中國(guó)體育行政行為的秩序功能研究

閆成棟

?

中國(guó)體育行政行為的秩序功能研究

閆成棟1,2

體育行政行為是體育行政管理的法學(xué)表述，深化體育改革進(jìn)程中應(yīng)重視其秩序功能的保障作用。維護(hù)公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序是體育行政行為的首要功能。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)秩序且損害公共利益的體育違法行為進(jìn)行規(guī)制，包括但不限于體育暴力行為、濫用興奮劑行為、裁判賄賂行為以及競(jìng)賽合謀行為等。構(gòu)建平等、自由的體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序是體育行政行為的核心功能，包括界定體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、確認(rèn)和制裁體育產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為、執(zhí)行對(duì)體育領(lǐng)域特定對(duì)象的保護(hù)任務(wù)等。營(yíng)造體育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展秩序是體育行政行為的基本職能，涵蓋制定指導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃、規(guī)劃以及協(xié)調(diào)其他行政行為與體育行政行為的關(guān)系等內(nèi)容。明確體育行政行為的秩序功能，對(duì)深化體育管理體制改革、界定體育行政主管部門(mén)職能具有實(shí)踐意義。

體育行政行為；秩序；功能；體育法

體育行政行為是體育行政管理的法學(xué)表述，系指各級(jí)政府及有關(guān)主管部門(mén)、授權(quán)組織依法執(zhí)行體育法律法規(guī)，實(shí)施對(duì)體育活動(dòng)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響的各種抽象行為和具體行為。黨的十八大明確了加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的部署和要求。具體到體育領(lǐng)域，也必然要求改變傳統(tǒng)的行政管理觀念，通過(guò)行政行為實(shí)施體育行政管理，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治體。

體育行政行為的功能在于保障公民體育權(quán)利和維護(hù)社會(huì)體育秩序。保護(hù)和發(fā)展體育權(quán)利是體育行政行為的根本宗旨。同時(shí)，在體育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民體育權(quán)利，貫徹全面深化改革目標(biāo)，也需要穩(wěn)定的秩序保障。對(duì)于任何國(guó)家而言，國(guó)家治理第一位的、最直接的目的是建立和維護(hù)安定有序的社會(huì)秩序。沒(méi)有秩序，人類(lèi)的公共性活動(dòng)就不可能正常進(jìn)行。[1]體育行政行為是國(guó)家治理進(jìn)程中的一項(xiàng)公共性活動(dòng)，深化體育改革進(jìn)程中應(yīng)充分重視其秩序功能的保障作用。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)相關(guān)體育權(quán)利問(wèn)題研究較多，而對(duì)體育行政行為的秩序功能關(guān)注不足，既有文獻(xiàn)主要是在論證體育行政行為的某一具體方式或種類(lèi)時(shí)兼顧到相應(yīng)環(huán)節(jié)的特定秩序功能，尚未展開(kāi)整體性的系統(tǒng)思考。有鑒于此，本文做一些初步探討。

1 維護(hù)公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序是體育行政行為的首要功能

1.1 實(shí)施體育行政行為維護(hù)體育競(jìng)爭(zhēng)秩序的公共利益原則

體育運(yùn)動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)有天然聯(lián)系。公平競(jìng)爭(zhēng)是體育運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)屬性之一，更是體育競(jìng)賽的最高“習(xí)慣法”，各體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目規(guī)則、程序的制定與實(shí)施都不得與之違背。公平競(jìng)爭(zhēng)的體育自然本性一方面借助參與者的自我約束加以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，形成一定規(guī)模的體育項(xiàng)目、體育競(jìng)賽，其競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)多由相關(guān)體育組織進(jìn)行。但當(dāng)體育運(yùn)動(dòng)因偏離了公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序而產(chǎn)生損害公共利益的體育社會(huì)問(wèn)題時(shí)，仍需政府以體育行政行為的方式介入，通過(guò)對(duì)具體體育違法行為的規(guī)制，達(dá)到保護(hù)相關(guān)公共利益的目的。

