發(fā)生違法違規(guī)行為，便將相關責任和矛盾推卸給管轄行?？梢?，報賬制導致縣支行和管轄行的財務責任劃分不清，縣支行自身財務監(jiān)督控制機制弱化，存在較高的財務風險和資金風險。

2.財務監(jiān)督力度不夠，縣支行成為內(nèi)外部監(jiān)督的盲點。一方面，管轄行對縣支行財務收支的審核大多僅限于憑證要素和科目使用的審核，重復了縣支行財務復核人員的操作，對收支活動的真實性、合法性和合規(guī)性的審核力度不夠，無法對財務收支活動實施有效的監(jiān)督。另一方面，報賬制中管轄行對縣支行財務收支僅限于事后監(jiān)督，對于審核中發(fā)現(xiàn)的依據(jù)不充分、支出不合理問題，因其資金支付已經(jīng)完成，進行整改和糾正的難度較大。此外，縣支行作為人民銀行的基層單位，機構(gòu)數(shù)量龐大，地域分布分散，盡管近幾年人民銀行內(nèi)外部審計監(jiān)督力度不斷加大，但是受到審計監(jiān)督力度、深度和廣度的限制，縣支行接受外部檢查頻率低，仍然是巡視、審計和檢查的盲點。

3.財務報賬方式落后，流程管理和控制審批效率低下。在當前的報賬模式下，縣支行每月末由報賬人員集中將當月所有的紙質(zhì)會計憑證送至管轄行財務部門進行現(xiàn)場審核，審核不通過的會計憑證還需縣支行報賬人員再次往返修改和送審，審核通過的會計憑證由報賬人員返回縣支行，在其財務綜合管理系統(tǒng)中進行集中記賬、登賬和報賬操作。這種傳統(tǒng)落后的集中報賬、人工送審、現(xiàn)場審核的管理流程和模式，不僅增加了縣支行和管轄行的報賬成本費用和工作量，而且影響了財務核算的及時性，造成報賬流程管理和控制審批效率低下。

三、新常態(tài)下基層央行財務報賬制的流程再造

新常態(tài)下基層央行財務報賬制流程再造的總體思路是根據(jù)成本效益原則，依托現(xiàn)有的財務管理模式和現(xiàn)有的核算方式，優(yōu)化“信息化”的財務核算系統(tǒng)，實施“雙重點”的支出審批機制，建立“全過程”的財務管理模式。

1.建立基層行“全過程”的財務管理模式，重點加強事前審批和事后考核。在基層行建立“申請與審批-執(zhí)行與核算-監(jiān)督與考核”的全過程財務管理模式。其中，申請與審批是指縣支行在執(zhí)行預算時發(fā)生的支出，先要提出申請，經(jīng)歸口管理部門、財務部門和管轄行事前審批，使不符合預算的支出控制在發(fā)生之前；執(zhí)行與核算是指縣支行按規(guī)定進行預算的費用支出和賬務處理；監(jiān)督與考核是指管轄行對所轄縣支行財務收支行為進行監(jiān)督和考核，其中，管轄行對所轄縣支行財務收支行為負有監(jiān)督管理責任，縣級支行對本單位費用開支的真實性、合規(guī)性、合法性負責，兩者責任關系不可相互替代。此外，管轄行可以通過與所轄縣支行主要負責人簽訂財務管理責任書，明確和落實管理責任，完善職責明確、權(quán)責對等、制約有效、監(jiān)督有力的“全過程”財務風險防控機制，做到一級管好一級，一級對一級負責，風險防控到位，責任落實到人。

2.實施基層行“雙重點”的支出審批機制，重點加強大額支出和重要科目的監(jiān)督。人民銀行基層行報賬制應遵循內(nèi)部控制的重要性原則，在全面控制的基礎上，將大額資金和重點科目支出作為高風險控制點進行重點審核監(jiān)督。首先，基層行應明確大額資金的標準和重點科目的范圍，如1萬元以上屬于大額資金支出，招待費、福利費、培訓費和會議費等科目屬于重點科目。其次，基層行應規(guī)定縣支行符合上述大額資金和重要科目的支出，應事前報管轄行審批，經(jīng)批準后方可執(zhí)行與核算。最后，管轄行應將財務收支管理作為縣支行業(yè)績考核的重要內(nèi)容，通過財務監(jiān)督與考核掛鉤，凸出財經(jīng)法規(guī)和政策的重要性，強化財經(jīng)紀律的執(zhí)行，引起縣支行的高度重視。

3.優(yōu)化基層行“信息化”的財務核算系統(tǒng)，重點實現(xiàn)實時報賬和遠程監(jiān)督。依托現(xiàn)有的財務綜合管理系統(tǒng)，以網(wǎng)絡信息和大數(shù)據(jù)集中技術為手段，優(yōu)化系統(tǒng)功能，提高信息承載量，實現(xiàn)財務數(shù)據(jù)的集成化、電子化、網(wǎng)絡化、信息化。一是增加遠程審批和網(wǎng)絡報賬模塊，通過事前審批和事后報賬的“無紙化”傳輸，實現(xiàn)網(wǎng)上實時報賬和遠程監(jiān)督，提高財務數(shù)據(jù)的傳輸、反饋和應用效率，保障管轄行與所轄縣支行溝通的有效性和及時性；二是設定各層級審批和歸口部門管理權(quán)限，將“全過程”管理流程、“雙重點”控制權(quán)限固化到財務綜合管理系統(tǒng)中，以規(guī)范報賬管理各環(huán)節(jié)的操作，從而提高財務管理工作效率，實現(xiàn)財務預算的動態(tài)控制，確保財務報賬審批制度得到嚴格的執(zhí)行。

四、新常態(tài)下優(yōu)化基層央行財務報賬制的配套措施

1.健全財務制度體系，明確財務報賬制的職責權(quán)限和操作流程。根據(jù)財務報賬制“全過程”管理框架和“雙重點”的支出審批機制，從職責權(quán)限、操作流程、考核監(jiān)督等方面，修訂現(xiàn)有財務報賬管理辦法，形成全面規(guī)范的制度保障，提高基層行報賬制管理的規(guī)范化水平，確保財務監(jiān)督的及時性和有效性。

2.加強財務人員培訓，提高報賬業(yè)務操作水平和綜合業(yè)務能力。加強對基層行財務人員財經(jīng)法規(guī)、業(yè)務流程、系統(tǒng)操作等方面的培訓，提升財務人員綜合能力水平。同時，為基層行配備年輕的財務人員，解決人員老化、知識陳舊的問題，為提升財務管理水平提供人才支持和保障。

3.強化財務工作輔導，提升基層行財務預算管理和內(nèi)部控制水平。加強對基層行財務預算、內(nèi)部控制等制度執(zhí)行情況的檢查和輔導，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行糾正，增強基層行敏感度和重視度，切實降低財務風險隱患。

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