中國勞動力市場一體化的主要問題研究

宋錦

（中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所，北京100732）

中國勞動力市場一體化的主要問題研究

宋錦

（中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所，北京100732）

中國的大規(guī)模勞動力流動是勞動力市場融合的重要特征，但制度導致的勞動力市場分割也在多個層面上存在。隨著我國市場化改革的深入，外來勞動力在同酬方面已經(jīng)基本得到保障，但同工、社保參與和公共服務(wù)的可及性仍然存在很多問題。近年來，政府進行了一系列戶籍制度和流動人口管理的改革。這些措施使不同行政層級之間的勞動力市場分割有所加劇，勞動力市場的跨省分割被加強，但鼓勵了勞動者在流入地長期居住。勞動力流動行為因此受到影響。面對中國“新常態(tài)”的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實，靈活的勞動力市場愈發(fā)重要。建立能夠服務(wù)于現(xiàn)代勞動力市場管理的信息系統(tǒng)和在更大范圍內(nèi)進行資源統(tǒng)籌，是當前政策的關(guān)鍵。

勞動力市場；勞動力流動；遷移；一體化

一、引言

圖1 城鎮(zhèn)常住人口和戶籍人口的增長趨勢圖

2015年，中國從農(nóng)村到城市的人口遷移規(guī)模達到了2.77億，城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口中的非戶籍人口的存量規(guī)模不斷擴大（圖1）。大規(guī)模的勞動力流動充分反映了中國勞動力市場特別是城鄉(xiāng)勞動力市場融合的成果。對于宏觀經(jīng)濟而言，勞動力市場融合可以使資本和勞動力更好地匹配，這無疑會提高經(jīng)濟增長效率。在微觀層面上，融合所帶來的就業(yè)機會增加了農(nóng)民工特別是低技能勞動者的收入，提高了他們的生活質(zhì)量，減少貧困的發(fā)生和收入不平等現(xiàn)象。

在過去三十多年中，勞動力流動對于中國GDP增長的貢獻達到20％以上［1］。然而，大規(guī)模非戶籍人口的存在并不意味著勞動力市場已經(jīng)完全實現(xiàn)一體化，流動人口在流入地的就業(yè)機會、收入水平、社會保險和公共服務(wù)（包括教育、住房、醫(yī)療）等方面仍面臨戶口約束的影響。研究表明，這些影響損失了經(jīng)濟增長的效率。在生產(chǎn)率方面，Henderson發(fā)現(xiàn)戶籍制度對人口流動的約束使中國大多數(shù)城市都沒有達到最優(yōu)規(guī)模，勞動生產(chǎn)率比城市最優(yōu)規(guī)模下的潛在生產(chǎn)率低40％［2］。在就業(yè)方面，楊云彥、陳金永指出戶籍準入制度以及地方政府制定的勞動力市場保護政策沒有真正幫助當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)［3］。在收入分配方面，Whalley和Zhang證明戶籍管理對勞動力流動的限制加劇了收入差距的產(chǎn)生，這種作用在控制了地區(qū)間勞動生產(chǎn)率差異和城市房價差異之后仍然顯著［4］。在資源配置方面，Poncet證明戶籍使移民的規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化［5］。在消費方面，國務(wù)院發(fā)展研究中心指出，地方政府對外來務(wù)工人員提供有限的公共服務(wù)減少了政府的財政負擔，但也抑制了消費規(guī)模和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展［6］?？傮w而言，勞動力市場分割從多個渠道約束了經(jīng)濟發(fā)展。近年來，我國農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)流動的勞動力規(guī)模開始呈現(xiàn)增速銳減趨勢。農(nóng)民工規(guī)模的年增幅從2010年的12.4％下降到2015年的1.3％，充分反映了我國勞動力供給的日益緊張。在供給增量銳減的情況下，如何以此為契機改善我國勞動力市場的一體化程度、提高勞動力資源配置效率，是新形勢下經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。本文通過梳理勞動力市場的主要數(shù)據(jù)和重要的政策變化，結(jié)合重要的經(jīng)驗研究結(jié)論，總結(jié)我國目前勞動力市場一體化進程中存在的主要問題和表現(xiàn)出的新特征，對政策討論提供依據(jù)。

