中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)與行為模式研究

閆 帥

(華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430074)

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中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)與行為模式研究

閆 帥

(華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430074)

針對學(xué)界主流的觀點(diǎn)將中國的政治問責(zé)界定為“非選舉問責(zé)”,試圖擺脫“唯選舉論”的西式思維,轉(zhuǎn)而尋找中國政治問責(zé)的本土解釋,并提出了復(fù)合型問責(zé)這一競爭性概念,它是一種通過社會問責(zé)來提供信息機(jī)制和通過行政問責(zé)來實(shí)施強(qiáng)制機(jī)制的問責(zé)模式。復(fù)合型問責(zé)在中國的運(yùn)作和成長有著深層的制度基礎(chǔ)和具體的行為模式,前者體現(xiàn)為“行政分權(quán)”和“人事集權(quán)”制度框架下的多重委托—代理關(guān)系,后者體現(xiàn)為2003年以來的各類群體性事件及相應(yīng)的政治問責(zé)經(jīng)驗(yàn)。復(fù)合型問責(zé)也因此成為中國政府化解社會矛盾、回應(yīng)社會訴求、提供公共服務(wù)、重構(gòu)政治秩序的有效方式。

非選舉問責(zé); 復(fù)合型問責(zé); 制度基礎(chǔ); 行為模式

一、 政治問責(zé)與中國的復(fù)合型問責(zé)

政治問責(zé)(political accountability)是指促使政府官員就其行為對公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任控制機(jī)制,這套責(zé)任控制機(jī)制的有效運(yùn)作依賴于兩個核心要素:第一,信息機(jī)制,即確保權(quán)力行使的公開透明機(jī)制,以使社會公眾了解相關(guān)政策信息和官員行為;第二,強(qiáng)制機(jī)制,即確保權(quán)力行使的懲罰約束機(jī)制,以使問責(zé)機(jī)構(gòu)有能力對官員的失職行為進(jìn)行懲罰。從既有研究來看,學(xué)界根據(jù)問責(zé)主體與問責(zé)方式的不同,將政治問責(zé)劃分為選舉問責(zé)、平行問責(zé)、行政問責(zé)和社會問責(zé)四種類型[1]。

選舉問責(zé)是以選民或選民代表為問責(zé)主體,以投票、公民復(fù)決和罷免為問責(zé)方式的問責(zé)類型。作為政治問責(zé)理論中的強(qiáng)勢話語,選舉問責(zé)建立在如下的假設(shè)之上:選舉是對在任者政策表現(xiàn)的一種投票,選民可以通過反對或改投的方式來對在職者進(jìn)行懲罰[2]。選舉問責(zé)試圖在“誰統(tǒng)治”和“統(tǒng)治得怎么樣”這兩個政治學(xué)的基本議題之間建立聯(lián)系,進(jìn)而通過控制權(quán)力的來源來控制權(quán)力的行使,喪失權(quán)力的危機(jī)感使在職者不得不認(rèn)真而負(fù)責(zé)地行使權(quán)力。選舉問責(zé)的優(yōu)勢在于:“公民投票”的強(qiáng)制機(jī)制、“言論自由”的信息機(jī)制、“競選承諾”的回應(yīng)機(jī)制,構(gòu)建起了一個完整的政治問責(zé)鏈條。與此同時,它的劣勢在于,選舉是一種“回溯性投票”,是一種追溯既往的懲罰機(jī)制,即官員需要對其在上一個任期的政策和行為負(fù)責(zé)[3]。漫長的選舉周期,一方面弱化了選舉的懲罰功能,使得上臺后的官員有可能放棄競選承諾;另一方面弱化了選舉的回應(yīng)功能,民眾很難通過選舉來及時將其變化了的公共需求和政策偏好輸入至政治系統(tǒng)。

平行問責(zé)是以立法、司法、行政監(jiān)督部門為問責(zé)主體,以調(diào)查、彈劾、司法審查、決策監(jiān)督、法律制裁為問責(zé)方式的問責(zé)類型。追根溯源來看,平行問責(zé)根植于共和主義和自由主義的政治理論傳統(tǒng)之中,突出強(qiáng)調(diào)了三權(quán)之間的共治與監(jiān)督。作為一種權(quán)力相等的國家機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制,平行問責(zé)的問責(zé)優(yōu)勢在于擁有以“三權(quán)分立”為核心的強(qiáng)制機(jī)制,具有明確的法律賦權(quán),能夠?qū)嵤┤粘１O(jiān)督;相應(yīng)的問責(zé)劣勢在于,問責(zé)主體缺乏足夠的自主性來防止被問責(zé)機(jī)關(guān)和官員的干預(yù)。這具體表現(xiàn)在“授權(quán)式民主”(delegative democracy)這一概念上,它是指在選舉機(jī)制下,行政首腦的當(dāng)選意味著獲得了多數(shù)民意的支撐,平行部門的彈劾與監(jiān)督則被認(rèn)為是與多數(shù)民意的沖突與抵牾[4]?，F(xiàn)代“行政國家”的興起,不僅打破了三權(quán)之間的均衡格局,而且削弱了平行問責(zé)的功能。

