從“傳統(tǒng)福利”到“積極福利”:我國(guó)困境兒童家庭支持福利體系構(gòu)建研究

滿小歐, 王作寶

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110819)

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從“傳統(tǒng)福利”到“積極福利”:我國(guó)困境兒童家庭支持福利體系構(gòu)建研究

滿小歐, 王作寶

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110819)

社會(huì)轉(zhuǎn)型與變遷使傳統(tǒng)補(bǔ)缺型兒童救助政策已無(wú)法承載當(dāng)前的困境兒童問(wèn)題。與傳統(tǒng)兒童福利制度相比,家庭支持福利制度既包括來(lái)自政府及福利機(jī)構(gòu)提供的福利津貼也包括一系列支持性服務(wù)項(xiàng)目,體現(xiàn)了理念上的革新,注重以預(yù)防策略為主的積極性政策及專業(yè)社工服務(wù)的提供。構(gòu)建我國(guó)困境兒童家庭支持福利制度即是在肯定“家庭”作為兒童福利制度設(shè)計(jì)核心要素的同時(shí),從社會(huì)投資與能力建設(shè)視角出發(fā),為家庭提供包括多層次津貼、專業(yè)社工服務(wù)及以社區(qū)為依托的支持性服務(wù)在內(nèi)的綜合福利體系。

困境兒童; 家庭支持; 兒童福利; 積極福利

近年來(lái),“困境兒童”這一包含了更廣泛弱勢(shì)兒童群體的代名詞,以一種近乎殘酷的方式迅速奪取了社會(huì)的視線,成為備受政府與民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2012年貴州畢節(jié)5名流浪兒童因垃圾箱取暖中毒死亡,2013年南京兩名幼兒餓死家中,2015年畢節(jié)留守兒童自殺,……每一樁事件的發(fā)生都映射了我國(guó)兒童保護(hù)與救助制度的缺失與盲區(qū)的存在。

作為積極回應(yīng),民政部已于2013年正式啟動(dòng)了“適度普惠兒童福利制度”試點(diǎn)工作,探索通過(guò)建立津貼制度重點(diǎn)保障困境兒童的基本生活,將兒童福利的服務(wù)范圍由傳統(tǒng)的孤殘兒童擴(kuò)展到更廣泛的弱勢(shì)兒童群體。然而,單純依靠津貼或補(bǔ)貼的制度模式仍有其局限,無(wú)法從根本上解決與回應(yīng)不同困境兒童的需求。因而,筆者從“家庭支持福利”視角對(duì)困境兒童救助議題進(jìn)行探討,主要鑒于以下原因:第一,社會(huì)轉(zhuǎn)型與變遷使困境兒童群體不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)補(bǔ)缺型救助政策已無(wú)法承載當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題,兒童福利應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向預(yù)防式積極福利;第二,從國(guó)際社會(huì)來(lái)看,家庭政策已成為許多國(guó)家高度重視的公共政策議題,家庭支持福利成為保護(hù)處境不利兒童的重要制度設(shè)計(jì);第三,從我國(guó)兒童與家庭事務(wù)轉(zhuǎn)折性變化來(lái)看,隨著全面兩孩生育政策的放開(kāi),家庭必將面臨新增兒童照料成本、工作與兒童照料平衡、外部經(jīng)濟(jì)壓力等諸多挑戰(zhàn),亟需家庭福利政策的調(diào)整與支持。然而,我國(guó)目前尚未建立家庭本位的兒童福利政策與制度安排,學(xué)界也少有從兒童家庭支持福利視角的專門(mén)論述,兒童家庭支持福利領(lǐng)域的實(shí)踐與研究均待進(jìn)一步拓展。