公共利益包括國(guó)家利益和社會(huì)利益兩個(gè)方面，它是行政法的核心概念，是行政法適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則，同樣也應(yīng)是界定體育行政行為必要性的主要界限。也就是說(shuō)，并非所有違反競(jìng)爭(zhēng)秩序的體育活動(dòng)都能成為體育行政行為的適用對(duì)象，只有其中損害公共利益的部分，才受行政法的調(diào)整。那些僅涉及私人利益、局部利益的，應(yīng)由體育運(yùn)動(dòng)參與者或相應(yīng)的體育行業(yè)協(xié)會(huì)自行解決。但問(wèn)題是，公共利益概念本身具有高度抽象性，不同時(shí)代、不同地區(qū)、不同主體對(duì)其概念和特征的理解也千差萬(wàn)別，與體育競(jìng)爭(zhēng)秩序有關(guān)的公共利益該如何界定是個(gè)難度較大的問(wèn)題。

德國(guó)學(xué)者紐曼(F-J.Neumann)對(duì)公共利益有較精辟的見(jiàn)解。他認(rèn)為，“公共性”即為開(kāi)放性，任何人可以接近之，謂不封閉也不專(zhuān)為某些個(gè)人所保留。他提出了公益受益人的不確定性。這個(gè)不確定的多數(shù)受益人也就符合公共的意義。因此，對(duì)于公共的概念，如紐曼所揭示的，就是以利益效果所及之范圍，換言之，以受益人之多寡的方法決定，只要大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，即屬公益。故是強(qiáng)調(diào)數(shù)量上的特征。而且，以過(guò)半數(shù)的利益作為公益之基礎(chǔ)，也符合民主多數(shù)決定少數(shù)，少數(shù)服從多數(shù)之理念。[2]因此，不確定多數(shù)人作為公共的概念，直至目前，仍在一般情況下，作為廣為認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，我們?cè)谝怨怖鏋橹氐耐瑫r(shí)，不能忽略私人利益或少數(shù)人的利益，不能以踐踏、剝奪私人權(quán)益或少數(shù)人權(quán)益為代價(jià)。在為公共利益采取某些舉措確會(huì)犧牲或影響少數(shù)人、私人權(quán)益時(shí)，法律要事先考慮對(duì)這些犧牲、不利影響予以補(bǔ)償，以期這種“不得不”的損害最小化。

以不確定多數(shù)人作為公共的概念，盡管在觀念上澄清了公共利益的主體范圍，但在具體操作環(huán)節(jié)仍失之寬泛，加之利益本身又難以脫離主體對(duì)客體的價(jià)值判斷，純粹的“客觀利益”只能在理論上存在。因此，普遍認(rèn)為，“要想尋找一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的”[3]，而只能就個(gè)別案例為個(gè)別解釋。這提示我們，在從理論角度探究體育公共利益的涵義作為體育行政行為的一般原則的同時(shí)，也要注重從實(shí)踐層面將具體的破壞體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為類(lèi)型化。因此，我們用一般條款+典型列舉的方法界定體育行政行為維護(hù)公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序的具體功能。

1.2 體育行政行為具體實(shí)施對(duì)象典型列舉

結(jié)合體育運(yùn)動(dòng)實(shí)踐，本文列舉了以下幾種典型的破壞公平體育競(jìng)爭(zhēng)秩序進(jìn)而損害到公共利益的體育行為類(lèi)型。體育行政行為的“執(zhí)法”對(duì)象包括但不限于以下行為類(lèi)型。