行政問責(zé)是指以上級行政(黨委)系統(tǒng)為問責(zé)主體,以績效考核、巡視檢查、行政監(jiān)督、人事任免、引咎辭職為問責(zé)方式的問責(zé)類型。行政問責(zé)建基于韋伯的科層制理論,在“縱向職位分等”的金字塔權(quán)力結(jié)構(gòu)中,下級有義務(wù)就其職責(zé)內(nèi)任務(wù)的完成情況來對上級匯報,接受上級的監(jiān)督與處分。行政問責(zé)的優(yōu)勢在于,它是一種以“官僚等級制”為核心的強(qiáng)制機(jī)制,具有明確的懲罰約束功能,并能夠迅速針對民意作出政策調(diào)整并付諸執(zhí)行,問責(zé)的實(shí)現(xiàn)程度較高。行政問責(zé)的劣勢在于,問責(zé)主體與客體之間的信息不對稱,漫長的行政鏈條和公文式的信息機(jī)制弱化了上級對下級的信息獲取和甄別機(jī)制,這使得作為代理人的下級政府官員會利用信息不對稱或不完備來實(shí)現(xiàn)自身效用最大化,放大那些有利于自身的信息而封鎖那些不利于自身的信息。

社會問責(zé)是以公眾、公民團(tuán)體、媒體等社會行動者為問責(zé)主體,以呼吁、披露、游說、調(diào)查、訴訟為問責(zé)方式的問責(zé)類型。社會問責(zé)是針對選舉問責(zé)的“回溯性投票”和平行問責(zé)的“授權(quán)式民主”所帶來的問責(zé)劣勢而進(jìn)行的一種制度修正,它鼓勵社會中的行動者能夠在問責(zé)中扮演重要的角色,通過普通公民或社會組織的積極參與來對公共議題和官員行為進(jìn)行施壓和監(jiān)督。作為社會問責(zé)的核心,公共參與的實(shí)現(xiàn)有賴于兩個條件:一是活躍的公民社會,二是制度化的參與渠道。社會問責(zé)的優(yōu)勢在于,以“公共參與”為主的信息機(jī)制中公民和媒體的監(jiān)督具有廣泛性,可以不受時間限制隨時啟動問責(zé)。社會問責(zé)的劣勢在于,呼吁而非懲罰的強(qiáng)制機(jī)制,公民不能實(shí)施最終的懲罰,只能通過激活其他機(jī)構(gòu)來實(shí)行強(qiáng)制約束。

就上述四種政治問責(zé)類型而言,不同的國家會根據(jù)自身的政治生態(tài)來選擇不同的問責(zé)類型。在西方國家,受代議制傳統(tǒng)的影響,選舉問責(zé)被當(dāng)作了主要問責(zé)機(jī)制,民眾通過“用手投票”的方式來約束政府行為、評估公共服務(wù),促使政府對民眾負(fù)責(zé)。不同于西方國家,拉美國家則將社會問責(zé)作為主要問責(zé)機(jī)制,在巴西、智利、秘魯、哥倫比亞等國,政府出臺了一系列推進(jìn)公共參與、保障社會問責(zé)的制度化措施。2003年“非典”危機(jī)以來,中國的政治問責(zé)實(shí)踐也引起了學(xué)界的關(guān)注,其獨(dú)特之處在于,在缺乏選舉壓力的情況下,政府對公共服務(wù)表現(xiàn)出極大的熱情和關(guān)注,越來越對民眾負(fù)責(zé)。針對中國政治問責(zé)所表現(xiàn)出來異于西方選舉問責(zé)的特點(diǎn),學(xué)界主流的觀點(diǎn)稱為“非選舉問責(zé)”(accountability without election)[5]。非選舉問責(zé)作為一種非競爭選舉框架下的問責(zé)實(shí)踐,這一概念本身具有鮮明的“西方中心主義”價值傾向,“否定性”的表述并未能正面概括出中國真實(shí)的問責(zé)狀況,濃郁的“選舉思維和傾向”最終將結(jié)論框定為“因?yàn)檫x舉在問責(zé)上扮演著重要的功能,所以非選舉問責(zé)最終會變?yōu)橐环N沒有選舉而問責(zé)的困境”[6]。顯然,這種唯選舉論的研究方法是不可取的,它忽視了政治問責(zé)的多元實(shí)現(xiàn)機(jī)制,以及諸多國家圍繞平行問責(zé)、行政問責(zé)和社會問責(zé)而進(jìn)行的各種努力和嘗試。對此,多德(Dowdle)指出:“在研究非西方世界的政治問責(zé)實(shí)踐時,需要放棄演繹的方法,轉(zhuǎn)而采用歸納的方法”[7]。