一、 困境兒童:一個(gè)有待澄清的群體

“困境兒童”一詞是源自國(guó)外的概念。在國(guó)外,困境兒童有多種稱謂,如:vulnerable children、children in need或children with special needs等,是個(gè)廣義概念,其內(nèi)涵是指一切因貧困、疾病、意外事件或遭受家庭虐待與忽視而失去家庭依靠,生存與發(fā)展陷入困境的兒童[1]。因而,從這個(gè)意義上說(shuō),困境兒童的概念更多是基于理論的一般性闡述,在實(shí)踐層面往往需要更多的具體界定與區(qū)分。

盡管無(wú)人否認(rèn)孤兒應(yīng)屬于生存與發(fā)展陷入困境的兒童群體,但從國(guó)外兒童福利研究的相關(guān)文獻(xiàn)表述來(lái)看,孤兒(orphan)與困境兒童(vulnerable children)是被明確區(qū)分使用的兩個(gè)概念,同時(shí)出現(xiàn)并使用時(shí)被稱為orphaned and vulnerable children, 簡(jiǎn)稱OVC。一般意義上,孤兒是指遭受父母雙方死亡、失蹤或被拋棄的兒童,但也有其他的定義,如:聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)(UNICEF)將失去父母之一的兒童即界定為孤兒,在此基礎(chǔ)上又劃分為喪父孤兒、喪母孤兒與雙孤孤兒。

相對(duì)于孤兒,困境兒童無(wú)疑是更加難以界定的概念,因?yàn)椤袄Ь场币辉~本身就包含了環(huán)境與情況的復(fù)雜性。困境兒童的典型特征是盡管他們可能父母雙全,但基本的需求與權(quán)利卻無(wú)法得到充分滿足,這些權(quán)利與需要包括:安全的環(huán)境、父母的照料、充足的食物與營(yíng)養(yǎng)、免于虐待與忽視等等。由于兒童的非完全行為能力,他們的成長(zhǎng)與所在家庭及社區(qū)環(huán)境密切相關(guān)。因而,國(guó)外對(duì)困境兒童的外延界定通常分為個(gè)體、家庭與社區(qū)三個(gè)層次[2],如表1所示。

表1 國(guó)外困境兒童概念體系

在我國(guó),困境兒童的概念呈現(xiàn)了政策操作定義不斷完善但學(xué)術(shù)支持相對(duì)滯后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。盡管困境兒童在2002年開(kāi)始進(jìn)入政策研究者們的視野并使用,學(xué)者們嘗試從不同角度梳理困境兒童的內(nèi)涵和外延,但并未達(dá)成學(xué)術(shù)共識(shí),且與國(guó)外明顯不同的是,國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍將“孤兒”納入到了困境兒童的范圍。如劉繼同認(rèn)為,中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)存在和政府普遍認(rèn)可的困境兒童包括孤兒、殘疾兒童、棄嬰、流浪兒童、貧困兒童、艾滋病孤兒及服刑人員子女[3]。尚曉援則提出了“弱勢(shì)兒童”這一相近概念,包括“孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭子女、受暴力侵害和虐待兒童及受艾滋病影響兒童”。在此基礎(chǔ)上,尚曉媛又從學(xué)術(shù)層面出發(fā),構(gòu)建了困境兒童的三級(jí)概念體系[4],如表2所示。相比之下,在政策操作層面,困境兒童的外延界定較為明晰具體。2013年,民政部首次提出區(qū)別于孤兒與普通兒童,將困境兒童分為自身困境和家庭困境兩類,包括事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童(流浪兒童、長(zhǎng)期服刑人員未成年子女)、殘疾兒童、貧困家庭患重病和罕見(jiàn)病兒童等。盡管也有學(xué)者指出,將孤兒與困境兒童予以區(qū)分是出于政府救助傳統(tǒng)的考量,并非是類型上的區(qū)分,但這一界定無(wú)疑與國(guó)際慣例更為接近。2014年,民政部在推動(dòng)未成年人保護(hù)工作中,又進(jìn)一步明確了五類困境兒童:事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的兒童、遭受家庭暴力侵害與遺棄的兒童、缺乏關(guān)愛(ài)的留守與流動(dòng)兒童、家庭貧困兒童,以及自身重病重殘等特殊困境兒童。