二、勞動力市場一體化的主要問題

就業(yè)機會差別是政府干預勞動力市場的明確信號，上世紀八九十年代，地方政府對外來從業(yè)人員進行了嚴格的就業(yè)管制，這種管制近年來逐步放松，就業(yè)管制不再以明文規(guī)定形式存在，但在相關(guān)政策中仍有“寄生”痕跡。從1980年代開始，遷入地政府頒布了一系列地方條例約束農(nóng)民工可獲得的就業(yè)機會，保證當?shù)毓と说墓蛡騼?yōu)先權(quán)。王美艷將崗位按照就業(yè)單位的所有制類型和職業(yè)劃分之后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工和當?shù)爻鞘芯用裰g職業(yè)分布的差異能夠解釋兩者之間59％的工資差距［7］。2004年，國務(wù)院發(fā)布了《進一步改善農(nóng)民工工作環(huán)境的通知》，第一次正式要求取消針對農(nóng)民工就業(yè)進行歧視性限制的政策。然而地方政府仍然有強烈的動機優(yōu)先保障本地居民的就業(yè)，這種優(yōu)先保障的政策以各種各樣的形式隱性存在。例如在2016年之前，北京市戶口管理條例一直規(guī)定外地私營企業(yè)主申請獲得北京戶口必須雇傭100名以上的北京居民達3年以上或者雇傭北京居民占總體員工的90％以上超過3年時間。類似的政策顯然影響了當?shù)貏趧恿屯鈦韯趧恿色@得的就業(yè)機會。宋錦、李實對比了本地城鎮(zhèn)職工、已在城鎮(zhèn)地區(qū)落戶和未落戶的農(nóng)民工，發(fā)現(xiàn)外來勞動力在就業(yè)機會上仍然存在劣勢，這種劣勢是依附于戶籍身份的，如果外來勞動力獲得本地戶口，他的就業(yè)劣勢將消失［8］。

與就業(yè)機會差別相比，收入水平差異與工資決定機制有關(guān)，隨著國有企業(yè)改革的深化、雇主所有制形式的迅速多元化，外來勞動力面臨的收入差別有了較大改善。1990年代工資的主要決定因素是戶口類別和單位所有制，農(nóng)民工在這兩方面具有絕對劣勢從而只能獲得較低的工資水平［9］。隨著農(nóng)民工在城鎮(zhèn)市場不斷積累工作經(jīng)驗，他們的工資一般會向當?shù)貏趧恿Φ墓べY水平收斂，但1990年代末和本世紀初的數(shù)據(jù)表明，擁有較高學歷的農(nóng)民工工資的收斂速度顯著慢于擁有較低學歷的農(nóng)民工［10］。這可能進一步反映出，低技能勞動力市場已經(jīng)逐步完全放開，而高技能就業(yè)機會仍然存在制度約束。2007年以后中國低技能工人的工資增長迅速。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，從2007年到2012年我國農(nóng)民工實際工資的年均增長率達到17.1％，這其中兩個主要因素發(fā)揮了關(guān)鍵作用。第一，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。農(nóng)村來源的低技能勞動力逐漸緊缺。其次，中國近年來實施了最低工資制度，且地方政府在最低工資標準的設(shè)置方面具有“趕超”心理。由于農(nóng)民工是低技能勞動力的主體，提高最低工資對于縮小農(nóng)民工和當?shù)鼐用裰g工資差距有一定幫助。然而控制個人特征后，農(nóng)民工所面臨的工資歧視將迅速下降；如果考慮崗位特征的影響，市場對農(nóng)民工的工資歧視已經(jīng)消失［11］。

