近代中國警察治安處罰權的演變

徐博強

【摘要】伴隨著近代中國警政建設的發(fā)展，以治安處罰權為代表的警察權力呈現(xiàn)出規(guī)范化、程序化和擴張化的趨勢。這些傾向在作為警察治安處罰領域之“母法”的違警罰法，在自清末至20世紀40年代近40載的立法演變中，有著充分的體現(xiàn)。

【關鍵詞】警察權 治安處罰 違警罰法 【中圖分類號】D941 【文獻標識碼】A

伴隨著警政機構與警政措施的發(fā)展，治安法規(guī)應運而生。其中違警罰法類似于今日的治安管理處罰法，堪稱“警察治安處罰領域的母法”，具有重要意義。該法綿延發(fā)展長達一個世紀之久。1906年，清政府仿照日本，制定了《違警罪章程》，此為我國違警罰法之先河。此后經過四次修訂：1908年《大清違警律》、北洋政府1915年及南京國民政府1928年《違警罰法》，直至1943年《違警罰法》，依次演進。以治安管理處罰法規(guī)的獨特視角，展示著時代的變遷、政權的更迭、國情政局的變化?？疾煸摲ㄗ郧迥┲聊暇﹪裾y(tǒng)治后期的立法脈絡，近代中國警察處罰權力的變化趨勢清晰呈現(xiàn)在人們眼前。概言之，近代警察權的發(fā)展變化顯現(xiàn)出規(guī)范化、程序化以及擴張化的特征。

警察治安處罰權的規(guī)范化

罪刑法定的深刻影響。處罰法定原則能夠作為違警罰法上之基本原則在立法中明文規(guī)定，也受罪刑法定原則影響頗深。1911年《大清新刑律》第10條，是罪刑法定主義在刑法典中的最初體現(xiàn)，堪稱中國法制史上具有劃時代意義的變革。罪刑法定大體上有三重涵義：排斥習慣法；禁止類推；禁止重罪溯及既往。而受罪刑法定主義影響深刻的處罰法定，其內涵也可概括為：法律的明確性；禁止類推解釋；法不溯及既往。

《大清違警律》始確立禁止類推。罪刑法定作為刑事領域的法治，首要作用就在于排斥罪刑擅斷。強調犯罪與刑罰皆應依據(jù)法律的明文規(guī)定，強調法律具有穩(wěn)定性和可預測性。體現(xiàn)在違警罰法上關于處罰法定原則的確立，首要的就是禁止類推?！洞笄暹`警律》在制定過程中兼采當時世界先進立法理念，同時與《大清新刑律》相協(xié)調，在其條文中明確規(guī)定：“凡本法未載者，不得比附援引。”由此確立了處罰法定原則。當然，這一階段的處罰法定內涵單一，外延亦相當狹隘。至1943年《違警罰法》，則在首條規(guī)定：“違警行為之處罰，以行為時法律條令有明文規(guī)定為限?！?/p>

此種表述與刑法上的用語相一致，與“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”——罪刑法定原則的經典表達相契合，同時也引申出另一子原則——法不溯及既往。

法典的完備與明確。犯罪與違警有著本質的差異，后者危害雖輕微卻頻繁發(fā)生。因而對違警的處理亦與刑事責任的追究有著顯著的區(qū)別。違警行為的處理更注重高效、即時、便捷，而作為處理違警行為依據(jù)的法規(guī)，則要求盡可能的明確、完備、細致?！洞笄暹`警律》就處罰依據(jù)的范圍問題并未涉及，僅在附則中規(guī)定地方法規(guī)之規(guī)定不得與本法相抵觸。至北洋時期及南京國民政府前期，《違警罰法》所確認的處罰法定之“法”，范圍已大為擴張，囊括了法律條令，以及“其他法令所認可的警察章程”。及至1943年《違警罰法》，就處罰依據(jù)而言，表述明確，富有張力。同時在各種違警處罰法規(guī)之間明確了其位階順序，規(guī)定了不同位階法規(guī)的制定修改程序，實現(xiàn)了違警罰法體系的完整與協(xié)調。

在罪刑法定原則的理論引導之下，近代違警罰法在幾十年的發(fā)展中一方面擴充“法”的范疇，實現(xiàn)處罰依據(jù)的明確與完備，另一方面又排斥類推。違警裁決的作出，更加客觀、規(guī)范、統(tǒng)一，警察權的行使逐步走向規(guī)范化。

警察處罰權力的程序化

隨著違警罰法的演進，近代中國警制逐步接受了處罰法定主義，相關警察法規(guī)大量涌現(xiàn)，法制化水平大為提升。然而，警察權的法治化不僅僅停留在立法層面。中國自古以來就有著行政強權的傳統(tǒng)，近代盡管效仿西方建立新式警政，警察權仍過分強大；在此之下，僅僅是“有法可依”，遠遠不足以切實充分地保障民權。由此，程序的意義被提升到無以復加的高度，被視為正義的化身。正當程序的價值不僅在于確保以警察權為代表的行政權力能夠正常運行，更為重要的乃是通過正當?shù)某绦蛐砸?guī)范，限制國家權力，保障人權。

