美國科技項目監(jiān)督體系研究及借鑒

潘昕昕,張春鵬

(1.科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心,北京 100038;2.科技部科技評估中心,北京 100038)

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美國科技項目監(jiān)督體系研究及借鑒

潘昕昕1,張春鵬2

(1.科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心,北京 100038;2.科技部科技評估中心,北京 100038)

科技項目監(jiān)督是實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)現(xiàn)代科技治理體系的重要內(nèi)容。為加強政府績效問責，美國實施了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)督模式，并注重監(jiān)督信息共享和結(jié)果運用。本文研究美國以項目管理專業(yè)化機構(gòu)管理項目為基礎(chǔ)的科技項目監(jiān)督機制，在此基礎(chǔ)上，圍繞現(xiàn)階段中國科技計劃管理改革提出的新要求，提出建立中國內(nèi)外結(jié)合、分層分級的科技項目監(jiān)督體系的建議。

外部監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督；動態(tài)調(diào)整；處罰

1 科技項目監(jiān)督的內(nèi)涵及研究意義

科技項目監(jiān)督是指對科技計劃項目立項、執(zhí)行、驗收全過程合規(guī)性及目標相符性等的監(jiān)視、督促和管理，監(jiān)督對象包括項目承擔單位、科研人員、專家、項目管理人員等?？萍柬椖勘O(jiān)督既是科技監(jiān)督工作的重點，也是財政資金追責問效的重點，對于建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代科技治理體系，營造良好科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

科技項目監(jiān)督根據(jù)目的和性質(zhì)不同，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

(1)科技項目的外部監(jiān)督是科技項目管理部門以外的監(jiān)督主體對科技項目管理、執(zhí)行等活動的監(jiān)督，目的是監(jiān)督項目管理部門及相關(guān)方是否科學(xué)、合理、有效地管理和實施項目并達成目標。外部監(jiān)督根據(jù)執(zhí)行主體不同可分為以下幾種：①法律監(jiān)督，是指國家立法機關(guān)通過制定法律法規(guī)對政府、機構(gòu)、相關(guān)人員的科技項目管理行為的合法性進行監(jiān)督；②人大監(jiān)督，是指全國人民代表大會按照法定權(quán)限和程序,對科技計劃預(yù)算、執(zhí)行、績效等情況進行審查、質(zhì)詢等；③公眾監(jiān)督，主要是指公民通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等基本方式對科技項目管理部門管理科技項目的合法性與合理性進行監(jiān)督；④第三方監(jiān)督，是指科技項目委托者與受托者以外的獨立機構(gòu)對雙方行為和活動的監(jiān)督，具有獨立性和客觀性。

(2)科技項目的內(nèi)部監(jiān)督是指科技計劃項目管理部門對其自身所屬各職能部門、項目承擔單位的科技項目全過程進行的監(jiān)視、督促和管理，目的是防范科技項目執(zhí)行風險和促進管理決策優(yōu)化。根據(jù)監(jiān)督方法及重點不同，主要包括：①專項監(jiān)督，是指對項目承擔單位內(nèi)部控制的某一方面或者某些方面進行的有針對性的監(jiān)督檢查；②日常監(jiān)督，是指對建立與實施內(nèi)部控制的情況進行常規(guī)、持續(xù)的監(jiān)督檢查。

美國實行多元分散型科技管理體系，由行政、立法、司法三個系統(tǒng)參與科技決策與管理，科技項目分散在國防部、人口與健康服務(wù)部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會等11個政府部門，由專業(yè)化科技項目機構(gòu)管理科技項目為主。當前，中國正在進行科技計劃管理改革，由項目管理專業(yè)機構(gòu)具體實施項目管理，政府主要負責戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評估、監(jiān)管。改革后的項目管理方式與美國相近，因此，其監(jiān)督模式值得我們深入研究。另外，美國歷來重視對財政投入的績效問責，有較為完善的監(jiān)督問責體制，對中國發(fā)展和完善政府科技監(jiān)督問責具有借鑒意義。

