金磚國(guó)家對(duì)非外交的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)

趙晨光

近年來(lái)，以金磚國(guó)家為代表的新興大國(guó)重視與非洲開(kāi)展合作。但隨著內(nèi)外形勢(shì)的變化，各金磚成員國(guó)的對(duì)非外交呈現(xiàn)出一系列新的趨勢(shì)和特點(diǎn)。總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)、印度更加強(qiáng)調(diào)對(duì)非合作的戰(zhàn)略性，俄羅斯、巴西較多考慮對(duì)非合作的穩(wěn)定性，金磚機(jī)制注重開(kāi)拓對(duì)非合作新的重點(diǎn)和領(lǐng)域。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.019

近年來(lái)，非洲與以金磚國(guó)家為代表的新興大國(guó)間的合作持續(xù)發(fā)展。但自2015年以來(lái)，受內(nèi)外形勢(shì)變化的影響，新興大國(guó)的對(duì)非外交在戰(zhàn)略布局、政策重點(diǎn)以及多邊合作等方面表現(xiàn)出了新的趨勢(shì)和特點(diǎn)。

中國(guó)和印度

對(duì)非峰會(huì)規(guī)劃戰(zhàn)略合作

2015年中國(guó)和印度分別召開(kāi)了中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)和第三屆印非論壇峰會(huì)。兩場(chǎng)峰會(huì)是中、印兩國(guó)對(duì)非外交新的里程碑。以此為標(biāo)志，兩國(guó)的非洲戰(zhàn)略愈加清晰，對(duì)非合作不斷深化。

一、中國(guó)：以發(fā)展戰(zhàn)略契合為機(jī)遇，推動(dòng)中非合作全面發(fā)展

中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)于2015年12月5日召開(kāi)，由中國(guó)和南非兩國(guó)共同主辦，主題為“中非攜手并進(jìn)：合作共贏、共同發(fā)展”。約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)是繼中非合作論壇2006年北京峰會(huì)后的第二次峰會(huì)，也是該論壇峰會(huì)首次在非洲大陸召開(kāi)。本屆峰會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著中非關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展階段，因此，極具戰(zhàn)略意涵。

一是明確了戰(zhàn)略定位。非洲是中國(guó)外交“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”[1]。一直以來(lái)，中國(guó)重視與非洲國(guó)家發(fā)展友好合作關(guān)系。新時(shí)期，中國(guó)更加重視從戰(zhàn)略高度看待中非關(guān)系。2013年，習(xí)近平主席上任后首訪(fǎng)非洲，正式提出“中非命運(yùn)共同體”理念。2015年，中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)將中非關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。這一定位凸顯了中非關(guān)系的重要性，為“中非命運(yùn)共同體”建設(shè)充實(shí)了戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵。

二是規(guī)劃了戰(zhàn)略重點(diǎn)。為推動(dòng)中非合作全面發(fā)展、進(jìn)一步打造中非命運(yùn)共同體，本屆峰會(huì)確定中非雙方共同致力于做強(qiáng)和夯實(shí)政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國(guó)際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作的“五大支柱”。以此為核心，峰會(huì)確定中非雙方未來(lái)重點(diǎn)實(shí)施工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、綠色發(fā)展、貿(mào)易和投資便利化、減貧惠民、公共衛(wèi)生、人文、和平和安全“十大合作計(jì)劃”，不斷充實(shí)中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵。[2]

三是發(fā)布了戰(zhàn)略文件。本屆峰會(huì)發(fā)布了《中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)宣言》、《中非合作論壇—約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃》以及新版《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》三項(xiàng)重要文件。其中，《約翰內(nèi)斯堡宣言》原則性更強(qiáng)，《約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃》相對(duì)具體，而新版《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》更加完整、全面。三項(xiàng)文件著重從戰(zhàn)略層面規(guī)劃中非關(guān)系，指出中國(guó)正在致力于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，非洲正在落實(shí)《2063年議程》及其第一個(gè)十年規(guī)劃。為此，中非雙方應(yīng)抓住彼此發(fā)展戰(zhàn)略高度契合的歷史機(jī)遇，推動(dòng)中非合作全面發(fā)展。

二、印度：以對(duì)非合作為戰(zhàn)略支點(diǎn)，謀求更廣泛外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

