我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策效果評估及優(yōu)化建議

韓鳳芹　付　陽　武靖州

我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策效果評估及優(yōu)化建議

韓鳳芹付陽武靖州

內(nèi)容提要：財稅政策是我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。本文通過對“十二五”時期海洋經(jīng)濟的財稅政策進行評估，指出在中央和地方一系列財稅優(yōu)惠政策的支持下，我國海洋經(jīng)濟取得了較快發(fā)展，但與預(yù)期發(fā)展目標相比仍有差距，凸顯了財稅政策存在的系統(tǒng)性不足、針對性不強等問題。對此，本文建議以全面深化改革為契機，結(jié)合全面深化改革對財稅體制改革的部署和要求，把海洋經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)和實際需要作為著力點，從探索與需求相契合的支出政策出發(fā)，探討符合海洋經(jīng)濟特殊性的稅收政策，以及以財政為引導(dǎo)的投融資政策及創(chuàng)新財政補貼政策等內(nèi)容，以期對財稅政策進行優(yōu)化，整合財政資源，發(fā)揮政策合力，推進海洋經(jīng)濟進一步發(fā)展，落實中央關(guān)于拓展藍色經(jīng)濟空間、壯大海洋經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

海洋經(jīng)濟財稅政策政策評估全面深化改革

我國海域遼闊，海洋資源豐富，開發(fā)潛力巨大。2003年國務(wù)院發(fā)布的《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要（2001-2010）》中首次界定了海洋經(jīng)濟的內(nèi)涵，并提出“將海洋經(jīng)濟建設(shè)成為我國國民經(jīng)濟的新增長點，逐步把我國建設(shè)成為海洋強國”的發(fā)展目標。此后一系列支持海洋經(jīng)濟的中央和地方政策相繼出臺，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供了政策保障。其中，財稅政策作為支柱型政策，在培育海洋新興產(chǎn)業(yè)、提高海洋科技創(chuàng)新能力和加強海洋生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮著重要作用。本文以“十二五”為例，通過對海洋經(jīng)濟的財稅政策效果進行評估，明確政策不足之處，同時結(jié)合全面深化改革要求提出財稅政策的優(yōu)化建議，以進一步支持海洋經(jīng)濟發(fā)展，落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出的拓展藍色經(jīng)濟空間、壯大海洋經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

一、“十二五”時期海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策

根據(jù)《全國海洋經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃》要求，“十二五”時期海洋經(jīng)濟發(fā)展目標是提升海洋經(jīng)濟總體實力，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進海洋科技創(chuàng)新能力，加強海洋可持續(xù)發(fā)展能力。為此，財稅政策在延續(xù)既有支持方式和力度的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立專項發(fā)展資金等，重點支持海洋新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新試點示范項目的發(fā)展。

（一）中央支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策

從中央層面來看，支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策手段側(cè)重于專項資金、財政補貼、所得稅優(yōu)惠等，在支持現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展壯大的同時，通過支持地方先行先試，培育新興海洋產(chǎn)業(yè)，推動海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

1.延續(xù)對海洋漁業(yè)等傳統(tǒng)型海洋產(chǎn)業(yè)的補貼政策

“十二五”期間，中央財政繼續(xù)通過補貼、轉(zhuǎn)移支付等形式支持海洋漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括實施成品油價格補貼、漁民伏休補貼、漁民失海補貼、漁機購置補貼、漁船折舊補貼、漁船改造升級補貼、漁船或捕撈許可證的贖回補貼、海洋漁業(yè)開發(fā)和科研補貼、養(yǎng)殖貸款補貼、水產(chǎn)品龍頭企業(yè)貸款貼息、遠洋自捕魚進口免稅補貼等。

2.繼續(xù)落實海洋相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

海洋經(jīng)濟的稅收優(yōu)惠政策散見于已有的支持高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新性企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策體系中，如遠洋捕撈稅收優(yōu)惠政策、風力發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策、海洋可再生能源利用等領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策以及對海洋經(jīng)濟高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，支持方式為對符合規(guī)定要求的企業(yè)進行企業(yè)稅收減免、稅前扣除、先征后退、出口退稅等。

3.設(shè)立專項資金促進海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是通過海洋公益性行業(yè)科研專項資金、海洋可再生能源專項資金等，支持海洋科技研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化，為海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供支撐。以海洋可再生能源專項資金為例，截止到2013年底，中央財政累計投入8億元，支持了91項海洋可再生能源項目的實施與研究。二是設(shè)立海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，支持海洋經(jīng)濟創(chuàng)新示范區(qū)的海洋生物高效健康養(yǎng)殖、海洋生物醫(yī)藥與制品、海洋裝備以及海洋產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺項目等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年底，財政部已累計下?lián)?0億元補助資金。