2 美國科技項目監(jiān)督體系

美國注重對科技項目的監(jiān)督問責，在完備的法律框架下，建立了“內(nèi)外結(jié)合、分層分級”的立體化科技項目監(jiān)督模式，覆蓋科技項目管理全過程。按照性質(zhì)不同，將科技項目監(jiān)督分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督；按照主體不同將外部監(jiān)督分為立法監(jiān)督、議會監(jiān)督、政府監(jiān)督和公眾監(jiān)督；按照手段不同，將內(nèi)部監(jiān)督分為日常監(jiān)督和專項監(jiān)督。美國通過全方位、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督模式，來保障科技項目實施績效和項目資金安全使用(見圖1)。

圖1 美國科技項目監(jiān)督體系框架

2.1 外部監(jiān)督

(1)法律監(jiān)督。美國的法律體系較為完備，通過設(shè)立法律法規(guī)、政府規(guī)章、資助文件等多層次的法律制度，在對科技項目管理和實施活動加以規(guī)范的基礎(chǔ)上，為監(jiān)督提供依據(jù)和保障，分為三個層面：

①法律規(guī)范。有《監(jiān)察長法案》《聯(lián)邦會計和審計法》《單一審計法》《政府績效和成果法》《聯(lián)邦基金責任和透明法》等法律對政府部門開展審計、預(yù)算管理、項目管理等行為立法進行規(guī)范，確立了科技項目監(jiān)督的基本框架，保證了監(jiān)督工作的法制化，確保了獨立性、客觀性和公正性；②政府規(guī)章。美國聯(lián)邦預(yù)算管理局發(fā)布《內(nèi)部控制的管理責任》(A-123)、《聯(lián)邦、地方政府和非營利組織審計》(A-133)，政府問責署發(fā)布了《政府內(nèi)部控制準則》《政府審計標準》等多項行政規(guī)章成為政府部門及各級主體開展各項監(jiān)督工作的依據(jù)，保證了監(jiān)督的科學(xué)、規(guī)范和有效；③項目資助文件。科技計劃管理機構(gòu)發(fā)布資助指南、政策聲明、合同等文件，對科技項目立項、實施過程到項目結(jié)束各個環(huán)節(jié)和流程的監(jiān)督管理工作進行規(guī)定。

(2)國會監(jiān)督。美國是三權(quán)分立的國家，國會是科技宏觀管理的高層決策機構(gòu)，負責對科技預(yù)算、領(lǐng)域方向、項目績效進行總體監(jiān)督。首先，國會的參議院、眾議院有負責科技事務(wù)的委員會，通過聽取國家科學(xué)基金會等聯(lián)邦科研管理部門的報告，對聯(lián)邦科研項目預(yù)算及績效進行總體監(jiān)督，確?？萍柬椖恐С值念I(lǐng)域方向符合國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。其次，為確?？萍柬椖繉嵤┛冃?，國會通過獨立第三方機構(gòu)美國政府問責署(GAO)對科技項目管理機構(gòu)實施內(nèi)部控制管理和績效問責，具體通過審計、評價、分析、調(diào)查等方式監(jiān)督科技項目。根據(jù)GAO出臺的綠皮書《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》，監(jiān)督重點在于科技項目管理機構(gòu)是否實施有效的內(nèi)控機制，以此確保項目管理的科學(xué)、合理及項目資金使用安全和績效。GAO直接向國會提交監(jiān)督報告、法律決定等文件，在科技項目管理績效和問責方面發(fā)揮重要作用。