相較于就業(yè)機會和工資待遇，社會保險的參保差異是目前不同來源的勞動者之間最大的差別。以養(yǎng)老保險為例，在很長時期里，農(nóng)民工都不被允許參加保障水平較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，且對于他們所能參加的險種，除個人賬戶外，企業(yè)繳納的統(tǒng)籌資金賬戶在就業(yè)地發(fā)生變化時不能轉(zhuǎn)移，這對于就業(yè)機會驅(qū)動、穩(wěn)定性較差的流動人口很不劃算，農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比例很低。人社部于2009年公布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該政策對跨省流動就業(yè)的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題進行了明確，對于保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)、資金歸集、待遇領(lǐng)取地等都做了規(guī)范，在制度上保障了勞動者跨地區(qū)就業(yè)時養(yǎng)老保險的可接續(xù)性和資金的可轉(zhuǎn)移性?！掇k法》公布以后，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例在2010到2011年之間略有提高（如表1所示），但直至2014年參保率仍然只在16.7％。究其原因主要有兩點，第一，由于養(yǎng)老待遇的收益期較遠，農(nóng)民工自身收入水平不高、就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定使其對未來收入的主觀貼現(xiàn)率很高；第二，長期以來，企業(yè)有動機規(guī)避其20％的社保繳費降低用工成本，而農(nóng)民工的就業(yè)具有不穩(wěn)定的特點，重視現(xiàn)實收益，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)往往不簽訂勞動合同，其社保權(quán)益很難得到保障和追溯。2016年公布的《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2015年農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動合同的比例僅為36.2％。雇主和工人之間通常達成的共識是工人不參加養(yǎng)老保險，工人可以在當期拿到自己原需繳納的8％的養(yǎng)老保險金，雇主將節(jié)省的繳費成本以一定比例在雇主和工人之間分成，其中工人所能拿到的分成往往很低。表1反映了農(nóng)民工參加幾類主要的社會保險的變化趨勢?？傮w而言，農(nóng)民工參加各項保險的比例都很低，且企業(yè)的參保負擔（包括直接和間接的）越重，農(nóng)民工實際參保狀況越差。相對而言，五種保險中農(nóng)民工參保比例最高的是工傷保險，鑒于農(nóng)民工中有很大比例在從事危險、重負的工作，雇主有動機為其繳納工傷保險規(guī)避自身風險；相比之下，農(nóng)民工參加生育保險、失業(yè)保險的比例幾乎都在10％以下。綜合以上分析，農(nóng)民工的社會保障通過“名義上平等”的制度設(shè)計難以達到理想的參保效果，激勵這些勞動者及用工方參保仍然需要更好的制度設(shè)計。

在公共服務(wù)的獲取方面，由于公共服務(wù)資源主要由地方政府提供，他們通常將外來人口排斥在公共服務(wù)之外，當?shù)貏趧诱吆屯鈦韯趧诱邔卜?wù)的可得性存在差別，這屬于廣義的勞動力市場的制度性分割。以教育為例，由于高考升學指標實行分省管理，地方政府不允許外來人口子女在流入地參加高考，流動性較強的農(nóng)民工通常選擇把子女留在戶籍地接受正規(guī)教育。2014年流動人口舉家遷移的比例僅為21％。與此類似，由于缺乏住房保障，2013年只有10％的外來人口在城鎮(zhèn)地區(qū)擁有自有住房，而這一比例在當?shù)爻擎?zhèn)居民中達到90％。城鎮(zhèn)地區(qū)的最低生活保障、特困供養(yǎng)、臨時救助等保障體系都不覆蓋外來人口。公共服務(wù)的權(quán)利差別使得流動人口特別是農(nóng)民工的就業(yè)穩(wěn)定性受到很大影響，他們的遷移計劃通常是短期而不是長期的，這很大程度上影響了勞動力匹配的效率。

表1 農(nóng)民工參加社會保險的比例（％），2008—2014

三、勞動力市場分割的最新趨勢

勞動力市場分割的新趨勢很大程度上是由中央和地方政府近年來的戶籍制度改革帶來的。1990年代以來，中央和地方政府開始嘗試對戶籍登記制度進行改革，早期出現(xiàn)的做法包括自帶口糧戶口、藍印戶口等。目前對市場有比較大影響的改革包括1990年代末的小城鎮(zhèn)戶籍改革、2001年開始的城鄉(xiāng)一元化戶籍改革，以及2005年前后一些城市開始實施的積分落戶政策。這些改革使得勞動力市場的分割問題出現(xiàn)了一些新的特征，也對勞動力遷移行為產(chǎn)生了影響。