從歸納的角度來看,包括“表哥案”“房叔事件”“宜黃事件”“甕安事件”等在內(nèi)的大量問責(zé)案例表明,中國的政治問責(zé)隱含了一種“社會/媒體披露—黨政回應(yīng)解決”的邏輯。這一邏輯同樣出現(xiàn)在各地出臺的問責(zé)辦法中,在這些問責(zé)辦法中,“社會/媒體披露”被歸類為信息來源,“黨政回應(yīng)解決”被歸類為問責(zé)方式,政府可以根據(jù)“公民、法人或其他組織署名的附有相關(guān)證據(jù)材料的檢舉、控告材料,新聞媒體曝光的材料”來啟動問責(zé)程序,并通過“責(zé)令限期整改、責(zé)令做出書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報批評、責(zé)令辭職、建議免職”等方式來追究責(zé)任。結(jié)合我國的問責(zé)實(shí)踐和問責(zé)辦法來看,中國的政治問責(zé)實(shí)質(zhì)上是一種混合了社會問責(zé)與行政問責(zé)的問責(zé)模式。其中,社會問責(zé)旨在提供信息機(jī)制,即中國的政治問責(zé)主要源自公眾、公民團(tuán)體、媒體等社會行動者的呼吁、披露、游說、訴訟等;行政問責(zé)旨在提供強(qiáng)制機(jī)制,即中國的政治問責(zé)主要源自上級黨委、行政系統(tǒng)的行政處分、績效考核、人事任免、巡視檢查等?；诖?筆者把中國這種通過社會問責(zé)來提供信息機(jī)制和通過行政問責(zé)來實(shí)施強(qiáng)制機(jī)制的問責(zé)模式稱之為復(fù)合型問責(zé)。

復(fù)合型問責(zé)作為中國政治問責(zé)的實(shí)踐形式,立論依據(jù)在哪里?又是如何具體運(yùn)作的?帶著這些問題,我們將著重對中國復(fù)合型政治問責(zé)的制度基礎(chǔ)和行為模式進(jìn)行闡釋。

二、 中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)

從規(guī)范意義上來講,理解政治問責(zé)的起點(diǎn)在于明確“誰對誰負(fù)責(zé)”這一權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。一般而言,政治問責(zé)經(jīng)常從“政府權(quán)力來自人民、受人民監(jiān)督、對人民負(fù)責(zé)”這一委托—代理關(guān)系出發(fā),將“誰對誰負(fù)責(zé)”簡單化為“政府對人民負(fù)責(zé)”。然而,政府并非一個不可分割的整體,由于科層制的存在,政府被劃分為具有不同權(quán)能和職責(zé)的層級與部門,這就需要我們結(jié)合具體的政治生態(tài)和制度環(huán)境來重新審視政治問責(zé)中的“誰對誰負(fù)責(zé)”這一權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。就西方而言,在選舉和憲政分權(quán)的制度框架下,民眾與不同層級的政府是一種簡單的委托—代理關(guān)系,即民眾通過定期的選舉來對中央與地方各級政府進(jìn)行直接授權(quán),中央與地方各級政府則根據(jù)憲政分權(quán)的原則和制度來履行各自的政府職能并就這些職能行為對民眾負(fù)責(zé)。就中國而言,隨著改革開放以來“放權(quán)讓利”的改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財政體制的推行,我國的央地關(guān)系從單一的集權(quán)化走向了集權(quán)與分權(quán)并行的體制結(jié)構(gòu)[8],進(jìn)而形成了“行政分權(quán)”和“人事集權(quán)”的制度安排。一方面,在行政分權(quán)下,“屬地管理”和“行政發(fā)包”成為我國的管理特色,這使得地方政府具有了更大的自主性,成為區(qū)域內(nèi)政府職能的實(shí)際承擔(dān)者;另一方面,在人事集權(quán)下,中央通過黨管干部的原則和“下管一級”的體制控制了地方核心領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán),從而確保地方政府行為能夠在中央允許范圍內(nèi)進(jìn)行。在“行政分權(quán)”和“人事集權(quán)”的制度約束下,中國民眾與不同層級政府形成了一種多重委托—代理關(guān)系,即民眾與不同層級政府之間的授權(quán)并非是一次性完成的,而是經(jīng)民眾授權(quán)中央、中央授權(quán)地方等多次授權(quán)完成的。這種多重委托—代理關(guān)系可以簡化為如下三對關(guān)系。