(3)政府監(jiān)督。美國政府監(jiān)督體系根據(jù)1978年《監(jiān)察長法案》確立，每個聯(lián)邦政府部門都內(nèi)設(shè)監(jiān)察長辦公室(OIG)，經(jīng)費由國會獨立撥付，監(jiān)察長由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命，負責監(jiān)控行政機關(guān)項目和日常管理工作中的欺詐和濫用職權(quán)行為，提高管理的經(jīng)濟性、效率和效果，是美國科技項目監(jiān)督體系的核心環(huán)節(jié)。國家科學(xué)基金會、人口健康與衛(wèi)生部等部門的監(jiān)察長辦公室對其所屬部門及下屬專業(yè)化機構(gòu)的科技項目進行直接監(jiān)督，同時向部門首長和國會報告。監(jiān)察長依職責對科技項目進行審計、審查、監(jiān)察、評估，出具相應(yīng)報告，監(jiān)察長每半年需向國會報告科技項目執(zhí)行情況，并向公眾提供，如遇重大事項，則需立即報告。如美國國家科學(xué)基金會的監(jiān)察長辦公室(NSF OIG)每年開展以下幾方面工作：①每年有重點地選擇規(guī)模大、風險高的項目進行審計；②對會計事務(wù)所的審計報告進行質(zhì)量控制審查，確保其符合政府審計和報告要求，提高審計質(zhì)量；③開展對項目承擔方的科研不端行為調(diào)查、民事和刑事調(diào)查以及對NSF的行政管理行為的調(diào)查。如開展對重大管理和財務(wù)方面問題、學(xué)術(shù)作假、違反利益沖突規(guī)定、違反申請研究經(jīng)費時許諾條件等的調(diào)查；④提出處分建議，口頭警告、書面警告、停職停薪、除名等處分建議，交部門首長最后決定。涉嫌刑事犯罪的移送司法部，由司法部檢察官提起刑事訴訟；⑤注重宣傳教育、發(fā)揮監(jiān)督的防范作用。

(4)公眾監(jiān)督。公眾監(jiān)督是美國科技項目的重要外部監(jiān)督力量，美國科技項目管理注重充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。根據(jù)國會要求，科技項目管理機構(gòu)需在決策環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)接受來自公眾的評議和監(jiān)督，以體現(xiàn)科技項目實施對公眾福祉的提高。以美國人口健康與衛(wèi)生部下屬科技項目管理機構(gòu)國立衛(wèi)生研究院(NIH)為例，一方面，NIH的最高決策咨詢機構(gòu)國家顧問理事會成員需有一定數(shù)量的普通公眾代表，充分發(fā)揮他們在項目資助方向決定方面的咨詢和監(jiān)督作用；另一方面，NIH專門成立了公眾代表理事會和公眾聯(lián)絡(luò)辦公室,使公眾和社會團體通過各種形式參與到項目決策與管理過程中，實現(xiàn)對項目決策、咨詢、執(zhí)行的全方位監(jiān)督。通過公眾參與度的增加，科技管理機構(gòu)與公眾之間建立好了良好的互動，提高了科技項目管理的透明度和公信力。

2.2 內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是指科技項目管理專業(yè)機構(gòu)對其所管理科技項目進行的監(jiān)督檢查，根源在于其作為財產(chǎn)所有者具有對所管理科技項目的問責權(quán)利。美國科技項目專業(yè)機構(gòu)如NSF、NIH對科技項目的內(nèi)部監(jiān)督方式主要包括寓于項目管理過程中的日常監(jiān)督和關(guān)注科技項目管理重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)的專項監(jiān)督。

(1)專項監(jiān)督。美國的科技項目管理機構(gòu)通常內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，組織專門人員按照特定方式對項目承擔單位就項目執(zhí)行的重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)開展專項監(jiān)督，具有專門性、針對性、局部性的特點。如國立衛(wèi)生研究院內(nèi)設(shè)監(jiān)督與合規(guī)部，組織開展了主動現(xiàn)場訪問、目標性現(xiàn)場審查、合規(guī)性試點檢查、主動合規(guī)性檢查項目四類專項監(jiān)督項目，側(cè)重點在于：一方面通過合規(guī)性審查模式而非審計或調(diào)查模式對項目承擔單位滿足聯(lián)邦財務(wù)利益沖突法規(guī)(FCOI)制度層面和操作層面的合規(guī)性進行監(jiān)督；另一方面就NIH的政策對承擔單位加強宣傳和溝通，增加承擔單位對政策的理解和遵從。專項監(jiān)督通常根據(jù)資助類型、金額大小、單位性質(zhì)、所在區(qū)域等抽查一定比例的項目單位進行，NIH每年進行的專項監(jiān)督項目占項目資助總額的25%。NIH的專項監(jiān)督重點突出、目標明確，有針對性地增進了與項目單位的溝通和互動，提升了承擔單位的政策理解和管理水平，提高了科技項目管理的效果，防風險于未然。