表2 國(guó)內(nèi)困境兒童概念體系

因而,從上述對(duì)國(guó)內(nèi)外困境兒童概念界定的梳理情況來(lái)看,由于“困境”一詞內(nèi)在含義的復(fù)雜性及社會(huì)不斷變遷賦予的新內(nèi)涵, 困境兒童并非是明確界定的概念,不同視角下仍存在分歧,而且采用列舉的描述方式也必然無(wú)法窮盡困境兒童的所有類別。盡管如此,為了更好地理解這一概念體系,我們還需在以下三個(gè)方面作出闡釋:第一,父母是否雙全不構(gòu)成判斷困境兒童的標(biāo)準(zhǔn),困境兒童或許父母俱在,但卻由于沒(méi)有能力、主觀疏忽或故意等原因無(wú)法履行照料與保護(hù)兒童的職責(zé);第二,困境兒童的基本需求與權(quán)利無(wú)法通過(guò)正常途徑得到滿足,這些需求包括家庭關(guān)愛(ài)、安全、健康、教育、醫(yī)療等,資源的缺乏也通常是多重性的;第三,除了個(gè)體與家庭因素,社會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷、社會(huì)環(huán)境及相關(guān)支持性政策的缺位也是導(dǎo)致困境兒童產(chǎn)生的重要原因。

二、 困境兒童家庭支持福利:內(nèi)涵與發(fā)展

盡管造成困境兒童的原因復(fù)雜多樣,但從傳統(tǒng)福利模式來(lái)看,我們更傾向于以津貼的方式對(duì)已經(jīng)遭受困境的兒童進(jìn)行“殘補(bǔ)式”救助。這一方式在積極改善困境兒童生活境遇的同時(shí),卻忽略一些重要的因素,比如:家庭對(duì)兒童的影響、兒童的心理支持與相關(guān)服務(wù),甚至是否可以從源頭預(yù)防困境兒童產(chǎn)生的策略等等。家庭支持福利(family support welfare)則從某種意義上考慮并彌補(bǔ)了這些不足。雖然不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于“家庭支持福利”這一概念的內(nèi)涵及范圍界定存在差異,但可以達(dá)成共識(shí)的是:家庭支持福利是以家庭為制度設(shè)計(jì)核心要素的積極福利策略,強(qiáng)調(diào)在維持家庭功能、提升能力建設(shè)基礎(chǔ)上,充分吸收家庭成員參與并提供相應(yīng)服務(wù),最終提高家庭對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。廣義上,它包含了滿足家庭成員生存與發(fā)展所需的一切相關(guān)福利制度與服務(wù)安排,但在實(shí)踐中,家庭支持福利往往是“狹義”的,多針對(duì)因擁有殘疾家庭成員、未成年子女或就業(yè)中斷等原因生活陷入困境的家庭。與傳統(tǒng)福利策略相比,家庭支持福利從事后補(bǔ)救的“消極政策”轉(zhuǎn)向預(yù)防導(dǎo)向的“積極政策”;福利供給方面,在實(shí)施津貼、稅收減免等現(xiàn)金救助的基礎(chǔ)上,更注重支持性服務(wù)等多元福利的提供。

