國有資產(chǎn)管理體制改革相關(guān)思考探索

吳昊天

【摘要】我國傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制存在著企業(yè)運(yùn)營效率低、權(quán)責(zé)不清晰、政企職責(zé)不明確、監(jiān)督機(jī)制不合理等問題，嚴(yán)重影響了國有資產(chǎn)的保值增值和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來黨的十六大和十八大提出要不斷完善國有資產(chǎn)管理體制改革，建立政企分離，權(quán)責(zé)明確的管理體制，適應(yīng)了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國有企業(yè)改革。但同時，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制存在著不少的問題亟待解決。

【關(guān)鍵字】國有資產(chǎn)管理體制 改革 政企分離

0.引言

國有資產(chǎn)管理體制是我國國民經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，是我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在改革開放的幾十年間，我國國有資產(chǎn)管理體制改革精力了幾個重要的發(fā)展階段。第一階段在改革開放之初，我國正進(jìn)入計劃經(jīng)濟(jì)，國有資產(chǎn)管理體制的改革主要體現(xiàn)在對國有企業(yè)的改革；第二階段是從十四屆三中全會到十六大期間。我國經(jīng)濟(jì)體制改革開始由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，國有資產(chǎn)管理體制隨著改變。這一階段的改革重點(diǎn)在政府內(nèi)部職能上，討論社會管理和資產(chǎn)所有者管理分離問題。十六大之后我國開始進(jìn)入國有資產(chǎn)管理體制改革第三階段，一直到十七的召開，改革重點(diǎn)開始有了實質(zhì)性的突破，國有資產(chǎn)由國家所有，建立中央政府和各級地方政府，分級代表國家履行出資人的職能。十八大指出，要切實完善各類國有資產(chǎn)管理體制。

1. 國有資產(chǎn)管理模式

黨的十六大以來，我國提出了新的國有資產(chǎn)管理體制改革，這一改革既符合我國現(xiàn)階段的國情，又適應(yīng)了市場社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并正確處理了政府和企業(yè)之間的管理。當(dāng)前，我國國有資產(chǎn)管理模式主要有三層運(yùn)營體系，即國有資產(chǎn)管理委員會、國有控股公司和國有企業(yè)。

國有資產(chǎn)管理委員會是由國家特別設(shè)立的管理國有資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，其主要職能就是貫徹落實國家有關(guān)國有資產(chǎn)方面的法律法規(guī)，并且制定相關(guān)政策，確定國有控股公司的企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，并制定完善的業(yè)績考核制度和嚴(yán)格的獎懲制度，按照法律規(guī)定，對國有控股公司進(jìn)行監(jiān)督并選用該公司的主要領(lǐng)導(dǎo)人?？梢钥闯鰜?，國有資產(chǎn)管理委員會的主要職責(zé)是對下層的監(jiān)督與管理，并且控制手段以人事控制為主。

國有控股公司擁有對國有企業(yè)的管理權(quán)，接受國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)督和人事安排。國有控股公司是股份制公司，公司按照持有的股份行使法人權(quán)利并經(jīng)營國有企業(yè)。國有控股公司并不是行政機(jī)構(gòu)，對國有企業(yè)的管理職能通過資產(chǎn)進(jìn)行管理，無法行使任何行政權(quán)利，且直接接受公司法與民法的管理。

國有企業(yè)是國有資產(chǎn)的基層運(yùn)營組織，它涉及的范圍很廣泛，其中有國有股份企業(yè)、國有獨(dú)資企業(yè)和國有控股企業(yè)。國有企業(yè)與國有控股公司有著產(chǎn)權(quán)關(guān)系，接受國有控股公司對其運(yùn)營的管理，但不接受國有控股公司的行政命令。

2.國有資產(chǎn)管理體制改革的意義

2.1國有資產(chǎn)管理體制改革完善了市場經(jīng)濟(jì)體制

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國的公有制經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)的影響和國有企業(yè)的競爭實力，換句話說，市場經(jīng)濟(jì)體制的完善需要國有資產(chǎn)管理的體制改革為基礎(chǔ)。十七以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革取得了重要進(jìn)展，分級管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，國家出資人代表由中央政府、地方級政府組成，國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)不斷出臺，加大了對國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，強(qiáng)化國有資產(chǎn)業(yè)績考核和獎懲機(jī)制，加強(qiáng)了產(chǎn)權(quán)管理，建立并完善國有資產(chǎn)預(yù)算管理以及收益管理制度[8]。國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措有利于促進(jìn)國有企業(yè)的發(fā)展，完善了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)社會主體市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 國有資產(chǎn)管理體制改革有利于轉(zhuǎn)變政府職能