1.2.1 體育暴力行為

這里的體育暴力行為是指體育運(yùn)動(dòng)參加者違反體育規(guī)則，以侵害對(duì)方身體健康或控制對(duì)方身體活動(dòng)自由為目的而進(jìn)行身體攻擊，情節(jié)比較嚴(yán)重的行為。這里強(qiáng)調(diào)：其一，該行為發(fā)生在體育運(yùn)動(dòng)參加者之間，這是對(duì)體育行政行為相對(duì)人的限定。體育行政行為維護(hù)體育競(jìng)爭(zhēng)秩序的功能不能無(wú)限制的擴(kuò)大到所有與體育相關(guān)的社會(huì)領(lǐng)域，應(yīng)該有相對(duì)嚴(yán)格的適用范圍。將行政相對(duì)人界定在體育運(yùn)動(dòng)參加者范圍內(nèi)，既能從主體角度維護(hù)體育運(yùn)動(dòng)本身的競(jìng)爭(zhēng)秩序，又體現(xiàn)出與其他相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域行政行為的分工配合。這個(gè)意義上，觀眾騷亂行為因有更廣泛的社會(huì)因素及其社會(huì)控制規(guī)范，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了體育競(jìng)爭(zhēng)秩序本身的范圍，故不在本文談?wù)摲秶畠?nèi)。其二，該行為因以侵害對(duì)方身體健康或控制對(duì)方身體活動(dòng)自由為目的而進(jìn)行身體攻擊，且情節(jié)比較嚴(yán)重，已經(jīng)關(guān)乎人權(quán)保障，涉及到了社會(huì)公共利益，超出了體育組織行業(yè)自律的范圍，體育行政行為確有介入的必要性。這里強(qiáng)調(diào)情節(jié)比較嚴(yán)重，意在將大量情節(jié)一般的暴力行為排除出來(lái)，交由體育組織內(nèi)部解決，體現(xiàn)行政管理部門(mén)與體育行業(yè)協(xié)會(huì)之間的適當(dāng)分權(quán)。至于情節(jié)比較嚴(yán)重的尺度，則由體育行政主體根據(jù)體育政策、立法精神、體育行業(yè)習(xí)慣依據(jù)國(guó)家制定法實(shí)施。當(dāng)然，構(gòu)成犯罪的應(yīng)依刑法處理。

1.2.2 濫用興奮劑行為

濫用興奮劑行為是指“競(jìng)賽運(yùn)動(dòng)員應(yīng)用任何形式的藥物或以非正常量，或通過(guò)不正常途徑攝入生理物質(zhì)，企圖以人為的不正當(dāng)方式提高競(jìng)賽能力”，“不單指物質(zhì)，也包括禁用方法”。[4]興奮劑在當(dāng)代體育中已成泛濫之勢(shì)，不僅在競(jìng)技體育，而且在社會(huì)體育，甚至學(xué)校體育中都有不同程度的存在。濫用興奮劑一方面使運(yùn)動(dòng)成績(jī)的記錄不能真實(shí)的反映人類(lèi)的體力潛能，違背體育本身的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。另一方面，興奮劑對(duì)服用者身心會(huì)造成長(zhǎng)期巨大的傷害，這也正是需要用體育行政執(zhí)法的手段打擊濫用興奮劑行為，維護(hù)社會(huì)公共利益的合理性所在。我國(guó)于2004年通過(guò)《反興奮劑條例》，賦予國(guó)務(wù)院體育主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府體育主管部門(mén)對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的法定情形實(shí)施體育行政執(zhí)法的權(quán)力，體現(xiàn)了體育行政行為維護(hù)公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)公共利益的功能。

1.2.3 裁判賄賂行為

裁判賄賂行為，即通常所說(shuō)的“黑哨”。是指“裁判員非法收受他人財(cái)物而在足球比賽中不公正履行裁判職責(zé)的行為?！迸懦恕安门袉T沒(méi)有收受他人財(cái)物而單純地不公正履行裁判職責(zé)的情形?！盵5]該行為通過(guò)對(duì)體育比賽規(guī)則的執(zhí)行環(huán)節(jié)的不當(dāng)影響，獲取了優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，直接產(chǎn)生破壞體育公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的后果。同時(shí)，裁判賄賂行為敗壞了體育比賽風(fēng)氣，在其盛行的氛圍之下，比賽參與者將不得不卷入畸形的賄賂競(jìng)爭(zhēng)。并且，該行為也可能損害體育消費(fèi)者的利益。所以，對(duì)此類(lèi)涉及社會(huì)公共利益的行為，應(yīng)加強(qiáng)體育行政行為的作用力度，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律處罰與刑事犯罪懲罰之間的無(wú)縫對(duì)接。