一直以來(lái),即使在西方國(guó)家,兒童問(wèn)題也是以家庭為主的私領(lǐng)域議題,政府在介入家庭內(nèi)部時(shí)十分謹(jǐn)慎;另一方面,對(duì)于處境不利兒童的家庭支持福利在發(fā)展之初就遭遇了與傳統(tǒng)兒童福利擁護(hù)者的交鋒,“支持家庭的合理性”成為兒童福利提供爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。反對(duì)者認(rèn)為,對(duì)于沒(méi)有能力或無(wú)法勝任照料兒童職責(zé)的家庭,應(yīng)該將兒童轉(zhuǎn)移到專門(mén)機(jī)構(gòu)或進(jìn)行替代性家庭照顧,而不是繼續(xù)對(duì)這樣的家庭予以支持[5]。然而,隨著20世紀(jì)60年代社會(huì)對(duì)家庭在保護(hù)及促進(jìn)兒童發(fā)展方面不可替代作用認(rèn)識(shí)的不斷深入,尤其是80年代以來(lái),受到埃斯平·安德森“社會(huì)投資”理論的影響,提高對(duì)家庭照顧兒童能力的支持,尤其是對(duì)困境家庭兒童的支持已經(jīng)成為西方社會(huì)家庭政策的主要目標(biāo)。其原因在于,從社會(huì)投資的視角,對(duì)家庭中兒童照顧與教育等系列需求的回應(yīng)與支持,具有多重正外部性,包括打破貧困的代際傳遞、促進(jìn)社會(huì)公平,為社會(huì)發(fā)展儲(chǔ)備人力資源、提升人力資本競(jìng)爭(zhēng)力,從源頭介入提高國(guó)家公共資金的利用回報(bào)率等[6],這些“效益”都遠(yuǎn)大于以事后補(bǔ)救為主的傳統(tǒng)福利策略。

因而,在新的“投資戰(zhàn)略”下,針對(duì)困境兒童的家庭支持福利制度在西方國(guó)家受到了政府的充分重視與支持。盡管不同國(guó)家由于在福利文化、政府與家庭責(zé)任劃分及對(duì)家庭干預(yù)程度上存在差異,形成了不同的制度安排,但從干預(yù)手段上看,主要采取了以下三種政策工具,并采用了普惠性與選擇性相結(jié)合的福利策略。

第一,時(shí)間政策。以產(chǎn)假、父母假、照護(hù)假及彈性工作時(shí)間為主要形式,保證兒童在家庭內(nèi)部獲得充足的照顧時(shí)間,從而降低兒童處于風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)的機(jī)會(huì)。從20世紀(jì)70年代起,除了產(chǎn)假外,歐洲國(guó)家開(kāi)始發(fā)展面向父母雙親的親職假制度,不分性別,都有權(quán)利獲得額外的假期來(lái)照顧孩子,只是不同國(guó)家在假期時(shí)間及是否帶薪方面有所差異。對(duì)于有殘疾兒童或患病兒童的家庭,還可以享受額外的照護(hù)假。

第二,經(jīng)濟(jì)支持政策。隨著兒童照顧由家庭責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎墓藏?zé)任,西方國(guó)家除了通過(guò)直接給付家庭津貼或稅收減免的方式為困境兒童家庭提供傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)支持外,還發(fā)展出一種新的、因父母提供幼兒照顧而獲得的照顧津貼,盡管這種津貼的給付水平有限,甚至一些國(guó)家還需要經(jīng)過(guò)家庭調(diào)查,但它的積極作用在于肯定父母照顧價(jià)值的同時(shí),為父母在親職假結(jié)束后如何安排幼兒照顧(領(lǐng)取津貼親自照顧還是使用日托服務(wù))提供了更多的選擇[7]。