十一屆三中全會以后，一直到十四屆三中全會，我國的國有資產(chǎn)管理體制的實質(zhì)是將國有企業(yè)作為政府的所有物，計劃經(jīng)濟(jì)下國家大力發(fā)展國有企業(yè)，企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營全部由政府直接管理[9]。十四屆三中全會后，國家對國有資產(chǎn)管理體制做出了調(diào)整，國家對國有企業(yè)的控制有所降低，國有企業(yè)擁有部分自主經(jīng)營權(quán)，但此時國家與企業(yè)之間的關(guān)系仍然不明確。直到十六大以后，國有資產(chǎn)管理體制改革的重點(diǎn)在于實現(xiàn)兩權(quán)分離和政權(quán)分離，這些都是轉(zhuǎn)變政府職能的具體體現(xiàn)。十六大以來的國有資產(chǎn)管理體制將政府對國有資產(chǎn)管理的職能與出資人的職能進(jìn)行分離，政府公共管理部門與國有資產(chǎn)監(jiān)管部門職能單一化，實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.3 國有資產(chǎn)管理體制改革有利于深化國有企業(yè)改革

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開以及管理科學(xué)是我國現(xiàn)代國有企業(yè)的特點(diǎn)也是實行現(xiàn)代企業(yè)改革的方向[10]。產(chǎn)權(quán)清晰要求國有企業(yè)必須是出資人，權(quán)責(zé)明確是要國有企業(yè)落實國有資產(chǎn)增值與保值的責(zé)任，政企分開要求國家放棄對企業(yè)的直接管理權(quán)，管理科學(xué)是要國家建立科學(xué)的監(jiān)管制度。國有企業(yè)的深化改革離不開國有資產(chǎn)管理體制的改革。黨的十六大通關(guān)進(jìn)行資產(chǎn)管理體制改革，加強(qiáng)對國企和國資的監(jiān)管，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展進(jìn)程，為國有企業(yè)發(fā)展注入了新鮮的活力，促進(jìn)了國有企業(yè)的發(fā)展。2002年至2014年，我國國有企業(yè)營業(yè)收入由不到9萬億增加到48萬億，實現(xiàn)大幅度增長，證明了我國資產(chǎn)管理體制改革的正確性。

3.我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的問題

第一，國有資產(chǎn)管理委員會自開始獨(dú)立運(yùn)作以來，承擔(dān)著全國各地區(qū)的國有資產(chǎn)日常管理工作。受企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)管理制度不夠完善、國有資產(chǎn)管理委員會內(nèi)部職責(zé)不清晰等因素影響，國有資產(chǎn)管理體制的調(diào)整難以理清頭緒。第二，國有企業(yè)資本不足。國有企業(yè)普遍存在企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、分布不均衡、經(jīng)濟(jì)收益差等特點(diǎn)，后勁發(fā)展不足，再投入資本有限。第三，法人治理存在問題。在眾多國有企業(yè)中，不收企業(yè)法人結(jié)構(gòu)不合理，需要進(jìn)行調(diào)整。部分企業(yè)經(jīng)理管理層和董事會高度重疊，影響企業(yè)運(yùn)營的公正性和效率性；部分企業(yè)表面上是政企分離的，但實際上仍是由政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)企業(yè)的經(jīng)營和管理；企業(yè)董事會、監(jiān)事會等形同虛設(shè)，履行職能的能力較弱。

4. 探索國有資產(chǎn)管理體制改革方向

4.1 明確國有資產(chǎn)管理體制，增強(qiáng)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)履行職能的能力。