民眾與中央政府基于合法性的委托—代理關(guān)系。在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下,中央政府被認(rèn)為是國家權(quán)力的中心和代表,中央政府的權(quán)力由作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨來行使。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,它的合法性源自民眾的授權(quán),這通常被表述為“中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是歷史和人民的選擇”。進(jìn)入21世紀(jì)以來,面對新情況、新任務(wù),黨的十七屆四中全會又進(jìn)一步補(bǔ)充指出:“黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的”。鞏固黨的執(zhí)政地位關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,持續(xù)不斷地回應(yīng)和滿足人民的需求。中央政府更是通過強(qiáng)化群眾路線、調(diào)研、信訪等機(jī)制來了解民心、反映民意、保障民生。加拿大學(xué)者馬克·沃倫(Mark E. Warren)將中國中央政府與民眾的這種委托—代理關(guān)系稱為“由政績來獲得合法性”的體制設(shè)計(jì),在他看來,“中國共產(chǎn)黨的合法性更大程度上依賴于政績,更加注重自己的執(zhí)政表現(xiàn)”,“只要能履行諾言,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位就不會動搖”[9]。

中央政府與地方政府基于政治利益的委托—代理關(guān)系。我國的政府體制是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級構(gòu)成的,這五級政府形成了一種逐級委托—代理關(guān)系,這具體體現(xiàn)在行政發(fā)包和黨管干部兩項(xiàng)制度設(shè)計(jì)上。一方面,為了便于有效治理,我國采取了行政逐級發(fā)包制,即中央按照行政區(qū)劃將行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)逐級發(fā)包至基層,在行政和財政雙重分權(quán)的背景下,地方政府擁有了管理本區(qū)域內(nèi)事務(wù)的較大自由裁量權(quán);另一方面,為了便于實(shí)施控制,我國采取了黨管干部的原則,即中央和各級黨委按照干部管理權(quán)限,實(shí)行逐級分工管理干部,中央管理省級、省級管理地市級、地市級管理縣級、縣級管理鄉(xiāng)級。在這種行政逐級發(fā)包和干部逐級管理的體制下,我國的五級政府也形成了一種逐級委托—代理關(guān)系,層層授權(quán),而地方官員為了保持職位和獲得晉升,會努力完成上級下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)?；诖?學(xué)界又將我國政府間的層級關(guān)系稱為“壓力型體制”。

地方政府和民眾基于公共管理和服務(wù)的“治理者”與“被治理者”的關(guān)系。一方面,從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看,中國地方政府權(quán)力并非源自本地民眾的“用手投票”,而是源自上級政府的任命授權(quán),在這種“民眾—中央政府—地方政府”的多重委托—代理關(guān)系下,最終出現(xiàn)了“我騎士的騎士,不是我的騎士”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,即民眾與中央政府構(gòu)成委托—代理關(guān)系,中央與地方政府構(gòu)成委托—代理關(guān)系,但是民眾與地方政府并未構(gòu)成委托—代理關(guān)系。這種多重委托—代理關(guān)系可以用來解釋諸如“官員向上看不向下看”“級差信任”“進(jìn)京上訪”等諸多中國政治現(xiàn)象。以“級差信任”為例,眾多研究表明,中國百姓對于政府的信任隨著政府層級的降低而降低,這是因?yàn)樵凇懊癖姟醒搿〖墶丶墶h級→鄉(xiāng)級”的多重委托—代理關(guān)系下,政府層級越高與民眾的“委托—代理”關(guān)系越密切,政府層級越低與民眾的“委托—代理”關(guān)系越疏遠(yuǎn)。另一方面,從治理結(jié)構(gòu)來看,根據(jù)屬地管理的原則,地方政府享有本區(qū)域內(nèi)的行政管理權(quán),與民眾形成了一種“治理者”與“被治理者”的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。改革開放以來,隨著中央將大量的事權(quán)下放,地方政府也成為政府職能的實(shí)際履行者,以2013年度為例,地方財政在主要公共服務(wù)支出方面的占比分別為:城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)99.8%、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育99%、農(nóng)林水事務(wù)96%、社會保障與就業(yè)事務(wù)95.6%、教育95%[10]。由上述討論可知,在多重委托—代理的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,民眾與地方政府的關(guān)系并非是一種“委托—代理”關(guān)系而是一種“被治理者—治理者”的關(guān)系。