1.2.4 競(jìng)賽合謀行為

競(jìng)賽合謀行為即我們通常所說(shuō)的“假球”“假比賽”。指比賽雙方或一方內(nèi)部因商業(yè)、賭博以及其他原因事先通謀，對(duì)比賽結(jié)果達(dá)成某種默契，并協(xié)調(diào)比賽過(guò)程以積極追求特定結(jié)果的行為。該行為在實(shí)踐中往往是針對(duì)特定的第三者進(jìn)行的，具有聯(lián)合抵制其他體育競(jìng)爭(zhēng)者或欺詐其他間接參與者(如體育博彩參與者)的性質(zhì)，并在犧牲第三方利益的基礎(chǔ)上達(dá)到“共贏”的目的。競(jìng)賽合謀行為不僅使體育比賽結(jié)果的不確定性喪失，使體育競(jìng)爭(zhēng)本身成為實(shí)現(xiàn)特定目的的形式、公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序蕩然無(wú)存，而且明顯侵害了同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)者的體育競(jìng)爭(zhēng)利益和特定參與者或觀賞者的體育消費(fèi)利益，需要通過(guò)體育行政行為加以控制。當(dāng)然，違反行業(yè)自律性規(guī)范的，應(yīng)依行業(yè)規(guī)定給予紀(jì)律處罰。其中嚴(yán)重危害社會(huì)，構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)考慮依刑法規(guī)定定罪量刑。

2 構(gòu)建平等、自由的體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序是體育行政行為的核心功能

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了體育的產(chǎn)業(yè)化，把能滿(mǎn)足私人需要的體育由單純的活動(dòng)衍化為商品。為順應(yīng)這一趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》。明確指出應(yīng)該“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量”。其中，“加快政府職能轉(zhuǎn)變”，“營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序、平等參與的市場(chǎng)環(huán)境”是實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要原則。這對(duì)體育行政行為提出了新的時(shí)代要求。我們認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)在體育資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，也存在缺陷和失靈，這必然要求根據(jù)體育自身特點(diǎn)積極行政，通過(guò)體育行政行為適度干預(yù)，形成一個(gè)有利于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平等、自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體體育發(fā)展目標(biāo)。體育行政行為構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的功能內(nèi)涵豐富，對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“不僅有微觀激活作用，還有宏觀調(diào)控意義?！盵6]具體有以下幾個(gè)方面：

2.1 界定體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域

制定關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的行政規(guī)范性文件，使體育法、競(jìng)爭(zhēng)法等相對(duì)原則性的條款具體化，然后通過(guò)直接實(shí)施該行政規(guī)范性文件而使法律的規(guī)定得到實(shí)際貫徹、執(zhí)行，這是體育行政行為的第一途徑。體育行政行為就是通過(guò)這種方法具體劃定體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

所謂體育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律在體育產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮作用的空間與范圍。由于競(jìng)爭(zhēng)政策體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控，所以，無(wú)論實(shí)施何種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家都是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法界定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。換言之，當(dāng)今世界并不存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一切領(lǐng)域都允許競(jìng)爭(zhēng)的事例，這對(duì)體育產(chǎn)業(yè)也是一樣。據(jù)此，大體可將體育產(chǎn)業(yè)劃分為可競(jìng)爭(zhēng)、限制競(jìng)爭(zhēng)、不可競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的劃分具有一定程度的模糊性，加之體育競(jìng)爭(zhēng)政策又受制于反映體育事業(yè)變化的體育發(fā)展政策，因此，這種界定需要在法律原則規(guī)定基礎(chǔ)上，通過(guò)制定有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)行政規(guī)范性文件等抽象行政行為進(jìn)一步明確具體競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和完成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的適時(shí)修正。

體育產(chǎn)業(yè)一般包括競(jìng)賽表演、場(chǎng)館服務(wù)、中介培訓(xùn)、健身休閑、體育用品制造與銷(xiāo)售、體育博彩業(yè)等方面。我們認(rèn)為，其中最后一項(xiàng)屬于不可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，第四、五項(xiàng)屬于可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，它們內(nèi)容穩(wěn)定，界定起來(lái)比較清晰；而前三項(xiàng)體育特征明顯，受體育政策影響較大，需要通過(guò)經(jīng)常性的體育行政行為貫徹相關(guān)法律的原則性規(guī)定。