(2)日常監(jiān)督。日常監(jiān)督是指科技項目管理機構(gòu)的內(nèi)部管理部門和人員在對項目管理過程中對項目進行日常監(jiān)控，具有常規(guī)性、持續(xù)性、及時性的特點。日常監(jiān)督主要通過項目管理機構(gòu)的科研管理部門、財務(wù)部門以及項目管理官員(GMO)、項目管理專員(GMS)、項目官員(PO)等的日常監(jiān)控和管理和活動實現(xiàn)。美國科研項目管理機構(gòu)通過以下手段對項目實施全過程監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整：

①年度報告。承擔單位需集中提交反映項目整體進展和重要事項的年度報告，包括項目進展報告(或研究進展績效報告)、財務(wù)報告、財務(wù)利益沖突報告等，年度報告按照固定的格式內(nèi)容填寫，反映出項目進展和項目支出的基本情況、重要進展和重要事項，便于項目官員跟蹤掌握項目實施和目標完成情況，避免出現(xiàn)較大的失誤和偏差，監(jiān)控項目實施的全過程。項目管理官員和資助管理專員需對年度報告進行初步審查后提交科研管理部門和財務(wù)部門，項目管理官員可在審核年度報告的基礎(chǔ)上決定下一年的預(yù)算，在項目進展不利的時候，可以調(diào)整項目預(yù)算、終止或暫停項目對項目的年度動態(tài)調(diào)整，通過這種方式及時發(fā)現(xiàn)問題，確保項目順利實施。

②審計?！秵我粚徲嫹ā芬?guī)定聯(lián)邦資助30萬美元以上的項目每年進行一次單一審計，審計基于對項目風險評估的基礎(chǔ)上進行。因此，由科技項目管理機構(gòu)或委托第三方每年對資助單位進行一次審計，重點關(guān)注單位內(nèi)部控制體系、財務(wù)支出的合法、合規(guī)、財務(wù)報告的及時、公平、準確，以及資源分配的經(jīng)濟、合理、效率，通過審計，控制項目資金使用和單位內(nèi)部控制方面的風險。為提高審計信息的交換共享，聯(lián)邦政府建立平臺匯總審計信息。針對政府和非營利組織的審計報告須提交到聯(lián)邦審計信息交換系統(tǒng)(FAC)，針對盈利組織和國外機構(gòu)的審計報告提交到國家外部審計審查中心，有效促進了審計結(jié)果的共享和應(yīng)用。如科技項目管理機構(gòu)認為有必要，可以進行補充審計，審計結(jié)果是下年度獲得撥款的重要依據(jù)。

如果審計中發(fā)現(xiàn)項目存在問題，F(xiàn)AC將同時向OIG的國家外部審計審查中心(NEARC)、政府主管部門提供審計報告。無論是政府審計還是承擔單位自行審計，承擔單位必須對審計發(fā)現(xiàn)和建議采取適當行動，并在30天內(nèi)向?qū)徲嫻賳T反饋。如需回收資助金，按照審計官員和科技項目管理機構(gòu)財務(wù)管理辦公室的指示進行。

③支出監(jiān)控。財務(wù)部門通過監(jiān)控項目承擔單位的財務(wù)系統(tǒng)掌握項目全過程支出，發(fā)現(xiàn)項目支出的異常行為，必要時及時采取整改行動，確保支出活動的安全性。 NIH要求支出的類型和比例與項目批準的預(yù)算盡量一致，如果不一致，需做出說明。項目管理專員(GMS)通過審查項目現(xiàn)金支出報告來判斷項目支出進展是否過快或過慢。如項目支出以非常規(guī)的模式進行，GMS會給予更多項目的關(guān)注，要求項目單位提供更多的信息來判斷支出的合理性。必要時，采取適當整改行動。

反映項目進展情況的年度報告、審計、支出監(jiān)控報告等，都是項目下年能否獲得撥款的重要依據(jù)，如相關(guān)報告提供不及時、不準確、不完整或項目進展情況不好，可能會導(dǎo)致對項目更密切的監(jiān)控、暫停撥款、附加特殊條款等調(diào)整措施。