印度分別于2008年和2011年舉辦過(guò)兩屆印非論壇峰會(huì)。第三屆峰會(huì)原定2014年12月召開(kāi)，受西非埃博拉疫情的影響，印度推遲了峰會(huì)舉辦時(shí)間。2015年10月，第三屆印非峰會(huì)在新德里召開(kāi)，相較于前兩屆峰會(huì)的“冷清”，[3]此次峰會(huì)有了巨大飛躍。所有54個(gè)非洲國(guó)家均受邀參會(huì)，其中34個(gè)國(guó)家派出了國(guó)家元首或政府首腦。此次峰會(huì)被稱(chēng)為莫迪非洲戰(zhàn)略的“開(kāi)篇之戰(zhàn)”，印度希望通過(guò)峰會(huì)的召開(kāi)強(qiáng)化對(duì)非合作，并以此為戰(zhàn)略支點(diǎn)，助力其整體外交戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一是強(qiáng)化對(duì)非合作的深度和廣度。此次印非峰會(huì)主題為“深化伙伴關(guān)系，共享美好愿景”，會(huì)議通過(guò)了《政治宣言草案》和《印非戰(zhàn)略合作框架》兩項(xiàng)文件。此次峰會(huì)強(qiáng)調(diào)印非伙伴關(guān)系的多維性，認(rèn)為建立在平等互利、平等團(tuán)結(jié)以及伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的印非關(guān)系，代表了全方位南南合作的典范。[4]此次印非峰會(huì)議題廣泛，涉及貿(mào)易與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、可再生能源、藍(lán)色（海洋）經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育發(fā)展、健康保障、和平與安全、區(qū)域發(fā)展、聯(lián)合國(guó)改革等眾多領(lǐng)域，上述領(lǐng)域被規(guī)劃為未來(lái)印非合作的主要方向。

二是追趕中非合作的步伐。受地緣政治等因素的影響，印度的對(duì)外戰(zhàn)略有意無(wú)意地將中國(guó)作為競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，其對(duì)非戰(zhàn)略亦是如此。一方面，印度將軟實(shí)力外交作為戰(zhàn)略捷徑。此次峰會(huì)上，莫迪毫不吝惜對(duì)非洲的溢美之詞，同時(shí)格外強(qiáng)調(diào)印非在地緣、“親緣”、（被殖民）歷史、文化甚至人口結(jié)構(gòu)方面的緊密性和共同點(diǎn)，以此彰顯印度對(duì)非外交“特有的”的親和力。另一方面，印度將中非經(jīng)貿(mào)合作增速放緩作為戰(zhàn)略機(jī)遇。莫迪在此次峰會(huì)上承諾，未來(lái)五年向非洲提供100億美元優(yōu)惠貸款以及6億美元無(wú)償援助，[5]以此謀求提高對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響力。

三是謀求非洲對(duì)“入?！钡闹С?。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)席位是世界大國(guó)地位的重要標(biāo)志。印度將“入常”作為其外交戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。莫迪執(zhí)政以來(lái)，印度“入?！钡囊庠负蜎Q心更加明顯。作為“大票倉(cāng)”，非洲的支持對(duì)印度“入常夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。為此，峰會(huì)發(fā)布的《印非戰(zhàn)略合作框架》文件明確將聯(lián)合國(guó)體系（特別是安理會(huì)）的綜合改革確定為印非合作的基礎(chǔ)領(lǐng)域。

俄羅斯和巴西

“重點(diǎn)外交”緩解內(nèi)外困局

2015年度，俄羅斯、巴西受內(nèi)外局勢(shì)的影響，對(duì)非外交未有明顯亮點(diǎn)。兩國(guó)對(duì)非均采取了“重點(diǎn)外交”策略，希望以此因應(yīng)形勢(shì)變化、緩解內(nèi)外困局。

一、俄羅斯：配合核心外交任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)非反恐與安全關(guān)注