在明確了中國政治問責(zé)的制度基礎(chǔ)及其所型塑的多重委托—代理關(guān)系之后,我們再回歸政治問責(zé)的兩個基本問題:誰對誰負(fù)責(zé)?如何負(fù)責(zé)?就“誰對誰負(fù)責(zé)”而言,從一般理論來說,民眾與中央政府作為一種基于合法性的委托—代理關(guān)系,理應(yīng)是中央政府對民眾負(fù)責(zé),但是在行政分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)下,中央政府通過行政發(fā)包將公共事務(wù)管理權(quán)限下放給了地方,具體的、區(qū)域化的治理職能并非由中央政府而是由地方政府來承擔(dān),經(jīng)過這一轉(zhuǎn)換,中國的政治問責(zé)最終變?yōu)榈胤秸畬γ癖娯?fù)責(zé)。就“如何負(fù)責(zé)”而言,在多重委托—代理關(guān)系中,地方政府作為區(qū)域內(nèi)的實(shí)際管理者和公共服務(wù)提供者,它需要同時對作為“被治理者”的民眾和作為“委托人”的中央政府雙重負(fù)責(zé),這也就有了社會問責(zé)和行政問責(zé)兩種問責(zé)模式,但是,受多重委托—代理關(guān)系的約束,這兩種問責(zé)模式分別存在“權(quán)力不對稱”和“信息不對稱”的問責(zé)困境。第一,社會問責(zé)的“權(quán)力不對稱”困境,即地方民眾雖然容易掌握地方政府行為的真實(shí)情況和信息機(jī)制,但是民眾與地方政府之間并非是一種委托—代理關(guān)系,地方政府官員的績效考核和政治晉升權(quán)掌握在上級政府手中,民眾缺乏對地方官員行為進(jìn)行有效約束的強(qiáng)制機(jī)制,從而形成了地方政府官員“不怕百姓不滿意就怕上級不注意”的行為邏輯。第二,行政問責(zé)的“信息不對稱”困境,即行政問責(zé)雖然擁有以人事任免權(quán)為核心的強(qiáng)制機(jī)制,但卻存在委托—代理關(guān)系中的信息不對稱難題,從而使作為代理人的地方政府會對信息進(jìn)行選擇性傳遞,夸大有利信息,遮蔽不利信息,從而產(chǎn)生了日常治理中“弄虛作假”“形象工程”“基層共謀”等現(xiàn)象,使得高層政府對地方政府的滲透性權(quán)力薄弱[11]。

概而言之,中國復(fù)合型問責(zé)建基于“行政分權(quán)”和“人事集權(quán)”型塑下的多重委托—代理關(guān)系,在這一制度約束下,一方面,地方政府需要對作為“被治理者”的民眾和作為“委托人”的中央政府同時負(fù)責(zé),這也就為社會問責(zé)和行政問責(zé)的并存提供了理論依據(jù);另一方面,中國的行政問責(zé)和社會問責(zé)分別面臨著“信息不對稱”和“權(quán)力不對稱”的困境,從政治問責(zé)所必須具備信息機(jī)制和強(qiáng)制機(jī)制這兩個要素來看,行政問責(zé)和社會問責(zé)都無法單獨(dú)成為一種有效的政治問責(zé)模式。因此,以社會問責(zé)來提供信息機(jī)制和以行政問責(zé)來提供強(qiáng)制機(jī)制的復(fù)合型問責(zé)也就成為中國政治問責(zé)的現(xiàn)實(shí)選擇。

三、 中國復(fù)合型問責(zé)的行為模式

在分析完中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)之后,我們從理論回歸現(xiàn)實(shí),進(jìn)一步討論復(fù)合型問責(zé)在中國的實(shí)踐方式,即社會問責(zé)是以何種方式來傳遞信息機(jī)制的?行政問責(zé)又是以何種方式來實(shí)施強(qiáng)制機(jī)制的?復(fù)合型問責(zé)又帶來了何種政治績效?