3 美國科技監(jiān)督體系的特點

3.1 制定多層次的法律規(guī)范，保障監(jiān)督工作依法開展

第一，美國從法律、政府規(guī)章、政策文件層面制定了規(guī)范，體系完備，在科技項目監(jiān)督工作的重點環(huán)節(jié)、方式方法、結(jié)果運用、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面都有法可依、有據(jù)可循。第二，美國監(jiān)督方面的法律制度措施具體，有可操作性。在預(yù)算和支出管理、內(nèi)部控制、審計、績效評價、成本核算、經(jīng)費管理、績效評估等科研項目管理全過程都有相應(yīng)法律制度，確?？萍柬椖抗芾砗捅O(jiān)督工作都有規(guī)范和流程，提高了監(jiān)督工作效率和效果。第三，注重通過法律手段加強監(jiān)督主體間統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。如《單一審計法》中要求每個項目單位每年只能進行一次審計，各監(jiān)督主體要充分利用單一審計的結(jié)果，避免監(jiān)督重復(fù)和真空地帶。

3.2 充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的作用，下放監(jiān)督權(quán)責

為加強對政府部門的監(jiān)督，GAO發(fā)布了綠皮書《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》，成為政府和機構(gòu)實施內(nèi)部控制的標準框架。OMB出臺了《內(nèi)部控制的管理責任》(A-123)文件，明確了內(nèi)部控制的具體要求。根據(jù)要求，監(jiān)督主體應(yīng)督促承擔單位建立有效的內(nèi)控制度，并將對內(nèi)部控制的符合性檢查作為外部監(jiān)督的重點，充分發(fā)揮承擔單位的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，使內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督形成合力，實現(xiàn)績效監(jiān)督和追蹤問責。此外，科技項目管理機構(gòu)利用承擔單位和項目官員了解項目進展的特點，充分發(fā)揮日常監(jiān)控在監(jiān)督工作中的作用，下放監(jiān)督權(quán)責，提高監(jiān)督效率。項目官員隨時跟蹤掌握項目情況，能夠?qū)嵤╈`活的動態(tài)調(diào)整措施，及時對發(fā)現(xiàn)的小問題采取防范措施，實現(xiàn)靈活有效的監(jiān)督。

3.3 實施剛?cè)岵奶幜P措施

科技項目管理機構(gòu)根據(jù)違規(guī)的性質(zhì)和嚴重程度不同，對承擔單位采取不同的處罰行動，包括密切監(jiān)控、附加特殊條款、降低補助金、從前補助轉(zhuǎn)換為后補助等較為“柔性”的處罰，也包括項目暫?；蚪K止、回收資金、取消項目申請資格、民事訴訟等具有威懾力的“剛性”處罰。此外，除違規(guī)行為涉及公眾健康或福利外，一般會在做出項目終止決定前給予承擔單位采取適當糾正行動的機會，有錯必究，懲處分明?！叭嵝浴碧幜P便于及時糾正問題，避免小錯變成大錯。“剛性”處罰則具有威懾力，依法依規(guī)，執(zhí)行嚴格，確保財政資金的安全使用。

3.4 實行“人性化”的上訴機制

美國的科技項目監(jiān)督體系中包含“人性化”的上訴機制，承擔單位可在收到處罰決定后一定期限內(nèi)針對終止項目撥款、項目支出范圍、設(shè)置特殊條件、回收資金等處罰措施向科技項目管理機構(gòu)提出上訴或向上級主管部門申訴委員會提交審查要求。在上訴期間，通常授予一定期限的資助替代補助金以維持項目的延續(xù)。這種機制和程序的完備性，確保了懲處的公平、合理，減少執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)。

3.5 建立統(tǒng)一信息平臺，實現(xiàn)痕跡化管理

美國普遍使用聯(lián)邦政府及項目管理專業(yè)機構(gòu)設(shè)立的統(tǒng)一信息管理系統(tǒng)進行項目全過程管理，項目信息公開、透明、規(guī)范，便于各類主體使用和監(jiān)督科技項目信息。比較有代表性的有聯(lián)邦政府的統(tǒng)一項目管理平臺eGrants.gov、國立衛(wèi)生研究院的eRAs commons系統(tǒng)以及國家科學(xué)基金會的FastLane，從指南發(fā)布、項目申請到結(jié)題都在系統(tǒng)上完成，項目管理人員的監(jiān)督工作也就依靠于信息系統(tǒng)，從系統(tǒng)中獲取項目信息，進行動態(tài)監(jiān)控，并在信息加工的基礎(chǔ)上進行風險點分析，找到風險高的項目，確定為重點監(jiān)督對象。除此之外，美國十分注重監(jiān)督管理信息共享，聯(lián)邦政府實現(xiàn)了信息的多部門匯交，在監(jiān)督和管理方面使用全國性的信息平臺，如審計信息交換系統(tǒng)、中央結(jié)題系統(tǒng)等，便于各類主體獲得和共享信息，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率。最后，科技項目管理機構(gòu)通常對項目記錄的保存也有明確的要求，便于實現(xiàn)痕跡化管理。