首先，勞動力市場在不同行政級別之間的縱向分割有所加劇。我國的五級行政劃分包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級市（地區(qū)）、區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、和村。1997年開始國家嘗試對在小城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)村勞動力進行戶籍管理上的試點，允許有穩(wěn)定收入來源和穩(wěn)定居所的人口申請落戶。2000年之后，小城鎮(zhèn)地區(qū)的人口流動和落戶全面放開。此后由于提供社保和公共服務(wù)的標準不高、人口大規(guī)模涌入的壓力不大，小城市和欠發(fā)達地區(qū)的中等城市陸續(xù)放開了勞動力市場進入限制，一些地區(qū)甚至以提供當?shù)芈鋺魴C會為激勵，結(jié)合其他福利，吸引勞動力特別是高技能勞動力遷入本地就業(yè)。但是大城市地區(qū)的戶籍大門仍然緊閉，勞動力進入甚至條件優(yōu)秀的勞動力進入都非常困難。2011年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確規(guī)范了不同地區(qū)要實行分類管理，敦促小城鎮(zhèn)和縣級城市的勞動力市場自由化，鼓勵中型城市試點，要求省會和大城市實行更嚴格的政策、通過戶籍配額管制等控制大城市戶籍人口的擴張。在實際操作過程中，一些城市自己規(guī)劃并頒布了具體的落戶政策。外來人口申請落戶所應(yīng)達到的條件可能包括：在遷入地穩(wěn)定工作的最低年限、對城市投資的最小規(guī)模、最低受教育程度、自有住房的最小面積或租賃房屋的最低年限、交納社會保險的最低年限等等。這些條件都是由各地政府依據(jù)他們的城市承載能力而具體制定。Wang和Song研究了中國267個地級市在教育、投資納稅、房屋購置和繳納社保這幾個常規(guī)落戶渠道上提出的門檻條件，并將這些條件進行擬合得到戶籍門檻指數(shù)（HIT），以此來評估戶籍控制的嚴格程度［12］。研究證明，大城市的戶籍門檻高于中等城市，中等城市又高于小城市。門檻的設(shè)置與城市的社會經(jīng)濟指標包括人口數(shù)量、人口密度、人均GDP、人均財政收入等呈現(xiàn)非線性的關(guān)系，清晰地反映出地方政府在進行戶籍管理過程中在人口和財政能力方面的擔憂。Chan和Buckingham指出，技能水平較低的農(nóng)民工很難滿足大城市和發(fā)達地區(qū)的戶籍門檻，這些地區(qū)頒布積分落戶政策之后，農(nóng)民工不僅不能改善就業(yè)和生活的穩(wěn)定性，反而被更加明確地排斥在城市大門之外［13］。2015年，國務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》對不同規(guī)模城市的落戶準入門檻進行了進一步明確，嚴格界定了戶籍分類管理政策所適用的不同地區(qū)的定義，也對分類政策的落戶門檻進行了規(guī)范。很大程度上，這些地區(qū)的劃分與行政級別具有很強的一致性，可以判斷，這些政策強化了不同行政層級之間的勞動力市場分割。行政層級越低，勞動力市場大門越開放；行政層級越高，勞動力市場大門越封閉；行政級別較低的勞動力市場對所有勞動力開放；行政級別較高的勞動力市場只對技能水平較高、資源較充裕的勞動力開放?？梢酝茢?，資本、人力資源、技術(shù)將在大城市進一步集聚。與此同時，由于低技能勞動力無法在大城市長期穩(wěn)定就業(yè)，而又確實需要就業(yè)機會和社會福利的改善，他們將逐漸在中小等城市聚集定居。圖2反映了農(nóng)民工在不同行政級別地區(qū)的流入比例。從2009年到2015年，農(nóng)民工在縣城以下勞動力市場就業(yè)的比例整體呈下降趨勢，而在省會城市就業(yè)的比例明顯上升；在地級市就業(yè)的比例相對平穩(wěn)，但已于2015年取代縣級以下地區(qū)成為農(nóng)民工的主要吸納地區(qū)；2011年以后，農(nóng)民工在直轄市就業(yè)的比例逐漸降低。這種流動趨勢反映出勞動者對市場分割趨勢的回應(yīng)，而這種回應(yīng)所帶來的不同地區(qū)勞動力供給的差別也將對這些地區(qū)未來的經(jīng)濟發(fā)展帶來進一步的影響。