4.安排專項補助支持地方海洋經(jīng)濟創(chuàng)新先行先試

“十一五”末至“十二五”時期，國家先后批準了海南國際旅游島，山東、浙江、廣東、福建、天津等海洋經(jīng)濟示范區(qū)以及浙江舟山群島新區(qū)、青島西海岸新區(qū)等國家級新區(qū)開展海洋經(jīng)濟發(fā)展先行先試，中央財政專項補助資金有力地支持了這些地區(qū)的創(chuàng)新探索。以海南為例，2010年起中央財政每年安排海南國際旅游島開發(fā)建設(shè)專項補助資金10億元，累計已達50億元。國家發(fā)改委通過新增專項規(guī)劃和項目，為海南額外增加了75億元中央投資，用于交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力促進了國際旅游島的建設(shè)。

5.利用海域使用金等加強海域保護與管理

一是利用海域使用金，支持海域海岸帶整治修復(fù)項目、海島整治修復(fù)項目、海洋環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)以及海洋執(zhí)法能力建設(shè)等。2011年至2014年，全國共征收海域使用金387.21億元，納入中央財政116.08億元，其中在2013年中央留成部分中，有29.3億元分別使用到東部沿海諸省市46個項目。二是設(shè)立“海島保護專項資金”，支持海島生態(tài)修復(fù)示范工程與領(lǐng)?；c保護試點工作。其中2012年專項資金額度為2億元，為15個海島保護項目提供資金支持。這些措施為海洋經(jīng)濟的進一步發(fā)展壯大提供了良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的發(fā)展資源，具有重要的意義。

（二）地方政府支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策

除中央層面的財稅支持政策外，主要沿海省市結(jié)合自身實際，陸續(xù)出臺了各類支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅優(yōu)惠措施。主要包括：

1.設(shè)立專項資金支持海洋經(jīng)濟發(fā)展

各省結(jié)合自身財力紛紛設(shè)立專門用于海洋經(jīng)濟發(fā)展的專項資金，支持海洋經(jīng)濟重點項目建設(shè)，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級。如，遼寧省設(shè)立省長專項資金，建立市、縣兩級海洋開發(fā)專項資金，支持海洋經(jīng)濟發(fā)展；江蘇省建立海洋經(jīng)濟發(fā)展專項資金，加大對海洋產(chǎn)業(yè)、海洋生態(tài)和資源保護等支持力度；福建省設(shè)立省海洋經(jīng)濟發(fā)展專項資金和省藍色產(chǎn)業(yè)投資基金，重點用于支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

2.加大財政支出支持海洋基礎(chǔ)性項目建設(shè)

各省財政通過加大對海洋事業(yè)的資金投入，重點支持海洋經(jīng)濟基礎(chǔ)性、公益性等項目建設(shè)。如上海通過加大對海洋觀測預(yù)報、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法裝備等的財政投入力度，提高海洋綜合管理能力和公共服務(wù)水平；廣東財政部門建立了海洋環(huán)保、科技、教育、文化、防災(zāi)減災(zāi)等公益性事業(yè)投入的正常增長機制；江蘇加大對海洋資源勘探研究的投入力度。

3.加強海域使用金支出管理

按照“取之于海，用之于?！钡脑瓌t，各地加強了對地方留成的海域使用金的支出管理，著重用于扶持引導(dǎo)重大海洋項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。如遼寧提出海域使用資金要按比例用于發(fā)展海洋經(jīng)濟，扶持引導(dǎo)重大海洋項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)；浙江通過運用海域使用金、無居民海島使用金等涉海收費資金支持海洋事業(yè)發(fā)展；廣東進一步加強了對各涉海部門的海洋經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)專項資金的整合和統(tǒng)籌安排。

（三）“十二五”時期支持海洋經(jīng)濟發(fā)展財稅政策的主要特點1.優(yōu)先支持試驗區(qū)先行發(fā)展發(fā)揮示范作用

“十二五”時期，我國海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略部署中最濃墨重彩的一筆是設(shè)立了海洋經(jīng)濟示范區(qū)、成立了以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)，“以點帶面”帶動周邊沿海區(qū)域發(fā)展。為配合國家戰(zhàn)略部署，財稅支持政策的重點也集中在對這些先行試點、示范區(qū)域的重點產(chǎn)業(yè)、重點領(lǐng)域進行支持，鼓勵其優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用。

2.財稅支持手段多元化、目標清晰化

“十二五”期間，中央和地方財政分別通過設(shè)立專項資金、財政補貼、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、稅收減免等多種方式，鼓勵漁業(yè)等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高海洋邊遠海島公共服務(wù)能力，加強海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鼓勵海洋高科技企業(yè)發(fā)展，政策目標清晰，支持手段多元，有利于集中有限的財政資金形成政策合力。