第一，要完善國有資產(chǎn)管理制度體系。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，堅持按照管理資產(chǎn)、人和事權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則實施國有資產(chǎn)管理，明確國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)督管理職能，清晰其與下層國有控股公司的關(guān)系，明企鵝責(zé)任主體、規(guī)范行為，做到問責(zé)有對象，這也要求各級和各個部門的職能要非常清晰。第二，解決國有資本投資問題。對于新設(shè)立的國有企業(yè)，要有地方各級國有資產(chǎn)管理委員會履行出資人職責(zé)，原來的投資主體要配合國有資產(chǎn)管理委員會，逐步讓出出資人的職責(zé)；幫助非公司制的企業(yè)實現(xiàn)改造，將其納入新的投資體系。第三，健全監(jiān)控管理。建立健全國有資產(chǎn)管理方面重大事項的報告制度、產(chǎn)權(quán)代表和財務(wù)管理報告制度，進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)控，并進(jìn)行深度的科學(xué)分析和管理；規(guī)范企業(yè)財務(wù)管理制度，做好財務(wù)工作和會計核算工作，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險防范，利用現(xiàn)代技術(shù)完善企業(yè)管理，實現(xiàn)出資人對企業(yè)財務(wù)和國有資產(chǎn)信息的監(jiān)管；加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部審計職能，對企業(yè)經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況進(jìn)行系統(tǒng)審核，及時發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)的問題并糾正。

4.2深化內(nèi)部改革，提高國有企業(yè)的治理水平。

第一，加強(qiáng)公司管理結(jié)構(gòu)建設(shè)。參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)的長長。建立規(guī)范的股東大會和董事會，同時設(shè)立監(jiān)事會和單獨(dú)的高級經(jīng)理層，避免經(jīng)理層與董事會高度重疊，防治機(jī)構(gòu)混亂，保證企業(yè)結(jié)構(gòu)能夠有序運(yùn)行并且相互制衡；監(jiān)事會要切實履行監(jiān)督職能，保證監(jiān)督具有時效性和針對性。第二，加強(qiáng)企業(yè)高素質(zhì)隊伍建設(shè)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開人才，推行人才管理戰(zhàn)略。建立完善的用人機(jī)制，在人才選拔上，可以通過公開招聘和市場招聘的發(fā)展，實現(xiàn)競爭上崗，選拔優(yōu)秀的人才為企業(yè)所用；對本企業(yè)的人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，擴(kuò)大交流，并且多提供鍛煉的方式，豐富干部隊伍的理論文化水平，提高業(yè)務(wù)能力和操作能力。第三，做好企業(yè)黨建工作，加強(qiáng)廉政建設(shè)。重視企業(yè)的黨建工作，發(fā)揮黨組織在企業(yè)的思想政治作用；緊抓黨組織內(nèi)部廉政建設(shè)，建立健全的廉政建設(shè)制度，實行積極的獎懲責(zé)任制，切實做好黨建工作；建立民主的決策制度，凡重大決策應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)人員集體商討后做出決定。

4.3 加大國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)管力度。一方面，做好企業(yè)經(jīng)營的預(yù)算工作。國有資產(chǎn)管理委員會對國有控股公司的監(jiān)管要做好經(jīng)營預(yù)算工作，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)形勢和企業(yè)的實際情況對國有企業(yè)經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行編報和監(jiān)督，以更好的實現(xiàn)資本再投入。另一方面，強(qiáng)化企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理。按照現(xiàn)代產(chǎn)區(qū)制度的要求規(guī)范產(chǎn)權(quán)：第一要做到產(chǎn)權(quán)歸屬清晰；第二，權(quán)責(zé)和利益明確保；第三，按照法律規(guī)定，保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的利益不受侵犯；第四，保證產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中能夠得到有效配置，資產(chǎn)在流轉(zhuǎn)中得以保值并增值。加大對產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督和國有資產(chǎn)評估的監(jiān)督，做到公平、公正。第四，加強(qiáng)績效考核。完善企業(yè)績效考核機(jī)制，根據(jù)企業(yè)不同的實際情況，為企業(yè)設(shè)置不同的考核項目和考核標(biāo)準(zhǔn)，如盈利狀況、投資融資能力、資產(chǎn)保值增值情況等。實行分類考核和精細(xì)考核，提高考核的針對性和精確性；將企業(yè)工資與企業(yè)經(jīng)營收入結(jié)合，完善企業(yè)薪酬分配制度，正確發(fā)揮考核的引導(dǎo)作用。

5.結(jié)論

綜上所述，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷變化與發(fā)展，國家權(quán)利重心下移是歷史發(fā)展的必然潮流，同時也是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也是政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)改革的必然要求。國有資產(chǎn)管理體制的改革順應(yīng)時代的變化和國際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但是隨著經(jīng)濟(jì)局勢的不斷變化，改革過程中必然出現(xiàn)不少問題，要求政府要實施全方面、有效的措施，并且在改革過程中不斷積累經(jīng)驗和教訓(xùn)，切實完善國有資產(chǎn)管理體制。

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