圖2 農(nóng)民工在不同行政級別的城鎮(zhèn)勞動力市場的分布比例

圖3 2008至2015年的人口遷移距離變化（％）

第二，省份之間的勞動力市場分割正在加強。2001年開始，江蘇、四川、河北、山東等省份陸續(xù)取消了“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”的戶籍性質(zhì)劃分，采用了統(tǒng)一的“居民戶口”，這被稱之為“戶籍一元化改革”。改革之后，作為戶籍管理部門的公安機關(guān)統(tǒng)一換發(fā)了新的居民戶口本，不再從戶口本上區(qū)分農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)性質(zhì)。政策提出，取消戶口性質(zhì)劃分之后，依附于原戶口性質(zhì)的計劃生育、社會保障、土地承包等相關(guān)權(quán)益仍會在短期內(nèi)保留；經(jīng)過一個過渡期，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口“同是居民，同等待遇”。政策實施之后，勞動力在省內(nèi)特別是市內(nèi)的就業(yè)機會得到了明顯改善。Song和Li考察了統(tǒng)一戶口性質(zhì)對不同來源就業(yè)者就業(yè)機會的影響［14］。文章采用雙重差分的方法進行對比之后發(fā)現(xiàn)，戶籍一元化改革之后，由于本地農(nóng)村勞動力和本地城鎮(zhèn)勞動力之間的戶籍名義差別已經(jīng)取消，本地農(nóng)村勞動力的就業(yè)機會被顯著改善了；然而，本地農(nóng)村勞動力對外來農(nóng)村勞動力形成了擠出效應(yīng)，在進行了戶籍一元化改革的地區(qū)，外來農(nóng)村勞動力的就業(yè)狀況變差；與此同時，本地城鎮(zhèn)勞動力的工作機會實際上也有所惡化，農(nóng)村勞動力對城鎮(zhèn)勞動力有一定的替代作用，但這種替代作用非常有限。綜合這幾類勞動力面臨的情況可以得出，實行一元化改革使就業(yè)機會向本地勞動力（不論其原有的戶籍身份是農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)）集中，外地農(nóng)村勞動力受到排斥，地區(qū)之間的戶籍分割進一步加劇。勞動力的流動對這樣的戶籍分割形勢也做出了回應(yīng)。國家統(tǒng)計局將農(nóng)民工按照流動距離劃分為“省內(nèi)”和“跨省”，圖3反映了2008至2015年農(nóng)民工流動距離的變化。顯而易見，跨省流動的農(nóng)民工比例在穩(wěn)定地下降，從2008年的53.3％降低到2015年的45.9％，這很可能與農(nóng)村勞動力在本省就業(yè)形勢的改善有關(guān)。農(nóng)村勞動力就近就業(yè)能夠降低遷移成本，這可能能夠在一定程度上提高就業(yè)匹配的效果，也有利于農(nóng)村勞動者在流入地穩(wěn)定地工作和生活。然而，如果農(nóng)村勞動力就近就業(yè)是由勞動力市場地方分割加強導致的，勞動力跨地區(qū)流動后在市場上受到更多的排斥和擠出，這必然降低就業(yè)匹配的效率。關(guān)于勞動力市場的省際分割對遷移行為帶來的影響，需要更嚴格的經(jīng)驗分析方法進行驗證；在不同來源的勞動者受到的影響有所差異的情況下，一個省份綜合的勞動力供給變化也值得探究。我國不同省份之間經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，對勞動力的需求也有所不同。在省際分割加劇的情況下，受到負面影響最大的是來自那些經(jīng)濟發(fā)展水平不高、就業(yè)吸納能力有限的人口大省的勞動者。