烏克蘭危機(jī)以來(lái)，俄羅斯受到西方持續(xù)制裁，加之國(guó)際市場(chǎng)能源價(jià)格下跌，經(jīng)濟(jì)增速下滑明顯。2015年，俄羅斯國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值出現(xiàn)3.7%的負(fù)增長(zhǎng)。在這一背景下，俄羅斯繼續(xù)推動(dòng)強(qiáng)勢(shì)外交，集中表現(xiàn)為2015年度高調(diào)介入中東，在敘利亞打擊伊斯蘭國(guó)恐怖勢(shì)力。除地緣戰(zhàn)略考慮外，俄羅斯此舉的現(xiàn)實(shí)邏輯在于通過(guò)中東反恐行動(dòng)，迫使美國(guó)尊重俄羅斯的大國(guó)地位，借此緩和與西方的關(guān)系。為配合這一核心外交任務(wù)，俄羅斯的對(duì)非外交重點(diǎn)主要集中于（北非地區(qū)）反恐和安全議題。

一是加強(qiáng)與非盟在反恐和安全領(lǐng)域的合作。非盟是非洲反恐的主要力量，俄羅斯重視與非盟加強(qiáng)安全領(lǐng)域（特別是反恐問(wèn)題）的合作。2014年9月，俄羅斯外交部和非盟委員會(huì)簽署了含有政治磋商機(jī)制的諒解備忘錄。此后，俄羅斯派高官出席了2015年召開(kāi)的第24屆、25屆以及2016年召開(kāi)的第27屆非盟峰會(huì)，就和平與安全議題與非盟委員會(huì)主席舉行會(huì)談。2016年4月，非盟委員會(huì)主席德拉米尼·祖馬對(duì)俄羅斯進(jìn)行工作訪(fǎng)問(wèn)，雙方重點(diǎn)討論了非洲動(dòng)蕩地區(qū)發(fā)展問(wèn)題，并就共同打擊非洲恐怖勢(shì)力問(wèn)題協(xié)調(diào)了立場(chǎng)。[6]

二是利用國(guó)際舞臺(tái)闡述對(duì)非（安全）政策。在西方外交孤立的背景下，俄羅斯積極利用國(guó)際舞臺(tái)闡述其對(duì)外政策，尤其是傳遞對(duì)中東、北非地區(qū)的安全關(guān)切。2015年9月，作為安理會(huì)輪值主席國(guó)，俄羅斯推動(dòng)將中東、北非地區(qū)安全和反恐問(wèn)題作為主要討論議題。此后，俄羅斯還借參加其他重要國(guó)際會(huì)議的機(jī)會(huì)呼吁國(guó)際社會(huì)關(guān)注這一地區(qū)不斷惡化的安全形勢(shì)，并表達(dá)建立以聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際反恐聯(lián)盟的強(qiáng)烈意愿。

三是重點(diǎn)加強(qiáng)與北非國(guó)家的雙邊關(guān)系。近年來(lái)，伊斯蘭國(guó)將北非視作“新戰(zhàn)場(chǎng)”，這一地區(qū)存在“伊斯蘭國(guó)化”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于俄羅斯的中東反恐行動(dòng)來(lái)說(shuō)，北非地區(qū)的穩(wěn)定至關(guān)重要。2015年，俄羅斯與埃及、阿爾及利亞、突尼斯、摩洛哥等北非國(guó)家開(kāi)展了密集的高層接觸，重點(diǎn)在地區(qū)安全局勢(shì)和打擊伊斯蘭國(guó)等問(wèn)題上協(xié)調(diào)立場(chǎng)、加強(qiáng)合作。2016年，俄羅斯進(jìn)一步與上述國(guó)家就合作反對(duì)國(guó)際恐怖主義問(wèn)題達(dá)成一致，并推動(dòng)北非各國(guó)支持由美俄共同主導(dǎo)的敘利亞國(guó)際支持小組（ISSG）達(dá)成的協(xié)議。

二、巴西：優(yōu)先解決國(guó)內(nèi)困局，對(duì)非合作堅(jiān)持既有重點(diǎn)和方向

近年來(lái)，巴西國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)惡化。經(jīng)濟(jì)方面，2015年巴西經(jīng)濟(jì)大幅衰退3.8%，是該國(guó)25年來(lái)最嚴(yán)重的衰退。巴西央行發(fā)布報(bào)告預(yù)測(cè)2016年巴西經(jīng)濟(jì)仍將有3.5%的衰退。政治方面，主要受經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退的影響，巴西國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩不安，國(guó)內(nèi)危機(jī)制約了巴西對(duì)外合作的發(fā)展。盡管如此，巴西外交仍有可圈可點(diǎn)之處，具體到對(duì)非外交，巴西較好地堅(jiān)持了既有的重點(diǎn)和方向。