就違警處罰程序而言，違警罰法的變遷使警察治安處罰形成系統(tǒng)而完整的制度，從而呈現(xiàn)出準司法的特征。1907年《違警罪章程》僅有的五個條文并無程序性內容；緊隨其后的《大清違警律》已有六條是關于處罰程序的內容；1915年北洋政府的《違警罰法》已增至十條，且相關內容更為細化；1928年南京國民政府的《違警罰法》總體內容與前一部法律高度一致，有關處罰程序有所擴充。至此，警察治安處罰權的行使已經有了相當多的程序性規(guī)定，但總體而言，這些規(guī)定雜亂并毫無邏輯，并未形成完整而系統(tǒng)的制度，警察機關尚有巨大的自由裁量權，警察治安處罰仍有著相當大的隨意性，當事人在治安案件中的權益仍舊毫無程序性的保障。直至1943年《違警罰法》的頒行，這部法律無論從立法技術、理論支撐抑或立法理念，均有了質的飛躍。單就程序方面，總則中做概括性的規(guī)定，分則中則辟專章，并按管轄、偵訊、裁決、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)，進行系統(tǒng)性的規(guī)定。至此，作為行政處罰的警察治安處罰已擺脫了以往的恣意與橫行無羈，而是在很多方面體現(xiàn)出司法特征。

警察處罰權力的擴張化

考察五部違警罰法的立法演進，除了總則內容激增之外，違警罰法分則條文也日漸擴充，違警行為的界定與處罰日趨寬泛細致，法網(wǎng)日益嚴密。違警罰法律逐漸完備的背后，也是警察治安處罰權力的擴張。

有關社會風俗之違警行為的擴張。中國歷代統(tǒng)治者都會通過立法的方式對社會風俗加以取舍，以維護社會秩序，鞏固統(tǒng)治。而在近代中國，西學東漸，舊有以儒家禮法為核心的道德倫常業(yè)已破壞，而以法治觀念為基礎的新風尚未能確立，輔之以政局動蕩，戰(zhàn)事頻仍，故世風日下，民不聊生。在這樣的大背景下，社會秩序的維持，執(zhí)政者多倚重警察的力量。

違警罰法中有關社會風俗類違警行為的立法變化，一個顯著的特點：前幾部《違警罰法》基本沿襲清末的立法，條文變化不大，直到1943年《違警罰法》，對此類行為的規(guī)制顯著強化，條文數(shù)量明顯增加，處罰力度亦顯著加大。例如對涉及娼妓方面、賭博行為的懲治，對不人道行為的禁止，對迷信行為的打擊等等。這在很大程度上源自蔣介石推行的“新生活運動”。這場運動事無巨細地改進民眾日常生活，背后的意圖在于控制民眾生活進而控制思想，從而加強統(tǒng)治。

大量規(guī)定空白條款。違警罰法涉及社會生活的方方面面，然而隨著社會發(fā)展，社會關系紛繁復雜，不同領域特征各異。與之相對，違警罰法有限的條文顯然無法包含違警行為的全部類型。面對這種情況，幾部違警罰法皆采用大陸法系刑法典常用的立法技術——設置空白罪狀，授權其他專門性法律法規(guī)對此類行為加以規(guī)制，以便靈活援引各行業(yè)、各部門、各地方制定的相關規(guī)范性法文件。清末，北洋、南京國民政府時期數(shù)量龐大的工商業(yè)管理法規(guī)、特種行業(yè)管理法規(guī)及保安類管理法規(guī)等，皆詳細設定各自行業(yè)需遵循的相關規(guī)則，但罰則部分往往指向《大清違警律》或《違警罰法》，規(guī)定極為籠統(tǒng)。因而這類規(guī)則皆可視為違警罰法所囊括的擴充內容，為近代警察治安處罰權的擴張?zhí)峁┝顺渥愕目臻g，為歷任執(zhí)政者通過編織嚴密的法網(wǎng)對社會實施全方位的控制打開方便之門。

考察近代中國違警罰法的立法沿革，綜前文之論述，三種趨勢交織呈現(xiàn)出來：一則通過處罰法定原則的確立，禁止溯及既往、禁止類推、法律條文的明詳，逐步否定了傳統(tǒng)的處罰擅斷，警察處罰權行使規(guī)范化。其二則是警察治安處罰逐步在程序化的軌道內運行，擺脫了傳統(tǒng)警察官署的恣意橫行，呈現(xiàn)出司法的特征。最后，執(zhí)政者通過違警罰法的修訂，擴大治安處罰范圍，昭示了政治權力的擴張。

（作者為中國人民公安大學法學院博士研究生）

【參考文獻】

①龍澤洲：《違警罰法概論》，北京：中華書局，1948年，第107頁。

責編/張蕾 美編/楊玲玲