第三，近些年來許多城市為方便人口管理和提供基礎(chǔ)公共服務(wù)建立了居住證制度，這一制度客觀上鼓勵外來人口在流入地區(qū)穩(wěn)定生活，這對人口流動會產(chǎn)生長期影響。到目前為止，上海、廣東、重慶、浙江、江蘇、成都、北京等地已經(jīng)建立了居住證制度。與不持有居住證的外來人口相比，持有居住證可以享有一定的公共服務(wù)。例如外來人口可以在流入地申請駕駛證和機動車牌照、申請港澳通行證等等。除此之外，在像上海和北京等少數(shù)超大城市，居住證不帶來顯著的社會保障和福利，但流動人口可以以此進行積分以便將來申請落戶。但是在很多中等城市，外來人口可以通過居住證獲得更多的社會福利和公共服務(wù)。以廣東為例，廣東省于2009年首次建立了居住證制度。根據(jù)該制度規(guī)定，在廣東有穩(wěn)定工作和居住地的外來人口可以申請居住證。居住證持有者在流入地持續(xù)繳納社會保險滿足一個較短的年限，他們的子女就能被納入學前教育和義務(wù)教育；繳納社保達到一定年限（例如，廣州市執(zhí)行的標準為4年），居住證持有者就可以申請當?shù)貞艨凇Ｔ趶V州，落戶申請將在每年制定的城市落戶限額內(nèi)獲批，但獲批的排名規(guī)則是在各積分指標累計達到一個“入戶門檻”之后，按照在本市繳納社會醫(yī)療保險、失業(yè)保險的參保時間長短進行排序。在成都，居住證被分為長期和短期兩種。長期居住證的持有者可以明確地享受更多的公共服務(wù)和社會福利，并申請當?shù)貞艨?。從這些居住證管理政策中很容易看到，地方政府正在通過就業(yè)穩(wěn)定性對外來人口進行分類，依次分配公共服務(wù)和社會福利，這鼓勵勞動者在一個地區(qū)進行更長時間的就業(yè)。2015年11月26日，國務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》），要求在全國范圍內(nèi)實施居住證制度①參見《居住證暫行條例（國務(wù)院令第663號）》（http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/14/content_5023611.htm）。。條例明確規(guī)定在遷入地落戶需要先辦理居住證，且需要繳納足夠年限的社會保險。根據(jù)該《條例》，申請落戶所應(yīng)滿足的繳納社保的年限在建制鎮(zhèn)和城區(qū)不做要求，在中等城市不得超過3年，大城市不得超過5年，特大城市和超大城市可自行制定參加社保的年限門檻②（一）建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下的小城市的落戶條件為在城市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)或者其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所。（二）城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市的落戶條件為在城市有合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所，同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限。其中，城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標準，全面放開落戶限制；城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所的范圍、條件等作出規(guī)定，但對合法穩(wěn)定住所不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年。（三）城區(qū)人口100萬至500萬的大城市的落戶條件為在城市有合法穩(wěn)定就業(yè)達到一定年限并有合法穩(wěn)定住所，同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限，但對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過5年。其中，城區(qū)人口300萬至500萬的大城市可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所的范圍、條件等作出規(guī)定，也可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。（四）城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市應(yīng)當根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。。到目前為止，還沒有實證研究驗證實行居住證制度對流動人口穩(wěn)定性的影響。根據(jù)2010年流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，遷移人口在目的地的平均居住時間為5年。其中，居住超過一年的占79.5％，超過三年的占53.2％，超過五年的占36.7％，超過十年的占14.1％。可以推斷，采用居住證制度將對流動人口的遷移產(chǎn)生兩方面的導向性。第一，隨著社會福利和公共服務(wù)的可獲得性逐漸明確，流動人口有動機向社會福利和公共服務(wù)較好且較容易獲得的目的地遷移；第二，由于落戶政策對已居住時間提出了明確要求，流動人口被激勵在一個流入地穩(wěn)定居住，并最終被這些流入地區(qū)吸納。

四、討論和政策建議

中國政府正在應(yīng)對經(jīng)濟增長的“新常態(tài)”，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅已經(jīng)降到6.7％，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善資源配置是現(xiàn)階段重要的政策方向。在2016年初國務(wù)院召開的新聞發(fā)布會上，人力資源社會保障部部長提出，根據(jù)對煤炭、鋼鐵行業(yè)的初步統(tǒng)計，預計180萬職工需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中被分流安置，其中涉及煤炭系統(tǒng)職工約130萬，鋼鐵系統(tǒng)約50萬。而根據(jù)中國歐盟商會的報告，單2016到2017年間，五大產(chǎn)能過剩的行業(yè)中就有300萬職工面臨失業(yè)?？梢韵胍?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的就業(yè)再匹配問題將具有很強的地區(qū)間差異、行業(yè)間差異，會有一些地區(qū)集中出現(xiàn)大批勞動力從現(xiàn)有的工作崗位上離職的現(xiàn)象，且離職的勞動者可能集中在技能水平較低、年齡較大的群體。減小產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的暫時性失業(yè)、降低轉(zhuǎn)型成本是必然的政策目標，而融合的勞動力市場和靈活的就業(yè)政策是實現(xiàn)這一目標的唯一選擇。與此同時，特別需要注意的另一點是我國正面臨人口老齡化和勞動力資源短缺的現(xiàn)實。圖4反映了2010年至今我國城鎮(zhèn)勞動力市場上供求關(guān)系的變化。圖中可以看到，雖然存在季節(jié)性的周期波動，我國勞動力供不應(yīng)求的趨勢越來越明顯。在勞動力供給整體緊缺的情況下，市場分割給經(jīng)濟效率帶來的損失將會更大。地區(qū)之間勞動力供求關(guān)系的差別清晰地反映出勞動力在地區(qū)之間流動仍有提高的空間。