3.財稅支持重點向新興產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)和生態(tài)保護傾斜

“十二五”期間，結(jié)合國家海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃要求，中央和地方財政資金使用方向逐步向海洋經(jīng)濟重點發(fā)展領(lǐng)域傾斜，通過設(shè)立海洋經(jīng)濟發(fā)展專項資金以及加大海域使用金使用力度等，鼓勵海洋新興產(chǎn)業(yè)、海洋科技研發(fā)和海洋生態(tài)保護等領(lǐng)域發(fā)展。

4.探索以政府投資為引導(dǎo)，創(chuàng)新資金投入多元機制

“十二五”期間，各沿海地區(qū)不斷加強海洋經(jīng)濟多元投入機制建設(shè)，探索以國家和省市級資金為引導(dǎo)，投資主體多元化、資金來源多渠道、經(jīng)營主體多形式，調(diào)動多方面投資海洋開發(fā)建設(shè)的新機制。如江蘇建立了科技興海多元資金投入機制；浙江鼓勵各類投資主體參與海洋事業(yè)建設(shè)；廣東提出海洋開發(fā)項目一律對民間資本開放。

二、“十二五”時期海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策效果評估

本文從“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展預(yù)定目標完成情況，海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋經(jīng)濟科技創(chuàng)新以及海洋環(huán)境保護等財稅政策著力點的發(fā)展成效兩個方面，分別對包括海洋財稅政策在內(nèi)的一攬子支持政策、海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型基金等政策進行評估，以此來反映海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策實施效果。

（一）政策評估的思路和方法

考慮到財稅政策的發(fā)力點主要是圍繞“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展的總體目標來展開的，為此在缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)的情況下，本文將分別沿著兩條路徑對海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策效果進行定性和定量的評估：

1.定性評估

通過評估“十二五”時期海洋經(jīng)濟的總體目標完成情況和創(chuàng)新發(fā)展情況來反向評估海洋經(jīng)濟財稅政策效果。根據(jù)“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃要求，2011至2015年間海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要目標包括提升海洋經(jīng)濟總體實力、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進海洋科技創(chuàng)新能力、加強海洋可持續(xù)發(fā)展能力。與之相呼應(yīng)，財稅政策除了延續(xù)以往的支持力度外，尤其在支持海洋新興產(chǎn)業(yè)、試點示范發(fā)展等方面加大了力度，理論上來說，應(yīng)當對加快這些方面的發(fā)展起到正向推動作用。反言之，若海洋經(jīng)濟在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等方面取得了顯著成效，那么可以間接地判斷財稅政策發(fā)揮了一定的效果，若發(fā)展效果不顯著，那么可以間接地判斷財稅政策的效果不足。

2.定量評估

借助二次指數(shù)平滑預(yù)測方法對新舊兩種政策力度下的發(fā)展趨勢進行比較來判斷政策驅(qū)動作用。由于“十二五”期間財稅政策頻頻發(fā)力，在支持海洋經(jīng)濟示范發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等方面的力度遠遠大于上一輪發(fā)展期，為此通過對上一輪政策力度下的發(fā)展趨勢與“十二五”時期海洋經(jīng)濟的實際發(fā)展情況進行比較分析，若后者大于前者，表明本輪政策對于海洋經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動作用更強，以此說明政策發(fā)揮了應(yīng)有的效果。反之，則表明政策驅(qū)動力不足。

（二）政策評估的主要考核指標

由于海洋經(jīng)濟財稅政策內(nèi)容較多、實施范圍廣泛，為了使政策評估的結(jié)果具備較高的代表性，本文重點選取以下指標進行全面考量：

1.“十二五”期間海洋經(jīng)濟發(fā)展主要預(yù)期指標

《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出了海洋經(jīng)濟發(fā)展的四大指標，分別是經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護。為此，在評估海洋經(jīng)濟財稅政策效果時，首先對總體發(fā)展目標的完成情況進行對比分析，以此來判斷包括財稅政策在內(nèi)的一攬子支持政策對推動海洋經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的效果。

表1　“十二五”期間海洋經(jīng)濟發(fā)展主要預(yù)期指標

2.“十二五”期間海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展指標

根據(jù)“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃要求，海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展是重要發(fā)展任務(wù)，因此選取“十二五”期間海洋經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況、海洋科技成果轉(zhuǎn)化率、三大區(qū)域發(fā)展速度以及海洋生態(tài)環(huán)境保護情況四個方面，作為評估海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的指標，來判斷海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的效果。

表2　“十二五”期間海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展指標

（三）以海洋經(jīng)濟發(fā)展成效評估財稅政策效果

1.以規(guī)劃目標完成情況評估財稅等一攬子政策效果

《全國海洋經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中制定了“十二五”時期海洋經(jīng)濟的發(fā)展目標。從指標完成情況看，除了增長速度和占GDP的份額等指標外，其他預(yù)期目標基本完成，說明以財稅為主的一攬子支持政策發(fā)揮了預(yù)期的作用。