2.2 確認(rèn)和制裁體育產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為

反競(jìng)爭(zhēng)行為是受到國(guó)家法律禁止的競(jìng)爭(zhēng)行為，總體上包括不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷行為兩大類(lèi)型。如何確定體育市場(chǎng)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為，往往取決于一國(guó)根據(jù)體育發(fā)展需求所制定的體育競(jìng)爭(zhēng)政策。例如就職業(yè)體育而言，其發(fā)展初期，市場(chǎng)化程度不高，為扶持其發(fā)展，此時(shí)的體育競(jìng)爭(zhēng)政策肯定偏重于擴(kuò)大其規(guī)模和改善其結(jié)構(gòu)，故在對(duì)其職業(yè)體育聯(lián)盟的性質(zhì)的認(rèn)定上傾向于自然壟斷，并堅(jiān)持“打破一個(gè)自然壟斷會(huì)犧牲規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率”[7]的理論，借此為該職業(yè)體育聯(lián)盟實(shí)施的某些反競(jìng)爭(zhēng)行為提供合理性支撐。而一旦該體育項(xiàng)目發(fā)展成熟，國(guó)家體育政策轉(zhuǎn)而更注重的是不要因?yàn)閿U(kuò)大規(guī)模或改善結(jié)構(gòu)而影響到體育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，于是，要么開(kāi)始否認(rèn)職業(yè)體育聯(lián)盟的自然壟斷性質(zhì)，要么“公開(kāi)提倡管制體育產(chǎn)業(yè)以防止它獲得壟斷利潤(rùn)”。[7]

立法上對(duì)體育產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為的確定受體育政策影響很大，這就出現(xiàn)了立法穩(wěn)定性與政策易變性之間的矛盾，解決辦法就是擴(kuò)大體育行政行為的自由裁量權(quán)，使其在法律原則規(guī)定下具有適度靈活的功能，及時(shí)根據(jù)體育政策導(dǎo)向確認(rèn)具體的反競(jìng)爭(zhēng)行為。

界定反競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)質(zhì)上是明確競(jìng)爭(zhēng)秩序。只有確認(rèn)得當(dāng)，才能為制裁的合法性和合理性奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，在對(duì)體育產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行制裁時(shí)，其制裁手段、力度等也要根據(jù)體育政策在法定范圍內(nèi)體現(xiàn)原則性與靈活性的結(jié)合。

我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)處于起步階段，此時(shí)體育行政行為確認(rèn)、制裁的反競(jìng)爭(zhēng)行為主要是各類(lèi)手段本身違法的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。如前文列舉的破壞了公平的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序而損害公共利益的體育行為，在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，又可能同時(shí)構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。另外值得注意的是，隨著體育產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展和日益成熟，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，會(huì)出現(xiàn)更高級(jí)的反競(jìng)爭(zhēng)行為類(lèi)型，且危害尤烈。如：一些單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)濫用市場(chǎng)支配地位，對(duì)運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)的限制；大型體育組織對(duì)體育比賽電視轉(zhuǎn)播權(quán)的控制或大型電臺(tái)對(duì)重要體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的控制等。更尤甚者，體育資本與行政權(quán)力或帶有行政權(quán)性質(zhì)的行業(yè)管理權(quán)相結(jié)合，形成對(duì)某一體育項(xiàng)目的壟斷結(jié)構(gòu)，形成從訓(xùn)練市場(chǎng)到競(jìng)賽市場(chǎng)到表演市場(chǎng)的全方位壟斷，極大扭曲了體育供求關(guān)系，損害了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在體育資源配置中的基礎(chǔ)性地位，給相關(guān)體育項(xiàng)目以至整個(gè)體育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了持久危害。所有這些，都要求我們加大體育行政行為的廣度和深度，確認(rèn)、制裁體育產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為，以建構(gòu)平等、自由的體育競(jìng)爭(zhēng)秩序。

2.3 執(zhí)行對(duì)體育領(lǐng)域特定對(duì)象的保護(hù)任務(wù)