第三,服務(wù)政策?？偟膩?lái)說(shuō),西方國(guó)家針對(duì)困境兒童家庭的服務(wù)政策可以分為兩大類。一類是通過(guò)提供兒童公共托育服務(wù)尤其是向低收入家庭傾斜的早期發(fā)展計(jì)劃,將父母尤其是女性照顧者從照料兒童的責(zé)任中解脫出來(lái),回歸勞動(dòng)力市場(chǎng),使家庭獲得更好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)為兒童提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境。如由國(guó)家補(bǔ)貼的專業(yè)兒童看護(hù)服務(wù),支持困難家庭兒童早期教育的托育服務(wù),面向不同家庭、不同年齡段兒童需求的托兒所等。第二類是以社區(qū)為依托的家庭干預(yù)服務(wù),主要目標(biāo)是通過(guò)向父母?jìng)魇诳茖W(xué)的育兒理念與技巧,以及幫助問(wèn)題家庭恢復(fù)正常兒童撫育功能并獲得資源,從源頭避免弱勢(shì)兒童的產(chǎn)生。美國(guó)早在1980年頒布的《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》中就明確將資金轉(zhuǎn)向了預(yù)防性服務(wù)與維持家庭的完整,開(kāi)始實(shí)施以社區(qū)為依托的“家庭強(qiáng)化計(jì)劃”等一系列家庭保護(hù)與支持服務(wù)項(xiàng)目,通過(guò)家庭支持干預(yù)困境兒童的產(chǎn)生[8]。

三、 積極福利的路徑選擇:構(gòu)建我國(guó)困境兒童家庭支持福利體系

1. 我國(guó)困境兒童救助:實(shí)踐與局限

從開(kāi)啟適度普惠兒童福利建設(shè)至今,我國(guó)已經(jīng)建立了孤兒生活津貼制度并逐步向其他困境兒童群體擴(kuò)展,兒童保護(hù)工作也從倡議走向?qū)嶋H行動(dòng)。在對(duì)困境兒童實(shí)行分類救助原則的基礎(chǔ)上,我國(guó)正致力于將60多萬(wàn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的“亞孤兒”及其他更廣泛的困境兒童群體納入政府保護(hù)網(wǎng),并逐步建立和完善了面向困境兒童的基本生活保障制度、基礎(chǔ)教育保障制度、醫(yī)療健康救助制度及保護(hù)安置制度?；旧畋Ｕ戏矫?2010年起我國(guó)已按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t,全面建立了孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn),全面覆蓋了機(jī)構(gòu)養(yǎng)育及社會(huì)散居孤兒,而實(shí)踐層面上,許多地區(qū)更是將事實(shí)孤兒、貧困家庭中的重病重殘兒童等納入基本津貼的保障范圍。醫(yī)療健康救助方面,在將兒童納入國(guó)家基本醫(yī)療體系的基礎(chǔ)上,我國(guó)于2010年開(kāi)始探索建立面向困境兒童的醫(yī)療救助制度,開(kāi)展了農(nóng)村兒童重大疾病醫(yī)療保障水平試點(diǎn)工作。兒童社會(huì)保護(hù)方面,我國(guó)逐步加強(qiáng)了未成年人救助保護(hù)工作,在全國(guó)范圍開(kāi)展了未成年人保護(hù)試點(diǎn)工作,探索建立未成年人社會(huì)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制,形成“家庭、社會(huì)、政府”三位一體的未成年人社會(huì)保護(hù)制度等。然而,我國(guó)兒童福利事業(yè)在取得積極成效的同時(shí),仍具有一定的局限性,主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一,兒童福利制度設(shè)計(jì)仍采取“問(wèn)題取向”的傳統(tǒng)福利策略,即注重兒童成為困境兒童后的救助策略(提供生活津貼、教育資助、醫(yī)療救助等等),尚未將“積極福利”策略考量在內(nèi)。而從救助策略向預(yù)防策略的重心轉(zhuǎn)移,通過(guò)對(duì)兒童生存與發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域(家庭、社區(qū)、早期教育、營(yíng)養(yǎng)健康等)的支持,最大限度預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生,已經(jīng)成為西方國(guó)家積極實(shí)踐的福利理念。正如肯·布萊克默在論述社會(huì)政策(醫(yī)療健康方面)效率時(shí)提到的問(wèn)題一樣,比思考“治療是否有效”更有價(jià)值的問(wèn)題應(yīng)該是“為什么我會(huì)去醫(yī)院”及“預(yù)防性服務(wù)為什么沒(méi)有對(duì)我起作用”[9]。因而,對(duì)于兒童福利制度,我們同樣應(yīng)該更多地思考如何能夠?qū)⒈O(jiān)測(cè)和預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生作為制度設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié),而并不僅僅停留在如何補(bǔ)救。