圖1勾畫出了中國復(fù)合型問責(zé)的行為模式,這主要由三部分構(gòu)成:中間部分為中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)及關(guān)系模式,即“行政分權(quán)”和“人事集權(quán)”型塑下的多重委托—代理關(guān)系;輸入部分為中國復(fù)合型問責(zé)的問責(zé)過程,即以社會抗?fàn)帪橹鞯男畔C(jī)制和以績效評估為主的強(qiáng)制機(jī)制;輸出部分描述了中國復(fù)合型問責(zé)的問責(zé)績效,即迎合型和延伸型的公共服務(wù)供給。中間部分已在上文有了詳細(xì)的分析和描述,這里主要介紹輸入部分的問責(zé)過程和輸出部分的問責(zé)績效,具體體現(xiàn)在如下三個方面。

圖1 中國復(fù)合型問責(zé)的行為模式

第一,以社會抗?fàn)帪橹鞯男畔C(jī)制。社會問責(zé)作為中國復(fù)合型問責(zé)的信息機(jī)制,主要體現(xiàn)為民眾的公共參與及其對官員行為的揭露和公共利益的表達(dá)。從現(xiàn)實(shí)來看,社會抗?fàn)幹詴蔀橹袊鐣栘?zé)的主要模式和信息機(jī)制,主要受以下幾方面因素的制約:一是從問責(zé)的起因來看,地方政府和官員往往是當(dāng)事方和被問責(zé)的對象,他們沒有忠實(shí)履行法律規(guī)定的政府職能,損害了民眾利益,如征地拆遷中的強(qiáng)拆者形象、環(huán)境污染中的縱容者形象、壓制上訪中的侵害者形象、官商勾結(jié)中的庇護(hù)者形象、變通執(zhí)行中的共謀者形象等等。二是從問責(zé)的過程來看,一方面中國公民社會發(fā)育程度低,民眾缺乏組織化*以《人民日報》《中國青年報》《南方都市報》為抽樣單位進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示:2003—2012年發(fā)生的共192起問責(zé)事件中,問責(zé)均為公民個體通過網(wǎng)絡(luò)或其他形式發(fā)起的,而社會組織并未發(fā)揮其應(yīng)有的功能。參見:宋濤．問責(zé)機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)問責(zé)創(chuàng)新內(nèi)涵的實(shí)證檢驗(yàn)[J].中國行政管理,2013(9):25-29。,問責(zé)的過程中面臨著民眾個體與政府官員的不對稱博弈困境;另一方面中國公共參與制度化程度低,民眾制度內(nèi)的利益表達(dá)渠道有限且效率低,維穩(wěn)的大背景和不出事的邏輯,更是進(jìn)一步擠壓了民眾制度內(nèi)的利益表達(dá)渠道。三是從問責(zé)的結(jié)果來看,地方政府缺乏有效的回應(yīng)和解決機(jī)制,地方政府要么是“不出事”邏輯下的“消息封鎖”“圍追堵截”和“擺平理順”,要么是“向上看不向下看”邏輯下的“反應(yīng)遲鈍”“云淡風(fēng)輕”“不理不問”。受以上三重現(xiàn)實(shí)因素的制約,普通的社會問責(zé)行為無法有效地傳遞問責(zé)訴求、披露問責(zé)信息、激活行政問責(zé),只有采取更為激烈、社會關(guān)注度更高的抗?fàn)幮袨?。正如有研究指出?社會抗?fàn)幾鳛橐环N“鬧大”行為,是一種通過橫向動員來達(dá)到縱向動員的效果,即通過橫向的民眾動員來讓更多人知道,進(jìn)而產(chǎn)生更大的輿論壓力,呼吁或迫使上級政府及官員來解決問題[12]。

第二,以績效評估為主的強(qiáng)制機(jī)制。民眾的社會抗?fàn)幾鳛橐环N信息機(jī)制,它旨在有效地傳遞社會問責(zé)訴求、激活行政問責(zé)。那么,社會抗?fàn)幨侨绾渭せ钚姓栘?zé)的?行政問責(zé)又是如何來實(shí)施強(qiáng)制機(jī)制的?就前者而言,在中國,民眾與中央政府是一種委托—代理關(guān)系,中央政府建基于民眾的合法性認(rèn)同,由于選舉制度的滯后性發(fā)展,穩(wěn)定也就成為執(zhí)政者衡量民眾認(rèn)同和政權(quán)合法性的最重要標(biāo)準(zhǔn)[13]。社會抗?fàn)幖捌渌鶐淼纳鐣环€(wěn)定在很大程度上削弱了政府的合法性資源,從而引起了中央政府的高度重視,激活了縱向的行政問責(zé)。就后者而言,中央政府的行政問責(zé)主要表現(xiàn)為對績效評估的應(yīng)用,即中央政府掌握了地方政府的人事權(quán)并通過績效評估的方式來對地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行獎懲和任免,因此,績效評估也就成為約束地方政府行為的一種有效強(qiáng)制機(jī)制。面對民間高發(fā)的社會抗?fàn)幒蛦栘?zé)訴求,中央政府開始重新審視和調(diào)整績效評估機(jī)制,一方面,增加了維穩(wěn)內(nèi)容,并且在維穩(wěn)中實(shí)行“一票否決制”,即對因維穩(wěn)不力而造成重大不穩(wěn)定事件及嚴(yán)重后果的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,予以降級、停職、罷免、剝奪榮譽(yù)稱號、扣發(fā)獎金等處罰,2009年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》更是標(biāo)志著維穩(wěn)作為績效評估機(jī)制的制度化。另一方面,強(qiáng)化了民生導(dǎo)向,針對社會抗?fàn)帉τ诿裆鷨栴}的關(guān)注,黨和政府開始強(qiáng)調(diào)“保障和改善民生”,這種注意力的轉(zhuǎn)移直接驅(qū)動了績效評估的轉(zhuǎn)型,在中組部頒發(fā)的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的實(shí)施意見》《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》等文件中,民生已經(jīng)成為中央政府衡量地方政府績效的重要指標(biāo)。