4 對中國科技監(jiān)督工作的啟示

當前，為解決科技資源重復(fù)、分散及碎片化的問題，中國正在進行中央財政科技計劃管理改革?！秶鴦?wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》(國發(fā)[2014]64號文)提出要將統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機制作為中央財政科技計劃(專項、基金等)管理平臺的重要支柱，建立決策，執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互協(xié)調(diào)機制。由此，借鑒美國科技項目監(jiān)督模式，可從以下方面著手，建立適應(yīng)于現(xiàn)代科技治理體系的科技項目監(jiān)督機制。

4.1 建立完備的科技監(jiān)督法律體系

科技監(jiān)督是政府管理的重要職能，為確?？萍急O(jiān)督的科學(xué)、公平、公正，需要制定完備的法律體系。首先，根據(jù)十八屆四中全會建立法制政府、依法行政的要求，應(yīng)建立《行政監(jiān)督法》，將其作為科技監(jiān)督工作的基本遵循，明確各級政府的監(jiān)督職能、程序、內(nèi)容、方式、結(jié)果應(yīng)用等的基本要求。其次，在具體實施層面，應(yīng)制定覆蓋各類型科技計劃《科技監(jiān)督實施條例》，明確科技計劃監(jiān)督的基本要求、程序和規(guī)范，加強科技監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定標準的監(jiān)督程序和內(nèi)容，加強科技監(jiān)督結(jié)果的共享，建立統(tǒng)一的科技監(jiān)督工作體系。最后，在各類科技計劃管理辦法中根據(jù)計劃特點明確各主體監(jiān)督職責、監(jiān)督要求和措施，作為開展各類監(jiān)督工作的依據(jù)，分層開展監(jiān)督工作。最終建立層級分明、上下聯(lián)動、措施有力的科技監(jiān)督法律體系，為有效開展科技監(jiān)督工作保駕護航。

4.2 實施分層分級的科技監(jiān)督機制，并加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在中國新的科技管理體系下，政府主要負責戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評估、監(jiān)管，將科技項目管理的職能下放給專業(yè)化的科技項目管理機構(gòu)。在這種管理體系下，要充分發(fā)揮政府相對超脫于項目管理的優(yōu)勢，結(jié)合專業(yè)機構(gòu)熟悉項目管理運作的特點，加強外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)分各級監(jiān)督主體職責，實施分層分級科技監(jiān)督機制，并要充分發(fā)揮項目單位的法人負責制和內(nèi)部控制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約和協(xié)調(diào)。第一，項目承擔單位在日常監(jiān)管中是主體責任單位，要加強內(nèi)控制度建設(shè)，強化信息公開，提升管理能力和水平，防控風險。第二，專業(yè)機構(gòu)可結(jié)合項目管理工作開展報告、審計、驗收、績效評價等的監(jiān)督，并加強對項目的動態(tài)調(diào)整。第三，政府部門應(yīng)監(jiān)督專業(yè)機構(gòu)咨詢評審專家遴選和使用、項目評審、驗收、經(jīng)費使用等社會關(guān)注度高、風險性較強的環(huán)節(jié)中監(jiān)督約束機制的建設(shè)和執(zhí)行。第四，各類監(jiān)督主體應(yīng)加強監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和結(jié)果共享，避免重復(fù)交叉，建立內(nèi)外結(jié)合、分層分級的科技監(jiān)督機制。