一是海洋經(jīng)濟總量增長速度未達預(yù)期。“十二五”期間，海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值從2010年的3.96萬億元增長到2015年的6.47萬億元，年均增速達到8%，略高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增速。但由于在經(jīng)濟下行壓力加大的宏觀背景下，海洋經(jīng)濟總量的增長速度有所降低，2013、2014、2015年的生產(chǎn)總值年增速不足8%，低于預(yù)期目標。受此影響，海洋經(jīng)濟占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均為9.56%，距目標10%仍有一定距離。

表3　“十二五”期間海洋經(jīng)濟發(fā)展主要指標完成情況

圖1　2010-2015年我國海洋經(jīng)濟規(guī)模及增速與占GDP的比重情況

二是海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展完成預(yù)期目標，但份額仍相對偏低?！笆濉逼陂g，以海洋生物醫(yī)藥、海洋電力業(yè)、海洋水利用三項為代表的海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，占海洋生產(chǎn)總值的比重從2010年的0.7%增加到2015年的1.6%，實現(xiàn)了規(guī)劃預(yù)定的翻番目標。但仍需注意的是，新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在海洋經(jīng)濟總量中的比重仍相對偏低，有待進一步發(fā)展。

圖2　2010-2015年海洋生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的增加值完成情況

三是海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展完成預(yù)期目標，發(fā)展勢頭強勁?！笆濉逼陂g，以濱海旅游業(yè)、海洋交通運輸業(yè)和海洋科研教育管理服務(wù)業(yè)為代表的海洋服務(wù)業(yè)規(guī)模進一步擴大，增加值的平均年增速達13%，較好地完成了預(yù)期目標。特別是海洋旅游業(yè)，在海洋經(jīng)濟總體增速放緩的情況下，實現(xiàn)了大幅度增長，年增速從2010年的7.9%增加到2015年的11.4%，是海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要增長來源。

圖3　2010-2015年交通運輸?shù)群Ｑ蠓?wù)業(yè)的增加值完成情況

2.以海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展成效評估財稅政策的實施效果

“十二五”時期，海洋經(jīng)濟的財稅政策側(cè)重于支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；支持海洋科技創(chuàng)新，提高科技轉(zhuǎn)化率；支持經(jīng)濟示范區(qū)創(chuàng)新，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展；加大海洋資源環(huán)境保護，促進海洋可持續(xù)發(fā)展等。通過對政策側(cè)重點的發(fā)展情況比較看，海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到了一定的優(yōu)化，區(qū)域間實現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展，海洋環(huán)境得到了進一步改善，這些成績從側(cè)面反映出財稅政策在推動海洋經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

一是財稅政策通過支持海洋新興產(chǎn)業(yè)，有效地促進了海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！笆濉逼陂g，中央和地方財政支出和稅收優(yōu)惠政策的重點逐步向新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，重點扶持海洋生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政策的作用下，海洋新興產(chǎn)業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之進一步優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的5.1∶47.8∶47.1調(diào)整為2015年的5.1∶42.5∶52.4，其中第三產(chǎn)業(yè)對海洋經(jīng)濟增長的貢獻率①第三產(chǎn)業(yè)對海洋經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率=第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的增加量/海洋經(jīng)濟產(chǎn)值的增加量。由2010年的49.96%增加到2015年的89.24%，對拉動海洋經(jīng)濟發(fā)展的作用更加突出。

圖4　2010-2015年海洋經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)比重變化情況

二是財稅政策通過支持海洋科技創(chuàng)新，提升了海洋科技轉(zhuǎn)化率。國家海洋局第一海洋研究所研究人員劉大海等人對海洋科技轉(zhuǎn)化率進行了界定，即是指一定時期內(nèi)涉海單位進行自我轉(zhuǎn)化或轉(zhuǎn)化生產(chǎn)，處于投入應(yīng)用或生產(chǎn)狀態(tài)，并達到成熟應(yīng)用的海洋科技成果占全部海洋科技應(yīng)用技術(shù)成果的百分率。按照這一定義，劉大海等人給出了2000年至2015年我國海洋科技轉(zhuǎn)化率（表4），可以看出在2011至2015年間，海洋科技成果轉(zhuǎn)化率穩(wěn)步提升，從47.5%提高至50.35%，從側(cè)面反映出財稅政策作為重點支持政策，在促進海洋科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化中發(fā)揮了一定的效果。但需要注意的是，盡管近年來財政不斷加大對海洋科技創(chuàng)新的投入力度，但科技轉(zhuǎn)化率的增長速度有所降低，其原因主要在于科技創(chuàng)新仍停留在重研究、輕開發(fā)的固有模式，且政府對海洋科技成果轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)投入不足等。此外與國外80%以上的科技轉(zhuǎn)化率相比，我國的海洋科技成果轉(zhuǎn)化率仍相對偏低，對海洋經(jīng)濟的促進作用未能有效發(fā)揮。