第二,兒童福利制度設(shè)計(jì)“重兒童、輕家庭”。如前文所述,我國(guó)當(dāng)前兒童福利對(duì)象僅針對(duì)困境兒童群體自身,尚未建立家庭本位的兒童福利政策與制度安排,對(duì)兒童成長(zhǎng)環(huán)境影響重大的社區(qū)支持也未涉及,這種割裂的福利制度設(shè)計(jì)難免有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”之嫌。從兒童成長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看,任何一個(gè)環(huán)節(jié)的制度缺失都可能不利于兒童擺脫困境和獲得健康的成長(zhǎng)與發(fā)展。相比之下,西方很早便開(kāi)始關(guān)注以家庭為核心的福利設(shè)計(jì)。美國(guó)早在1972年就在賓夕法尼亞州建立了家庭支持項(xiàng)目,鼓勵(lì)殘疾兒童與家庭共同生活并從社區(qū)獲得必要服務(wù),形成了 “州政府出錢(qián),社區(qū)提供服務(wù)”的制度模式;英國(guó)也于1989年正式明確了家庭支持福利的原則,強(qiáng)調(diào)父母與兒童權(quán)利的平衡、支持父母履行職責(zé)、……與家庭成員成為合作伙伴等重要價(jià)值觀[10],這也是我們需要吸收借鑒的。

第三,兒童福利主體有限,福利供給方式單一。由于受傳統(tǒng)觀念的影響,我國(guó)的家庭成為提供兒童福利的重要甚至唯一主體,政府的介入十分有限,社會(huì)組織、社區(qū)等參與更顯不足,兒童社會(huì)保護(hù)與支持體系也正在探索構(gòu)建中。此外,從福利給付方式來(lái)看,我國(guó)目前主要通過(guò)補(bǔ)貼或津貼的形式為困境兒童提供基本生活保障,諸如服務(wù)等其他福利形式缺乏,無(wú)法滿足困境兒童的多重需求。

2. 我國(guó)困境兒童家庭支持福利體系構(gòu)建

從社會(huì)福利水平與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的客觀要求來(lái)看,適度普惠兒童福利只是我們邁向更加完善的兒童福利制度的第一步,完成由傳統(tǒng)福利向積極福利的轉(zhuǎn)型才是順應(yīng)當(dāng)下全球社會(huì)福利變革潮流的積極選擇。我們?cè)陉P(guān)注傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)事后彌補(bǔ)與再分配的兒童福利機(jī)制的同時(shí),更應(yīng)關(guān)注問(wèn)題兒童的預(yù)防及上游干預(yù)福利策略,從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的視角提供福利與服務(wù)。而這一轉(zhuǎn)變,必須以政府為主導(dǎo),在福利體系框架設(shè)計(jì)、政策導(dǎo)向、資金保證的基礎(chǔ)上,帶動(dòng)社會(huì)組織與專業(yè)社工服務(wù)的發(fā)展,共同構(gòu)建積極的兒童福利制度體系。因而,作為積極福利制度的模式之一,構(gòu)建我國(guó)的困境兒童家庭支持福利制度即是在肯定“家庭”對(duì)于困境兒童健康成長(zhǎng)關(guān)鍵作用的同時(shí),從社會(huì)投資與能力建設(shè)的視角出發(fā),為家庭提供包括津貼、服務(wù)及其他支持性福利等多層次服務(wù),恢復(fù)與改善家庭功能,以此為困境兒童提供保護(hù)與福利,最終從源頭預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生(如圖1所示)。