4.3 對科技項目實施動態(tài)調(diào)整措施

美國科研項目管理機構(gòu)通過對項目實施日常監(jiān)控和專項監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中的問題，采取糾正措施，實現(xiàn)項目年度動態(tài)調(diào)整，有效推進了項目實施并促進資金使用效益。中國應(yīng)借鑒這種模式，加強對項目執(zhí)行過程中的年度監(jiān)測和專項審計、巡視檢查、受理舉報等日常監(jiān)督，加強監(jiān)督結(jié)果的運用，將各類監(jiān)督結(jié)果作為項目和預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，及時跟蹤項目進展，發(fā)現(xiàn)問題進行糾正，并反映在下年度的預(yù)算中。確保項目方既有能力拿到項目，也要及時組織和推進項目，并對項目結(jié)果負責，避免項目方重申請輕管理、重預(yù)算輕實施的現(xiàn)象，確保項目目標得以實現(xiàn)。

4.4 建立統(tǒng)一的監(jiān)督信息系統(tǒng)，監(jiān)督信息共享

目前的科技計劃管理改革提出要建立統(tǒng)一國家科技管理信息系統(tǒng)，對國家科技計劃的需求征集、指南發(fā)布、項目申報、立項和預(yù)算安排、監(jiān)督檢查、結(jié)題驗收等全過程進行信息化管理。建議在此基礎(chǔ)上建立監(jiān)督信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，通過提交結(jié)構(gòu)化的報告和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對項目實施全過程的痕跡管理，匯集和共享監(jiān)督結(jié)果和信息，對項目實施動態(tài)監(jiān)控和風險預(yù)警，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在對項目信息分析的基礎(chǔ)上有選擇地進行重點監(jiān)督，提高監(jiān)督的效率和效果，避免重復(fù)監(jiān)督。

4.5 注重科技項目監(jiān)督結(jié)果的運用

美國針對科研項目的處罰手段多樣，可根據(jù)項目違規(guī)的種類和性質(zhì)不同采取一種或多種措施，剛?cè)岵?，易于操作，并具有威懾力。中國的科技計劃管理?yīng)加強對監(jiān)督結(jié)果的運用，建立獎懲并重、剛?cè)岵奶幜P機制。根據(jù)違規(guī)性質(zhì)不同采取適用性強、效果好的處罰措施，探索實施密集監(jiān)控、前補助轉(zhuǎn)為后補助、降低補助金、附加特殊條件等“柔性”處罰措施，及時防控風險，提升剛性處罰力度，違規(guī)必懲、違法必究，構(gòu)建良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。

[1]戴國慶.美國聯(lián)邦政府科研經(jīng)費監(jiān)督管理及其啟示[J].科研管理，2006，27(01):17-22.

[2]潘昕昕，張春鵬，鄭健，杜清海.美國《單一審計法》對我國科技監(jiān)督評估工作的啟示[R].科技部研究報告，2015(17).

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[4]科學(xué)技術(shù)部.美國國家科學(xué)基金會總監(jiān)察長辦公室致國會的半年度報告[R].美國科研管理譯叢《美國科研管理(一)》，2013-07.

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[8]U.S.Department of Health and Human Services National Institutes of Health.NIH Grants Policy Statement[R].2013 .

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[10]National Institutes of Health.Award Management[EB/OL].[2016-02].http://grants.nih.gov/grants/managing_awards.htm.

[11]National Institutes of Health.Grands & Funding,Financial Conflict of Interest[EB/OL].[2016-09].http://grants.nih.gov/grants/policy/coi/index.htm.

(責任編輯 沈蓉)

Science and Technology Project Supervision System in United States and Its Enlightenment

Pan Xinxin1,Zhang Chunpeng2

(1.Supervision Service Center for Science and Technology Funds,Ministry of Science and Technology,Beijing 100038,China; 2.National Center for Science& Technology Evaluation,Beijing 100038,China)

Science and technology supervision is key content of modern science and technology governance system.To strengthen government performance accountability,federal government constructed all-around supervision mode combining internal supervision and external supervision.The article studied American science and technology supervision mode and gave suggestions on building Chinese national S&T supervision system combing internal with external supervision and classifying on supervision entity.

Internal supervision;External supervision;Dynamic adjustment;Punishment

國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項“科技發(fā)達國家科技監(jiān)督經(jīng)驗與趨勢研究借鑒”(ZLY2015093)。

2016-01-11

潘昕昕(1984-)，女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心助理研究員；研究方向：科技監(jiān)督、科技經(jīng)費監(jiān)管。

F204

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