一是繼續(xù)開(kāi)展對(duì)非“軟實(shí)力”外交。巴西是世界上除尼日利亞外，非洲裔人口最多的國(guó)家?；诜N族、歷史、文化的軟實(shí)力外交是巴西開(kāi)展對(duì)非合作的特殊優(yōu)勢(shì)。2015年11月，在巴西召開(kāi)了“拉美和加勒比地區(qū)非洲后裔國(guó)際會(huì)議（2015-2024）”。會(huì)議發(fā)布了《巴西利亞宣言》，闡明反對(duì)種族主義和種族歧視的立場(chǎng)，呼吁各國(guó)保障非洲裔人口的人權(quán)。這一會(huì)議的舉辦有助于提升巴西對(duì)非洲裔人口以及非洲國(guó)家的影響力。

二是保持與葡語(yǔ)非洲國(guó)家的合作。長(zhǎng)期以來(lái)，與葡語(yǔ)非洲國(guó)家的合作是巴西對(duì)非外交的重點(diǎn)和戰(zhàn)略支點(diǎn)。近年來(lái)，巴西繼續(xù)保持了與葡語(yǔ)非洲國(guó)家的傳統(tǒng)合作關(guān)系。2015年11月，安哥拉外長(zhǎng)在安巴建交40周年之際訪(fǎng)問(wèn)巴西，就兩國(guó)關(guān)系中的重要議題以及地區(qū)和多邊事務(wù)與巴西外長(zhǎng)舉行會(huì)談。2016年4月，巴西外長(zhǎng)回訪(fǎng)安哥拉，并于5月對(duì)佛得角進(jìn)行了正式訪(fǎng)問(wèn)。密集的外交互動(dòng)，表明了巴西對(duì)葡語(yǔ)非洲國(guó)家的重視。

三是與非洲開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作。巴西是農(nóng)業(yè)大國(guó)，推進(jìn)與非洲的農(nóng)業(yè)合作一直是巴西對(duì)非外交的重要方向。2016年4月，首屆“棉花四國(guó)計(jì)劃+多哥”指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議在巴西舉行。該計(jì)劃啟動(dòng)于2009年，由巴西倡議并主導(dǎo)，旨在推動(dòng)貝寧、布基納法索、乍得、馬里棉花生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展，多哥是最新加入的成員。該計(jì)劃首屆指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議的召開(kāi)，有助于協(xié)調(diào)并加強(qiáng)各國(guó)棉花生產(chǎn)部門(mén)的合作，為巴西與非洲開(kāi)展更廣泛的農(nóng)業(yè)合作提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

金磚機(jī)制

重視非洲議題

以金磚機(jī)制為代表的新興多邊機(jī)制是各新興大國(guó)單獨(dú)或者集體地開(kāi)展對(duì)非合作的重要平臺(tái)。2015年，金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不同程度的放緩甚至衰退，但金磚機(jī)制對(duì)非合作的步伐并未減慢，且表現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

第一，安全問(wèn)題是關(guān)注重點(diǎn)。近年來(lái)，非洲部分國(guó)家和地區(qū)政治和安全局勢(shì)堪憂(yōu)，金磚國(guó)家機(jī)制在宣言中多次對(duì)此表示關(guān)切。2015年，安全議題成為金磚峰會(huì)對(duì)非關(guān)注的重點(diǎn)。峰會(huì)發(fā)布的《烏法宣言》用較大篇幅就非洲恐怖主義蔓延，利比亞、南蘇丹、索馬里、馬里、剛果（金）、布隆迪、中非等國(guó)局勢(shì)問(wèn)題表達(dá)了立場(chǎng)。金磚峰會(huì)對(duì)非洲安全議題的重點(diǎn)關(guān)注，一方面是金磚各國(guó)對(duì)非安全外交的集中化，另一方面也體現(xiàn)了金磚機(jī)制對(duì)非合作的不斷深化。