第三,以迎合型公共服務(wù)為主的問責(zé)績效。正如“壓力型體制”所強(qiáng)調(diào)的那樣,中央政府維持了對地方政府的強(qiáng)力控制,地方政府的行為會隨著中央政策目標(biāo)優(yōu)先順序的調(diào)整而隨之改變。中央政策向民生的傾斜和績效評估的民生導(dǎo)向也帶動了地方政府行為的轉(zhuǎn)型,保障和改善民生也日益成為地方政府工作的核心,民生工程也逐漸成為地方政府的口頭話語和工作中心。這也可以從各地的新聞報道中體現(xiàn)出來,如《地方兩會財政支出向民生傾斜,追求有福利的增長》《成都兩會:財政“賬本”,溫暖百姓民生賬》《廣州:“民生實(shí)事”引領(lǐng)“民生財政”》《河南省財政廳報告解讀:“數(shù)里行間”展示民生與發(fā)展》。毋庸置疑,地方政府對于民生的關(guān)注和對于公共服務(wù)的傾斜,顯然來自于中央政府的壓力和驅(qū)動,地方政府官員對于發(fā)展民生的青睞,也顯然是基于保持職位和政治晉升的需要與沖動。為此,筆者將地方政府這種基于中央績效評估導(dǎo)向而非民眾需求導(dǎo)向的公共服務(wù)供給動力和行為稱為“迎合型公共服務(wù)供給”,而地方政府基于中央績效評估和壓力而表現(xiàn)出來的“迎合型公共服務(wù)供給”,最終滿足了民眾日益增長的公共服務(wù)需求,可稱之為“延伸型公共服務(wù)供給”。換而言之,地方政府的公共服務(wù)行為表現(xiàn)為如下的邏輯鏈條:民眾的公共服務(wù)需求輸入→中央績效評估的民生導(dǎo)向→地方政府的公共服務(wù)供給。

2003年的非典危機(jī)誘發(fā)了中國的問責(zé)機(jī)制,在社會的壓力下,中央免去了衛(wèi)生部長張文康、北京市長孟學(xué)農(nóng)的職務(wù),在此之后,中國問責(zé)機(jī)制也經(jīng)歷了一個從“不問責(zé)”到“問責(zé)”、從“內(nèi)部潛規(guī)則”到“成文規(guī)定”、從“彈性問責(zé)”到“剛性問責(zé)”、從“行政一把手問責(zé)”到“黨政一把手問責(zé)”的發(fā)展過程[14]。2008年更是出現(xiàn)了問責(zé)風(fēng)暴,在“甕安事件”“東陽事件”“孟連事件”“府谷事件”中,一大批黨政官員相繼被問責(zé)。2008年的問責(zé)實(shí)踐又進(jìn)一步推動了問責(zé)機(jī)制從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變,其標(biāo)志就是2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的頒布,受該規(guī)定的影響,各地相繼出臺了相應(yīng)的問責(zé)法規(guī)。中國政治問責(zé)的發(fā)展是社會力量和官方力量、社會問責(zé)和行政問責(zé)共同作用的結(jié)果。正如相關(guān)研究所指出的那樣,政府不會自動運(yùn)作并產(chǎn)生績效,它只有在受到特定的問責(zé)機(jī)制的作用下才會產(chǎn)生績效[15]。中國政治問責(zé)的發(fā)展及其制度化也進(jìn)一步助推了中國政府模式的轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)型政府的興起。