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，體育資源的配置總是集中于那些參與性強(qiáng)、觀賞性高的體育項(xiàng)目，因?yàn)檫@些項(xiàng)目迎合了體育消費(fèi)者需求，會(huì)給投資者帶來(lái)相對(duì)高額的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。而那些參與性弱、觀賞性差的體育項(xiàng)目如果單純依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制很可能因資源配置不足萎縮以至消亡。體育項(xiàng)目因市場(chǎng)化程度不同，對(duì)投資者而言，等量資本不能獲得等量收益；對(duì)職業(yè)參與者而言，等量勞動(dòng)不能獲得等量報(bào)酬。這種因體育項(xiàng)目本身以及不同國(guó)家、不同民族體育消費(fèi)需求不同造成的“級(jí)差”如不妥善解決，勢(shì)必會(huì)影響到體育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的體育社會(huì)化進(jìn)程中，各體育項(xiàng)目也存在“優(yōu)勝劣汰”問(wèn)題。但我們認(rèn)為，體育不僅僅是經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)消費(fèi)品，也是文化資源和精神產(chǎn)品，具有一定程度的社會(huì)公共性，必須通過(guò)積極體育行政行為對(duì)體育領(lǐng)域特定的體育項(xiàng)目加以保護(hù)。這種保護(hù)，一是扶持。主要針對(duì)那些市場(chǎng)開(kāi)發(fā)價(jià)值大，但處于發(fā)展初期，尚未被廣大體育消費(fèi)者認(rèn)可的體育項(xiàng)目。二是維持。主要針對(duì)那些市場(chǎng)化程度不高，消費(fèi)者認(rèn)可度差，但蘊(yùn)涵較深的文化底蘊(yùn)或民族特色的體育項(xiàng)目。三是國(guó)家直接投資。主要針對(duì)那些在重大國(guó)際體育賽事中有競(jìng)爭(zhēng)潛力且很難通過(guò)體育資本社會(huì)化途徑積累必須的選材、訓(xùn)練等資金的體育項(xiàng)目。當(dāng)然，國(guó)家直接投資行為的性質(zhì)不是行政行為。這一領(lǐng)域目前的突出問(wèn)題是盡快依法實(shí)現(xiàn)體育行政部門(mén)公共管理者職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的“管辦分離”。在此基礎(chǔ)上，體育行政行為主要是對(duì)國(guó)家直接投資體育項(xiàng)目的宏觀調(diào)控、行政監(jiān)督以及必要的行業(yè)監(jiān)管。

3 營(yíng)造體育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展秩序是體育行政行為的基本職能

體育不僅是產(chǎn)業(yè)化的問(wèn)題，更是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。發(fā)展體育事業(yè)要處理好體育與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化相適應(yīng)的問(wèn)題，協(xié)調(diào)好體育私人物品生產(chǎn)和體育公共物品供給的關(guān)系。而這些不是單靠競(jìng)爭(zhēng)就能解決的，還需要國(guó)家相關(guān)政策的引導(dǎo)。從這個(gè)意義上，體育行政行為貫徹體育發(fā)展政策的作用不容忽視。當(dāng)然，貫徹體育發(fā)展政策不能以犧牲體育公平競(jìng)爭(zhēng)精神和忽視市場(chǎng)機(jī)制為代價(jià)，那將根本違背體育發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，違背法治原則，最終也會(huì)破壞體育事業(yè)的健康發(fā)展。體育發(fā)展政策應(yīng)在秩序的框架下實(shí)現(xiàn)，體育行政行為應(yīng)具有營(yíng)造體育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展秩序的功能。

3.1 制定指導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃、規(guī)劃

計(jì)劃，是指“《憲法》所規(guī)定的由國(guó)務(wù)院編制，全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)的全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，以及由縣級(jí)以上地方人民政府編制，同級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)的地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。”[8]它包括綜合性計(jì)劃即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之全部，也包括專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，即“圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的某些薄弱環(huán)節(jié)和重大問(wèn)題而制定的具體計(jì)劃”和“解決經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)發(fā)展中的某些重大問(wèn)題的計(jì)劃”。[8]由于制定程序、強(qiáng)制效力等方面的差異，特別是計(jì)劃時(shí)間性強(qiáng)，變動(dòng)性大，有些內(nèi)容僅涉及特定地區(qū)和特定對(duì)象，不具有普遍性，故計(jì)劃本身不是法律，但依法特別是依據(jù)計(jì)劃法制定的計(jì)劃是具有法律效力的行政行為，且計(jì)劃體現(xiàn)了最宏觀意義上的政策要求。而規(guī)劃，我們認(rèn)為，是依法定職權(quán)和程序?qū)τ?jì)劃的抽象規(guī)定的進(jìn)一步具體化，它體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)手段層面的政策要求，是更大量些的行政行為。