圖1 困境兒童家庭支持福利制度體系

第一,以“家庭本位”為制度設(shè)計(jì)核心。家庭是有利于兒童成長(zhǎng)的最佳環(huán)境,也是兒童應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的核心場(chǎng)所。從積極福利的視角來(lái)看,以家庭為核心的福利制度設(shè)計(jì)不僅旨在修補(bǔ)缺陷與事后救助,更重要的是以支持和滿足兒童發(fā)展需要為出發(fā)點(diǎn),將家庭作為保護(hù)兒童的重要場(chǎng)所進(jìn)行投資與完善。借鑒西方國(guó)家的家庭支持福利政策及考慮與我國(guó)當(dāng)前政策的銜接,可從以下兩方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與調(diào)整:一方面,逐步建立面向兒童家庭的支持性福利政策,實(shí)施普遍性與選擇性相結(jié)合的福利策略。如設(shè)立普惠式的兒童家庭津貼,政府以專項(xiàng)資金的方式對(duì)家庭養(yǎng)育孩子的成本予以一定的補(bǔ)貼,注重以預(yù)防為主的家庭經(jīng)濟(jì)支持,提高家庭滿足兒童需要的能力;與此同時(shí),進(jìn)一步完善親職福利政策,尤其是育嬰假期制度,提高原生家庭對(duì)嬰兒的照顧能力,以及工作與家庭平衡能力。另一方面,在維護(hù)與支持家庭功能前提下,適當(dāng)加強(qiáng)政府對(duì)家庭的介入,必要時(shí)剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán),預(yù)防家庭內(nèi)部傷害兒童事件的發(fā)生,同時(shí)做好監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移變更后的接續(xù)工作,如兒童是與原生家庭的融合、短期家庭寄養(yǎng),還是最終由其他家庭收養(yǎng)等。

第二,以“多層次家庭津貼”為制度基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前探索建立面向困境兒童的津貼制度與筆者所倡導(dǎo)建立的家庭津貼制度的主要區(qū)別在于:理念上,前者是針對(duì)困境兒童(重點(diǎn)保障重病、重殘及事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的兒童)救助的殘補(bǔ)性福利策略,而后者體現(xiàn)的是面向全體兒童群體、以預(yù)防性經(jīng)濟(jì)支持為主的普惠性福利策略;功能上,前者的給付標(biāo)準(zhǔn)參照孤兒津貼發(fā)放,僅滿足兒童的最低層次需求,后者則強(qiáng)調(diào)通過(guò)滿足兒童家庭的不同層次需求,達(dá)到滿足兒童需求的最終目標(biāo)。因而,從國(guó)外兒童家庭支持福利津貼制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,我國(guó)家庭津貼制度的建立應(yīng)該分三步走。第一步是立足于當(dāng)前困境兒童生活津貼的制度基礎(chǔ),以“分類保障”為原則建立家庭津貼,從“一刀切”逐步過(guò)渡到保障不同類型困境兒童的基本生活,尤其要加大對(duì)特殊困境家庭兒童(父母重病重殘、吸毒服刑等)的補(bǔ)助力度;第二步是提高家庭津貼的給付標(biāo)準(zhǔn)與保障范圍,從保障基本生活逐步擴(kuò)展到保障困境兒童獲得足夠的照料、教育、健康、住房及促進(jìn)就業(yè)等多方面需求;第三步是建立面向所有兒童家庭的普惠式津貼制度,包括稅收減免、現(xiàn)金補(bǔ)貼等多種方式,涵蓋兒童所需的各個(gè)方面,積極保障兒童的健康成長(zhǎng)權(quán)利。