第二，經(jīng)貿(mào)合作是基本方向。一直以來(lái)，金磚國(guó)家對(duì)非貿(mào)易的增速遠(yuǎn)高于與其他地區(qū)的貿(mào)易增速。事實(shí)上，金磚國(guó)家與非洲之間的貿(mào)易額甚至超過(guò)其彼此間的貿(mào)易。2015年，盡管部分金磚國(guó)家成員經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)不同程度的放緩甚至衰退，但其對(duì)非貿(mào)易額仍達(dá)到5000億美元。南非總統(tǒng)祖馬在參加金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人烏法峰會(huì)時(shí)稱(chēng)，南非和整個(gè)非洲都從與金磚國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作中獲益匪淺。2015年，非盟啟動(dòng)了“2063議程”及其第一個(gè)“十年計(jì)劃”，旨在推動(dòng)非洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)更具公平性和包容性的發(fā)展，來(lái)自金磚國(guó)家的大量投資有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，政治合作是新的領(lǐng)域。近年來(lái)，一些國(guó)家鼓吹所謂金磚“褪色”。這一說(shuō)法不僅枉顧事實(shí)，而且忽視了金磚合作的政治意義。成立以來(lái)，金磚國(guó)家機(jī)制逐漸成為南南合作的核心，其實(shí)踐代表了非西方國(guó)家共同追求更加合理的世界秩序的努力?？梢哉f(shuō)，政治合作是金磚機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展必須重視的領(lǐng)域，其中，與非洲的政治合作更具關(guān)鍵意義。2015年，印度—巴西—南非三邊對(duì)話(huà)論壇（IBSA）并未單獨(dú)舉行原定召開(kāi)的第七次峰會(huì)，這很大程度上說(shuō)明該機(jī)制已融入金磚機(jī)制的事實(shí)。自2003年啟動(dòng)以來(lái)，（對(duì)非）政治合作即被印巴南三邊對(duì)話(huà)論壇確定為工作重點(diǎn)。該機(jī)制的融入，有助于增強(qiáng)金磚國(guó)家的政治合作意愿，為金磚機(jī)制對(duì)非政治合作的開(kāi)展注入了動(dòng)力。

2015年以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)增速不同程度放緩甚至衰退的背景下，各新興大國(guó)的對(duì)非合作仍未減緩。這一方面代表了新興大國(guó)與非洲開(kāi)展合作的堅(jiān)定意愿，另一方面也顯示了雙方合作的巨大潛力。在此背景下，中國(guó)應(yīng)抓住機(jī)遇，加強(qiáng)與其他新興大國(guó)在對(duì)非戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)與合作；同時(shí)，也應(yīng)明辨形勢(shì)，化解、規(guī)避其他國(guó)家（包括一些新興大國(guó)）對(duì)非戰(zhàn)略可能給中非合作帶來(lái)的沖擊和挑戰(zhàn)。新興大國(guó)作為建設(shè)更加公正、合理的國(guó)際秩序的關(guān)鍵力量，在對(duì)非交往中應(yīng)堅(jiān)持“合作共贏”的新型國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則，唯此，雙方未來(lái)的合作才能走得更遠(yuǎn)，并煥發(fā)出更大的活力。

（作者單位：外交學(xué)院中國(guó)外交理論研究中心）

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] 2015年11月26日，外交部舉行第十五屆藍(lán)廳論壇，為習(xí)近平主席主持中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)預(yù)熱。外交部部長(zhǎng)王毅強(qiáng)調(diào)：“在中國(guó)外交的整體布局中，發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)，而非洲作為發(fā)展中國(guó)家最為集中的大陸，可以稱(chēng)為中國(guó)外交‘基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。” http：//world.people.com.cn/n/2015/1126/c1002-27858432.html，2015年11月26日。

[2] 《習(xí)近平在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上的總結(jié)講話(huà)（全文）》，中非合作論壇網(wǎng)站，http：//www.focac.org/chn/ltda/dwjbzzjh_1/zyjh/t1321732.htm.

[3] 前兩次峰會(huì)的參會(huì)方均由非盟篩選，非洲國(guó)家被限定在15個(gè)以?xún)?nèi)。

[4] India-Africa Framework for Strategic Cooperation， New Deli， http：//www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm？dtl/25981/IndiaAfrica+Framework+for+Strategic+Cooperation+October+29+2015， 29 October 2015.

[5] Speech by Prime Minister at the Inaugural Ceremony of the Third India-Africa Forum Summit in New Delhi， http：//www.mea.gov.in， October 29， 2015.

[6] The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation， http：//www.mid.ru/en/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2245416， 20 April 2016.