表4　“十二五”期間海洋經(jīng)濟發(fā)展主要指標完成情況

三是財稅政策通過支持創(chuàng)新示范，促進區(qū)域間海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展?！笆濉逼陂g，中央和地方財政通過支持海洋經(jīng)濟示范區(qū)、以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)先行先試，有力地促進了區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。其中，環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)的海洋生產(chǎn)總值分別由2010年的1.33萬億元、1.21萬億元和0.83萬億元增長到2015年的2.34萬億元、1.84萬億元和1.38萬億元，年均增速分別為12.2%、8.9%和10.84%，區(qū)域間海洋經(jīng)濟得到同步快速發(fā)展。

四是通過加大海洋資源保護支出力度，提高了海洋可持續(xù)發(fā)展能力。在財政資金的支持下，“十二五”期間各沿海省市通過實施海洋修復(fù)工程，建設(shè)海洋生態(tài)文明試驗區(qū)；優(yōu)化海岸線產(chǎn)業(yè)布局，嚴格控制陸源污染；加強海洋生物多樣性保護，建立海洋生態(tài)補償機制；完善海洋生態(tài)監(jiān)控體系，形成20個重點生態(tài)監(jiān)控區(qū)；強化海島管理，修復(fù)典型受損海島；加大重大專項的資金投入，加強海洋環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)。2013年，我國海洋發(fā)展指數(shù)環(huán)境生態(tài)子指數(shù)為106.7，比2012年增長2.5，2010年至2013年子指數(shù)年均增速為2.2%，海洋生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步優(yōu)化。

圖5　2010-2015年我國渤海灣地區(qū)、長三角和珠三角海洋經(jīng)濟發(fā)展情況

（四）財稅政策實施效果實證分析

為進一步明確財稅政策等一攬子政策的作用，本文采用二次指數(shù)平滑預(yù)測法對“十二五”財稅新政和沒有“十二五”財稅新政兩種條件下的海洋經(jīng)濟發(fā)展趨勢進行對比。根據(jù)分析結(jié)果顯示，以財稅政策為主的一攬子支持政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率達到4.7%；作為海洋新興產(chǎn)業(yè)的重要支持政策，財稅政策對海洋生物醫(yī)藥和海水利用兩類海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻率相對較高。

1.支持海洋經(jīng)濟發(fā)展一攬子政策的總體效果評估

為了明確包括財稅政策在內(nèi)的一攬子政策效果，基于2001年至2010年全國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值對2011～2015年全國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值進行二次指數(shù)平滑法預(yù)測，可以看出預(yù)測值均低于實際值，也即新一輪以財稅政策為代表的一攬子支持政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展的推動作用大于上一輪。若定義政策貢獻率=［實際值-模擬值（基于第一輪的發(fā)展速度）］÷模擬值，“十二五”期間國家海洋經(jīng)濟支持政策的貢獻率平均達到1.34%。從不同年份的比較來看，2011年的政策貢獻率最大，此后逐年減小。綜合來看，以財稅為主的一攬子支持政策對促進海洋經(jīng)濟規(guī)模擴大發(fā)揮了一定的作用，但政策作用力度和政策實施效果正逐年減弱。

表5　“十二五”時期國家一攬子政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展的作用評估

2.財政專項資金對海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果評估

為評估財稅政策對海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用，以海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋可再生能源（電力）、海洋水利用業(yè)為代表進行說明。同樣采取上述二次指數(shù)平滑法，沿著2001年至2010年的發(fā)展趨勢，對2011年至2015年三個產(chǎn)業(yè)增加值進行預(yù)測，結(jié)果顯示多數(shù)年份的預(yù)測值普遍小于實際值，說明財政資金的投入對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著推動作用。其中，財政政策對海洋生物醫(yī)療業(yè)的推動作用最大，在政策的支持下，2011年以來的實際值要比沿著前十年發(fā)展趨勢下的預(yù)測值高出了一倍之多，增長勢頭迅猛，說明了財政專項資金的扶持作用顯著。但是，海洋可再生能源的發(fā)展勢頭卻放緩，說明了海洋可再生能源專項資金的政策效果有待進一步提高。

表6　“十二五”時期財稅政策對海洋生物醫(yī)藥業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用評估　單位：億元

三、政策評估結(jié)果凸顯財稅政策在支持海洋經(jīng)濟發(fā)展中存在的不足

通過政策效果評估可以看出，財稅政策有力地推動了海洋經(jīng)濟的整體發(fā)展，但其發(fā)展程度和速度與預(yù)期目標仍有差距，生產(chǎn)總值增速放緩、新興產(chǎn)業(yè)比重偏低等現(xiàn)實問題依然存在，從側(cè)面反映出與政策預(yù)期目標相比，以財稅政策為主的一攬子支持政策仍存在一定不足，有待進一步優(yōu)化。