體育領(lǐng)域一直重視計(jì)劃、規(guī)劃在營(yíng)造體育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展秩序方面的功能。這些計(jì)劃、規(guī)劃大部分是專(zhuān)項(xiàng)性的，針對(duì)的是體育領(lǐng)域的某一重大問(wèn)題，如“為了更廣泛地開(kāi)展群眾體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展”，國(guó)務(wù)院于1995年發(fā)布了《全民健身計(jì)劃綱要》；“為滿(mǎn)足我國(guó)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)競(jìng)技體育的更高需求，適應(yīng)世界競(jìng)技體育日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，完成好在北京舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)光榮而艱巨的任務(wù)”，2002年國(guó)家體育總局發(fā)布了《2001——2010年奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》。也有一些體育計(jì)劃、規(guī)劃是針對(duì)整個(gè)體育事業(yè)的，如2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》、2000年國(guó)家體育總局發(fā)布的《2001——2010年體育改革與發(fā)展綱要》等。

分析這些體育計(jì)劃和規(guī)劃，我們看到，體育行政行為用計(jì)劃、規(guī)劃營(yíng)造體育事業(yè)發(fā)展秩序時(shí)，基本內(nèi)容都是指導(dǎo)性的，根本不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那些強(qiáng)制性的指令性計(jì)劃，這反映了與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的改革趨勢(shì)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的能動(dòng)性。但同時(shí)，又面臨如何保障這些指導(dǎo)性計(jì)劃、規(guī)劃的實(shí)施這一新問(wèn)題，這要求我們對(duì)于計(jì)劃工作的指導(dǎo)思想、原則、編制程序、實(shí)施措施等，都必須深入探索，并依靠適當(dāng)?shù)姆煞绞接枰员Ｕ下鋵?shí)。

3.2 協(xié)調(diào)其他行政行為與體育行政行為的關(guān)系

這是指根據(jù)體育事業(yè)廣泛涉及和依賴(lài)社會(huì)生活各領(lǐng)域的特點(diǎn)，通過(guò)協(xié)調(diào)體育行政行為與其他行政行為的關(guān)系，將體育需求融入到相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域的行政管理實(shí)踐中，并依靠該行政行為本身的強(qiáng)制力間接實(shí)現(xiàn)體育政策。這種協(xié)調(diào)對(duì)于增強(qiáng)體育行政行為力度，克服其“剛性”不足的缺陷也是必要的。具體方式主要有：

一是會(huì)同制定與體育事業(yè)有關(guān)的行政規(guī)范性文件。如《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院發(fā)展和改革行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院文化行政主管部門(mén)、體育行政主管部門(mén)，將全國(guó)公共文化體育設(shè)施的建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?！?/p>

二是會(huì)同制定與體育有關(guān)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。如《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，“公共文化體育設(shè)施的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)符合實(shí)用、安全、科學(xué)、美觀等要求，并采取無(wú)障礙措施，方便殘疾人使用。具體設(shè)計(jì)規(guī)范由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院文化行政主管部門(mén)、體育行政主管部門(mén)制定”。

三是協(xié)助執(zhí)法。如《體育法》規(guī)定，“利用競(jìng)技體育從事賭博活動(dòng)的，由體育行政部門(mén)協(xié)助公安機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法活動(dòng)，并由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！边@里的協(xié)助，主要是發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定。體育行政部門(mén)是體育工作的主管機(jī)構(gòu)，掌握豐富的體育信息資源，比公安部門(mén)更容易發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的違法行為。同時(shí)，對(duì)行為的認(rèn)定方面，體育行政部門(mén)更能從專(zhuān)業(yè)角度，根據(jù)體育政策，對(duì)行為是否違法以及違法程度等做出技術(shù)性判斷。