四、 結(jié)論與反思

有關(guān)中國政治問責(zé)的解釋可以說是眾說紛紜、莫衷一是,筆者在擺脫“唯選舉論”的西式思維下,轉(zhuǎn)而尋找中國政治問責(zé)的本土解釋,并提出了復(fù)合型問責(zé)這一競爭性概念。復(fù)合型問責(zé)在中國不僅有著深層的制度基礎(chǔ)和鮮活的實(shí)踐表現(xiàn),更是成為中國政府化解社會矛盾、回應(yīng)社會訴求、提升公共服務(wù)、重構(gòu)政治秩序的重要方式。然而,學(xué)術(shù)研究始終是一個“在理想和現(xiàn)實(shí)之間尋找平衡點(diǎn)”的過程,當(dāng)前的復(fù)合型問責(zé)在發(fā)揮問責(zé)效用的同時,其“合理性”和“有效性”仍存在進(jìn)一步討論的空間,這包括如下三方面。

第一,問責(zé)訴求的“天花板”問題,即民眾的問責(zé)訴求傳遞到哪一個層級才會被關(guān)注和解決,進(jìn)而激活行政問責(zé)的運(yùn)作。復(fù)合型問責(zé)的核心在于通過社會問責(zé)來激活行政問責(zé)的運(yùn)作,然而,在中國的多重委托—代理關(guān)系結(jié)構(gòu)下,民眾與各級地方政府并不存在直接委托—代理關(guān)系,所以,民眾并不清楚問責(zé)訴求的“天花板”究竟在哪一個層級,進(jìn)而會追求無休止的“鬧大”,盡量“往上捅”。第二,存在治理性問題意識形態(tài)化的風(fēng)險。在復(fù)合型問責(zé)模式下,民眾會通過上訪、“鬧大”等方式來激活行政問責(zé)的運(yùn)作,從而將大量的基層治理問題上聚中央,將民眾對基層政府的不滿轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ醒胝牟粷M。正如有研究所指出的,上訪改變了中國“信中央不信地方”的級差性政治信任結(jié)構(gòu),其中,到過省級政府和北京的上訪者,對包括中央和省級政府的信任度明顯降低[16]。這也表明,當(dāng)前的復(fù)合型問責(zé)結(jié)構(gòu)存在著日常治理問題意識形態(tài)化的風(fēng)險,最終會將一個技術(shù)性治理問題衍生成一個合法性問題。第三,行政問責(zé)對于人大問責(zé)的擠壓。復(fù)合型問責(zé)對于行政問責(zé)的過度依賴,最終形成了一種問責(zé)上的制度惰性和路徑依賴,擠壓了人大問責(zé)的空間。從政治問責(zé)實(shí)踐來看,人大的職能履行高度依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)一把手的支持,這最終造成了行政問責(zé)對于人大問責(zé)的功能替代并催生了民眾“信訪不信法”的問責(zé)實(shí)踐,從而虛化了人大的問責(zé)功能,偏離了中國的憲制結(jié)構(gòu)。從本質(zhì)上來說,上述三個問題的核心在于中國問責(zé)的“過度行政化”,以“行政吸納政治”的方式來解決中國的問責(zé)問題,不僅扭曲了中國的憲制結(jié)構(gòu),造成了人大問責(zé)的長期缺位,更是存在日常治理問題意識形態(tài)化的風(fēng)險,進(jìn)而消解著國家政權(quán)的合法性。因此,從長遠(yuǎn)來看,中國政治問責(zé)的發(fā)展和制度建設(shè)需要回歸中國的憲制結(jié)構(gòu),發(fā)揮各級人大的問責(zé)功能,使人大真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來,這才是中國政治問責(zé)的最終歸宿。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Institutional Basis and Behavioral Pattern of China’s Composite Accountability

YANShuai

(School of Marxism, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Contrary to the popular view that China’s political accountability is accountability without election, this paper attempts to get rid of the election-oriented western thinking and look for a localized interpretation of China’s political accountability. On this basis, composite accountability was proposed as a competitive concept. It includes both social accountability which functions to provide information mechanisms and administration accountability which functions to implement punishment mechanisms. In China, composite accountability has its institutional basis and behavior patterns, with the former reflecting the multiple principal-agent relationships based on the systems of administrative decentralization and personnel centralization and with the latter reflecting the accountability practices caused by the social resistance since 2003. It has become an effective approach for the Chinese government to resolve social conflicts, respond to social demands, provide public services and reconstruct political order.

accountability without election; composite accountability; institutional basis; behavior pattern

10.15936/j.cnki.10083758.2016.02.009

2015-08-19

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(14BDJ013); 中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2013115010204)。

閆 帥(1985- ),男,山西長治人,華中科技大學(xué)講師,政治學(xué)博士,主要從事中外國家治理與政治發(fā)展比較研究。

D 63

A

1008-3758(2016)02-0166-09