（一）與海洋經(jīng)濟發(fā)展需求相比，財政投入力度不足

與國際海洋大國相比，我國海洋經(jīng)濟仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的初級階段，迫切需要提升內(nèi)在質(zhì)量和外在競爭力，做好上述工作無一不需要大量的資金支持和政策扶植。面對海洋經(jīng)濟迫切的資金和政策需求，現(xiàn)有財政投入的力度仍有不足。

以海洋科技為例。由于人在海洋環(huán)境中從事生產(chǎn)勞動，必須借助于高科技技術(shù)和專業(yè)設(shè)備，因此現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是建立在高新技術(shù)之上。從我國海洋科技投入來看，海洋科技研發(fā)資金多散落于各個科研計劃之中，專項用于海洋事業(yè)發(fā)展的資金只有海洋公益性行業(yè)科研專項、海洋可再生能源專項兩項，這兩項資金的年均投入力度分別為3.15億元和2億元，投入規(guī)模相對較小，對提高海洋創(chuàng)新水平的貢獻率偏低，影響了科技和創(chuàng)新對海洋經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力作用。

（二）稅收優(yōu)惠未能體現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)的特殊性，針對性不強

與需求相比，支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策存在三個方面問題：分散在現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策中，未形成體系，無法滿足海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性；大量稅收優(yōu)惠政策采取通知、公函和批復(fù)的形式，缺乏法律約束和過程監(jiān)督；優(yōu)惠手段以企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅、關(guān)稅的稅率減免和稅額優(yōu)惠等為主，存在優(yōu)惠手段單一、企業(yè)實際得到的稅收激勵力度較小等缺陷。這些問題說明了當前海洋經(jīng)濟的稅收優(yōu)惠力度不夠，針對性不強，更缺乏穩(wěn)定性和前瞻性，因此對海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化作用的效果并不顯著。

（三）財政資金使用效率不高，弱化了政策效果

用財政資金支持和引導(dǎo)海洋經(jīng)濟發(fā)展時，除了存在投入總量不能滿足發(fā)展需求的問題外，還存在著資金使用效率不高的問題，進一步弱化了財稅政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。以漁船燃油補貼為例，漁船柴油補貼是在高油價的背景下出臺的，參照的標準是農(nóng)業(yè)柴油補貼政策，對象包括依法從事國內(nèi)海洋捕撈、遠洋漁業(yè)、內(nèi)陸捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖并使用機動漁船的漁民和漁業(yè)企業(yè)。由于在政策設(shè)計上未考慮船只是否運營的實際問題，只按照功率大小進行補貼，使得非運營船只未進行任何經(jīng)營活動卻也得到補貼，導(dǎo)致出現(xiàn)部分漁民購買報廢船只套取補貼的現(xiàn)象，違背了政府支持的本意，降低了財政資金的使用效率。

（四）財稅政策與其他政策的配合度不夠

在出臺促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策的同時，中央和地方層面也一并出臺了其他經(jīng)濟政策，如投融資政策、金融政策等來支持海洋經(jīng)濟發(fā)展。但由于海洋經(jīng)濟管理部門分散，管理職能存在交叉，也使得相關(guān)政策間缺乏相互協(xié)調(diào)配合，不僅加大了中央和地方財政的壓力，同時也難以形成政策合力推動海洋經(jīng)濟發(fā)展。如，在財政政策與投融資政策相結(jié)合方面，尚未從國家層面建立起海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，中央層面的財政資金支持方式仍“以補為主”，未能很好地建立起多元化的投融資機制，既增加了財政的負擔，又產(chǎn)生了資金使用效率低下問題，一定程度上也影響了財稅政策的實施效果。與之形成對比的是在創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)方面，截止到2015年3月底，全國批復(fù)213支創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，總規(guī)模達到570多億元，以財政出資為主，目前這213支基金已經(jīng)引導(dǎo)了1400余億元社會資金共同投向創(chuàng)業(yè)類企業(yè)，已經(jīng)實現(xiàn)了中央財政資金1∶10的放大率，未來將有望達到1∶20的放大。

四、全面深化改革背景下海洋經(jīng)濟財稅政策的優(yōu)化思路及建議

新一輪海洋經(jīng)濟的發(fā)展將在全面深化改革的背景下展開。全面深化改革對財政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的新定位，將財稅改革置于更加重要的位置，對優(yōu)化海洋經(jīng)濟的財稅支持政策既提供了機遇，同時也提出了挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當結(jié)合全面深化改革的要求，分階段、有重點地完成海洋經(jīng)濟財稅政策的優(yōu)化；通過財稅政策的優(yōu)化，整合財政資源，形成財稅政策對促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的合力，以更快、更好地完成中央關(guān)于拓展藍色經(jīng)濟空間、壯大海洋經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

（一）全面深化改革的財稅改革部署對優(yōu)化海洋財稅政策的影響

根據(jù)《深化財稅體制改革總體方案》要求，財稅體制改革將從預(yù)算管理制度、稅收制度、中央與地方政府間事權(quán)與支出責任關(guān)系三個層面同步推進，目標是要建立現(xiàn)代財政制度。全面深化改革所作出的財稅體制改革部署，對海洋經(jīng)濟的財稅政策優(yōu)化所產(chǎn)生的影響表現(xiàn)在：