圖42010 至2016年的全國部分城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)市場的就業(yè)空缺求職比

在勞動力市場一體化的進程中，要保障勞動者擁有公平的就業(yè)地位，第一步是要保障“同工”，也即勞動者能夠自由地進入同一個勞動力市場，并且獲得平等的就業(yè)機會；第二步是要保障“同酬”，也即勞動者的勞動收入只由其勞動生產(chǎn)率決定，而不受制度性因素左右；第三步是要保障就業(yè)的安全性，也即勞動者能夠參與就業(yè)相關(guān)的各種社會保險；第四步是要保障勞動者獲得公共服務(wù)的支持，這包括居住條件、子女教育、最低家庭收入水平等各個方面，它們是影響勞動者就業(yè)的重要因素。從這些指標來衡量，我國的勞動力市場仍然存在著顯著的勞動力市場分割。經(jīng)過經(jīng)濟的不斷發(fā)展、市場的不斷融合，名義上的“同工”障礙已經(jīng)取消，實際上外來人口在就業(yè)機會上仍然受到隱性制度約束的影響；“同酬”在市場力量的作用下已經(jīng)基本做到；就業(yè)安全方面，外來勞動力遠不能與本地勞動力相比，其主要原因是制度沒有對企業(yè)為員工參保提供激勵，對勞動者參保權(quán)益的宣傳也不充分；公共服務(wù)的提供方面，由于高考指標、財政資源等缺乏根據(jù)人口流動進行重新配置的措施，地方政府將外來勞動力及其家庭排斥在公共服務(wù)之外。總體而言，從同工同酬到就業(yè)安全再到公共服務(wù)，逐步取消勞動力市場分割，對遷入地政府和中央政府的制度設(shè)計、管理能力和籌資服務(wù)水平提出的要求越來越高。

近年來，中國政府實施了一系列人口流動管理方面的改革措施。這些政策給勞動力市場和勞動力流動帶來了顯著的變化。首先，不同行政級別的城市之間的縱向分割趨勢被加強。從較大城市向較小城市可以自由流動，從較小城市向較大城市則受到明確的制度約束。其次，省份間勞動力市場分割正在加強。戶籍一元化改革使就業(yè)機會向本地勞動力集中，而對外來勞動力產(chǎn)生了排斥。再次，居住證制度的建立提高了外來勞動力對公共服務(wù)的可及性，也使其在流入地穩(wěn)定生活產(chǎn)生激勵?？傮w而言，這些由地方政府實踐探索并由中央政府統(tǒng)一規(guī)范的政策其效果喜憂參半?？紤]到政策導致的勞動力市場分割的新趨勢和我國當前所處的階段，本文的分析直接指向了兩點政策建議。第一，應(yīng)建立一套能夠服務(wù)于現(xiàn)代勞動力市場管理的信息系統(tǒng)，并在較大范圍內(nèi)由管理政府共享。這一信息系統(tǒng)對勞動力的流入、遷出和基本的家庭信息進行統(tǒng)計，監(jiān)測和評估勞動力流動的動態(tài)趨勢，為就業(yè)服務(wù)、社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)和公共服務(wù)的覆蓋提供準確的數(shù)據(jù)。第二，在更高的層面進行資源統(tǒng)籌，由中央政府保障流動勞動力及其家庭的社會保障參與和基本公共服務(wù)的供給，減輕流入地政府為遷移者提供公共服務(wù)的壓力，讓流入地和流出地的事權(quán)和資源調(diào)配權(quán)更加統(tǒng)一。以上兩點是建立現(xiàn)代勞動力市場的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

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（責任編輯 余敏）

F249.27

A

1671－511X（2016）06－0103－07

2016-05-10

中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所“國際經(jīng)濟形勢跟蹤和G20熱問題分析”課題成果之一。

宋錦，中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所經(jīng)濟發(fā)展室副研究員，研究方向：勞動經(jīng)濟學，發(fā)展經(jīng)濟學。