第三,以“專業(yè)社工服務(wù)”為制度支撐。兒童家庭支持福利與傳統(tǒng)兒童福利模式的重要區(qū)別之一就是注重通過(guò)專業(yè)社工服務(wù)滿足家庭除經(jīng)濟(jì)外的個(gè)別化需求,并協(xié)助獲取相關(guān)社會(huì)資源。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)具備了向兒童提供專業(yè)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及人力資源。民政部也于2014年發(fā)布了《兒童社會(huì)工作服務(wù)指南》,詳細(xì)規(guī)定了兒童社會(huì)工作服務(wù)原則、范圍和類別、服務(wù)流程技巧、督導(dǎo)、服務(wù)管理和人員要求等。因而,在未來(lái)制度實(shí)踐中,我們應(yīng)該注重依托專業(yè)社會(huì)組織,通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,將社工服務(wù)向困境兒童及其家庭延伸,例如,通過(guò)父母親子技能培訓(xùn)、殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練指導(dǎo)、心理咨詢、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)等,增強(qiáng)困境兒童家庭的功能。除上述體現(xiàn)治療功能的社工服務(wù)外,還應(yīng)注重發(fā)揮專業(yè)社工服務(wù)的預(yù)防功能,如通過(guò)對(duì)困境兒童家庭的定期走訪、建立檔案、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估等方式,在困境兒童的識(shí)別、危險(xiǎn)要素的預(yù)防方面發(fā)揮作用。

第四,以“社區(qū)支持”為制度依托。作為兒童成長(zhǎng)的重要場(chǎng)所及影響家庭環(huán)境的要素之一,社區(qū)建設(shè)也是家庭支持福利體系建設(shè)中不可忽視的環(huán)節(jié)。一方面,注重社區(qū)的資源建設(shè),尤其是有利于兒童及其家庭成長(zhǎng)的文化、教育、衛(wèi)生、體育等公共物品的提供,努力構(gòu)建“兒童友好、家庭友好”型社區(qū)。另一方面,作為福利提供的“最后一公里”,可注重發(fā)揮社區(qū)的支持性服務(wù)功能,如依托社區(qū)建立專門(mén)兒童福利服務(wù)工作站,在承擔(dān)匯總兒童福利基本信息、受理兒童津貼申請(qǐng)、定期培訓(xùn)兒童福利督導(dǎo)員等基本職能基礎(chǔ)上,為有需求的困境兒童及其家庭提供相應(yīng)服務(wù)。此外,社區(qū)還可發(fā)揮自身的社會(huì)功能(社區(qū)動(dòng)員、社區(qū)照顧、社區(qū)救助等)協(xié)助困境兒童及其家庭獲得其他的社會(huì)資源,發(fā)揮不同制度的協(xié)同作用,豐富困境兒童家庭的社會(huì)支持服務(wù)體系。

因而,建立家庭本位的困境兒童保護(hù)政策與制度安排,意味著擺脫傳統(tǒng)含蓄和補(bǔ)缺模式福利的局限,重新認(rèn)定家庭的價(jià)值與政府的權(quán)責(zé)劃分,維護(hù)或改善家庭功能,通過(guò)為兒童創(chuàng)造良好的家庭、社區(qū)環(huán)境來(lái)保護(hù)困境兒童,并從源頭預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

From“Traditional Welfare” to “Positive Welfare”: Constructing the Vulnerable Children Family Support Welfare System in China

MANXiao-ou,WANGZuo-bao

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

The traditional residual child welfare has failed to solve the current problem of vulnerable children due to the social transformation. In comparison, the family support welfare system includes not only the welfare benefits and support services from government programs and welfare agencies, but also the informal support from communities, families and friends. It reflects the innovative concept, focusing on the positive intervention policies and professional social services. Constructing the vulnerable children family support welfare system in China means affirming “family” as the core element of system design, while providing the families with multi-level allowances, professional services and community-based supportive services from the perspective of social investment and capability building.

vulnerable child; family support; child welfare; positive welfare

10.15936/j.cnki.10083758.2016.02.010

2015-09-08

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目(14YJC840023); 中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(N130314001)。

滿小歐(1983- ),女(滿族),遼寧沈陽(yáng)人,東北大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事兒童福利、社會(huì)救助研究; 王作寶(1985- ),男,山東單縣人,東北大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事社會(huì)保障理論與政策研究。

C 913.7

A

1008-3758(2016)02-0173-06