1.為優(yōu)化海洋財稅政策提供了重要契機

我國現(xiàn)有海洋財稅政策背后還存在著涉海事權(quán)劃分不到位、政府間事權(quán)和支出責任不清晰、政府與市場關(guān)系處理不恰當?shù)痊F(xiàn)實問題，而這些問題恰巧都是當前財稅改革中要解決的核心問題，將為解決我國海洋財稅政策現(xiàn)有問題提供契機，也將進一步加快政策優(yōu)化的步伐，盡早、盡好地提高財稅政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展的支持和引導(dǎo)作用。

2.對支持形式和效率提出了新的要求

在新一輪改革中，財政的定位轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱，為此優(yōu)化財稅支持政策，提高財政資金使用效率，不僅關(guān)系到產(chǎn)業(yè)政策的落實，更關(guān)系到國家治理的根基和水平。因此，在優(yōu)化財稅政策支持海洋經(jīng)濟發(fā)展時，要轉(zhuǎn)變思路，找準財稅政策的定位，創(chuàng)新支持方式，提高支持效率，在發(fā)揮好財政“直接扶持”作用的同時，挖掘其“杠桿”作用，以有效帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮有限財力的最大效益。

3.對政策體系設(shè)計提出了更高的要求

隨著預(yù)算管理制度和稅收制度改革的不斷深入，一些與海洋經(jīng)濟相關(guān)的補貼政策將被取消，而一些新的稅收制度又將補充進來，這對于地方財政收入將會產(chǎn)生一定的影響，對未來財稅支持政策的具體方式和標準的設(shè)計提出了新的要求。

（二）優(yōu)化財稅政策，促進海洋經(jīng)濟進一步發(fā)展的整體思路

新一輪海洋經(jīng)濟的發(fā)展面臨著適應(yīng)新常態(tài)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成創(chuàng)新驅(qū)動以及堅守海洋環(huán)境資源開發(fā)利用“紅線”等新挑戰(zhàn)，因此優(yōu)化財稅政策要結(jié)合全面深化改革的要求，同時也要契合海洋經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。為此，在優(yōu)化財稅政策時，一方面要更好地發(fā)揮對財稅政策市場的引導(dǎo)作用，另一方面要注重政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。海洋經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，無疑也要處理好政府與市場的關(guān)系。如通過深化海洋經(jīng)濟體制機制改革，促進資源要素的自由流動和市場配置，推動海洋相關(guān)要素交易市場與交易平臺的建設(shè)；創(chuàng)新發(fā)展海洋經(jīng)濟的財稅和金融支持機制，加快解決海洋經(jīng)濟的投融資瓶頸問題。同時，通過政策評估和實踐檢驗，篩選出“十二五”時期具有效率和效果的財稅政策，繼續(xù)在新一輪政策中延伸應(yīng)用。如：“十二五”期間實行的對邊遠海島轉(zhuǎn)移支付，建立促進海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項基金，通過減免稅鼓勵海洋新興產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和高科技企業(yè)發(fā)展等政策，對促進海洋經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的作用，應(yīng)在“十三五”時期繼續(xù)施行并加大投入力度。

（三）支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策優(yōu)化路徑建議

1.建議探索與發(fā)展需求相契合的財政支出政策

從海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求來看，未來財政支出應(yīng)進一步加大對海洋生態(tài)環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)領(lǐng)域的支持力度。為此，建議在以下領(lǐng)域考慮提高財政支出的投入比例，加大政策傾斜，強化政策效應(yīng)：海水綜合利用、海洋新能源開發(fā)、海洋工程裝備設(shè)計、深海資源勘探開發(fā)、海洋藥物與生物制品研發(fā)、海水養(yǎng)殖、遠洋漁業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排、海洋環(huán)境保護等。此外，中央和省級財政要加大對邊遠海島的財政轉(zhuǎn)移支付力度，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域建設(shè)，提高邊遠海島地區(qū)的公共服務(wù)能力。

2.建議探索與海洋產(chǎn)業(yè)特殊性相匹配的特殊性稅收政策

稅收優(yōu)惠政策是培育和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，適用于技術(shù)示范、降低成本階段以及大規(guī)模商業(yè)化的初期。通過稅收優(yōu)惠政策幫助生產(chǎn)者降低成本，提高市場占有率，以達到鼓勵或限制個別產(chǎn)業(yè)發(fā)展目的，并以此配合政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。為此，新一輪的海洋經(jīng)濟發(fā)展稅收優(yōu)惠政策要在逐步形成體系的前提下，側(cè)重于支持海洋高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展、支持海水淡化綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進現(xiàn)代海洋物流業(yè)發(fā)展以及支持設(shè)立綜合保稅區(qū)，實行離島免稅政策等。