四是分工合作執(zhí)法。如《體育法》規(guī)定，“侵占、破壞公共體育設(shè)施的，由體育行政部門(mén)責(zé)令限期改正，并依法承擔(dān)民事責(zé)任。有前款所列行為，違反治安管理的，由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定給與處罰?！?公共體育設(shè)施被侵占、破壞后，改正到何種程度才符合要求，宜由體育部門(mén)把握；同時(shí)，只有行政處罰的強(qiáng)制性，才能起到一般預(yù)防和特殊預(yù)防的作用。二者分工合作，相得益彰。

4 結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)形成了全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，這對(duì)我國(guó)體育改革提出了新的時(shí)代訴求。而深化體育改革，重點(diǎn)就要從體育行政管理體制改革做起。在現(xiàn)代法治國(guó)家，傳統(tǒng)的行政管理方式已發(fā)生根本變革，行政管理應(yīng)該也必須依法實(shí)施，體現(xiàn)為行政行為。因此，我國(guó)體育改革必須遵循法治中國(guó)建設(shè)要求，首先實(shí)現(xiàn)由體育行政管理到體育行政行為的轉(zhuǎn)變。目前各項(xiàng)體育改革措施正在積極實(shí)施，良好的體育秩序?qū)τ诟母锏姆€(wěn)步推進(jìn)和體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不僅在手段上，而且本身就具有獨(dú)立的價(jià)值。尤其是我國(guó)改革具有政府主導(dǎo)、“自上而下”推動(dòng)型特點(diǎn)，體育行政行為的秩序功能尤為重要?？梢哉f(shuō)，體育秩序構(gòu)建成功與否，關(guān)乎體育體制改革成敗，關(guān)乎體育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。明確體育行政行為的秩序功能，對(duì)深化體育管理體制改革，界定體育行政主管部門(mén)職能，從而在體育領(lǐng)域貫徹實(shí)施全面依法治國(guó)戰(zhàn)略舉措具有實(shí)踐意義。

[1] 張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué)，2014(4)：5-27.

[4] 韓勇.體育法的理論與實(shí)踐[M].北京：北京體育大學(xué)出版社，2009：381.

[5] 曲新久.“黑哨”行為已構(gòu)成受賄罪[J].政法論壇，2002(6)：159-161.

[6] 吳宏偉.論競(jìng)爭(zhēng)法的政策功能[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001(2)：84-89.

[7] [美]邁克爾·利茲，彼得·馮·阿爾門(mén).體育經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].楊玉明，姜建平，王琳予，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2003：121，122.

[8] 王保樹(shù).經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999：448，456.

(編輯 任丹)

On the Order Function of Sports Administrative Act in China

YAN Chengdong1,2

Sports administrative act is the legal expression of sports administrative management. Its order function should be emphasized in the course of deepening the sports reform. The primary function of sports administrative act is to maintain fair sports competition. The government should regulate the illegal acts against sports competition and public interest, which include but are not limited to sports violence, doping abuse, bribery of referees and competition conspiracy. The core function of sports administrative act is to construct equal and fair competition order in the sports industry, which include defining competitive sectors in sports industry, identifying and imposing sanctions on anti-competitive behaviors in sports industry, protecting specific objects in sports field. The basic function of sports administrative act is to create a comprehensive and sustainable sports development order, which consist of working out sports development guidance plan and coordinating sports administrative act and other administrative acts. Making clear the order function of sports administrative act is of great significance for deepening the reform of sports management system and defining the function of sports administrative agencies in practice.

SportsAdministrativeAct；Order；Function；SportsLaw

G80-051 Document code：A Article ID：1001-9154(2016)02-0015-06

閆成棟，副教授，博士后，研究方向：體育法學(xué)，E-mail：yanchengdong2008@163.com。

1. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京100720；2. 天津體育學(xué)院，天津 300381 1. Institute of Law Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720；2. Tianjin University of Sport, Tianjin 300381

2015-07-08

2016-01-28

G80-051

A

1001-9154(2016)02-0015-06