3.建議探索以財政為引導(dǎo)的海洋經(jīng)濟投融資政策

財政資源的稀缺性和部門需求的無限性是一對永恒的矛盾，因此，財政資金應(yīng)發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照這一思路，未來應(yīng)結(jié)合財政部出臺的政府與社會資本合作模式（PPP模式）相關(guān)制度、政策，探索海洋領(lǐng)域PPP模式，盡快形成多元化的投融資機制，支持海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋經(jīng)濟發(fā)展；鼓勵金融機構(gòu)加大對海洋漁業(yè)和海洋新興產(chǎn)業(yè)的信貸支持力度，發(fā)揮信貸資源優(yōu)化配置對海洋產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)和調(diào)整作用；支持有實力、有潛力且符合條件的涉海企業(yè)上市融資；探索建立促進海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項基金，鼓勵各類創(chuàng)業(yè)投資基金投資小型微型海洋科技企業(yè)；探索海洋自然災(zāi)害保險的運作機制，研究建立由被保險人、保險公司、相關(guān)政府和融資市場風險共擔的保險和擔保機制。

4.建議探索財政補貼、國債、政府采購等財政支持方式的創(chuàng)新

目前，國內(nèi)外財政補貼形式多樣，財政貼息方式逐漸成為主流，因它可通過少量財政資金引導(dǎo)更多的社會資本投入到政府鼓勵的領(lǐng)域，適用于新建或技改項目，代表了未來財政資金使用方式的改革方向。由于海洋經(jīng)濟中的部分產(chǎn)業(yè)，如海洋工程建筑業(yè)、海洋交通運輸業(yè)等產(chǎn)業(yè)屬于關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有資金投入巨大、建設(shè)和回收周期長等特性，為此，建議在新一輪財稅政策設(shè)計時，啟用國債投入手段，在國債資金中預(yù)留一定比例，以支持和保障這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，還可以通過將海洋產(chǎn)業(yè)納入政府采購范圍，進一步加大對其扶持力度。

［1］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知［EB/OL］.中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-01/ 17/content_2314162.htm.

［2］國家海洋局.財政部、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)《中央海島保護專項資金管理辦法》規(guī)范專項資金管理提高使用效益［N］.中國海洋報，2012-09-03，A1.

［3］5組數(shù)據(jù)看國際旅游島建設(shè)“成績單”［N］.海南日報，2015-03-28，A04.

［4］劉大海，李曉璇，王春娟等.海洋科技成果轉(zhuǎn)化率測算與預(yù)測研究［J］.海洋經(jīng)濟，2015，5（2）.

［5］沈婷婷.《2014中國海洋發(fā)展指數(shù)報告》發(fā)布［J］.海洋世界，2014（8）.

［6］劉大海等.國家海洋創(chuàng)新指數(shù)構(gòu)建與評估研究［J］.科技進步與對策，2015（24）.

［7］張偉等.我國稅收政策對海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響研究［J］.海洋開發(fā)與管理，2015（3）.

［8］財政部財政科學研究所課題組.促進我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的財政政策研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2013（57）.

［9］新華網(wǎng).570億創(chuàng)投基金引導(dǎo)1400億社會資金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/talking/2015-07/09/c_ 1115868169.htm.

［10］查志強.創(chuàng)新財稅政策促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的若干思考——基于舟山群島新區(qū)的分析［J］.地方財政研究，2014（4）.

付陽，中國財政科學研究院研究生部

武靖州，中國財政科學研究院宏觀經(jīng)濟研究中心，副研究員

（責任編輯：李利華）

Analysis of the Marine Economy Related Fiscal Policy and the Improvement Suggestions in China

Han FengqinFu YangWu Jingzhou

This paper is focused on evaluating the effect of the fiscal policy on the marine economy in the past five years,showing that with the support of fiscal policy China’s marine economy has achieved rapid development in recent years,while there is still a gap compared with the expected targets which highlights the outstanding lack of systematic and targeted characters within the present policy.In this regard,the improvement suggestions are taking the opportunity of deepening public finance system reform to explore the suitable expenditure policy,to establish the targeted tax policy,to design the fiscal policy with the guidance of fiscal fund and to reform fiscal subsidy policy.With these efforts,it could improve the efficiency of present fiscal policy and create the greatest combined power to promote the further development of marine economy and implement the strategy of expanding the blue economic space which is emphasized by the central government.

Marine Economy；Fiscal Policy；Policy Evaluation；Deepening Reform

F812.4

A

2096-1391（2016）10-0052-14

*本文是中國財政科學研究院韓鳳芹研究員主持的《“十三五”海洋經(jīng)濟發(fā)展財稅政策研究》課題的階段性成果。

韓鳳芹，中國財政科學研究院教科文研究中心，研究員，博士生導(dǎo)師