銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)牌照管理的國際經(jīng)驗(yàn)

張紅軍

從全球金融業(yè)監(jiān)管實(shí)踐來看，由于銀行類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營模式的特殊性，世界各國金融監(jiān)管部門對銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營上都有較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入監(jiān)管。當(dāng)前不少國家對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管一般均采用牌照管理制度，實(shí)施所謂的“業(yè)務(wù)監(jiān)管”模式。美國、新加坡等國家和香港地區(qū)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的牌照準(zhǔn)入管理積累了比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為探索我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的牌照監(jiān)管提供了有益的借鑒。

美國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的牌照管理制度

美國金融體系主要由三部分組成，聯(lián)邦儲備銀行系統(tǒng)、商業(yè)銀行系統(tǒng)和非銀行金融機(jī)構(gòu)，前者發(fā)揮中央銀行的作用，商業(yè)銀行在整個金融體系中占有主導(dǎo)地位，非銀行金融機(jī)構(gòu)包括投資銀行、保險公司、基金公司、貨幣市場基金和財(cái)務(wù)公司等。對商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管的部門有聯(lián)邦儲備銀行（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）三大聯(lián)邦級監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州政府的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室、國家信用社管理局和司法部共同組成。

根據(jù)美國商業(yè)銀行監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，在商業(yè)銀行的市場準(zhǔn)入方面，可申請?jiān)O(shè)立的機(jī)構(gòu)有聯(lián)邦注冊和州注冊商業(yè)銀行兩類，兩種銀行申請注冊的監(jiān)管審批機(jī)構(gòu)不同，但這兩類銀行在業(yè)務(wù)范圍上是一致的，均可從事吸收各類存款、發(fā)放各類商業(yè)貸款、信用卡、銀行匯票、商業(yè)票據(jù)的簽發(fā)和貼現(xiàn)、資金清算、債券的承銷和結(jié)算、外匯、代理銷售各類保險和證券、基金產(chǎn)品等業(yè)務(wù)。在聯(lián)邦注冊的商業(yè)銀行必須向美國聯(lián)邦儲備銀行和貨幣監(jiān)理署提出申請，設(shè)立州注冊銀行必須向美國聯(lián)邦儲備銀行和所在州銀行局提出申請。此外，若擬設(shè)商業(yè)銀行計(jì)劃開辦零售存款業(yè)務(wù)，還須取得聯(lián)邦存款保險公司的批準(zhǔn)。從流程上看，無論是申請聯(lián)邦注冊還是申請州注冊商業(yè)銀行，其基本的申請條件和作業(yè)流程基本一致。對外資銀行，如在1991年12月19日以后成立的外國銀行分行，根據(jù)聯(lián)邦存款保險公司規(guī)定，不能參加存款保險。因此，這相當(dāng)于明確規(guī)定外國銀行分行不能開辦10萬美元以下的居民零售存款（見表1）。

新加坡銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的牌照管理制度

新加坡金融機(jī)構(gòu)分為兩大類：商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)及非銀行機(jī)構(gòu)。對銀行類金融機(jī)構(gòu)，按照經(jīng)營范圍分為全面銀行（Fu l lBanks）、批發(fā)銀行（Wholesale Banks）和離岸銀行（OffshoreBanks）三種類別，實(shí)行分類牌照制度，其中針對外資銀行的全面銀行牌照又分為特許全面銀行和一般全面銀行兩種，批發(fā)銀行和離岸銀行只能開設(shè)一家分行。非銀行金融機(jī)構(gòu)主要包括商人銀行、財(cái)務(wù)公司、保險公司、資產(chǎn)管理公司以及各類專業(yè)金融公司如投資顧問公司、保理公司、租賃公司、保險經(jīng)紀(jì)商等。對非銀行金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，新加坡金融管理局也頒發(fā)了多個政策指引，各機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照指引要求辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。下面主要介紹新加坡銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分類牌照管理體系。

全面銀行，持有新加坡金融管理局頒發(fā)的全面牌照，功能多樣，業(yè)務(wù)全面，受限較少，可向當(dāng)?shù)鼗蛲鈬墓炯皞€人客戶提供符合新加坡《銀行法》規(guī)定的全面金融服務(wù)，包括活期存款、儲蓄存款和定期存款，貿(mào)易融資、資金匯劃、信用證、委托收款等業(yè)務(wù)，還提供貿(mào)易、投資、外匯管理、資信狀況等方面的咨詢服務(wù)。

批發(fā)銀行，在經(jīng)營范圍上不包括新加坡元的零售業(yè)務(wù)，在提供各項(xiàng)金融服務(wù)上有以下幾方面限制：除非得到金管局特許，否則不得經(jīng)營新加坡元及其他外幣的儲蓄業(yè)務(wù)；不得接受金額低于25萬新加坡元的定期存款；可對新加坡居民開辦新加坡元往來賬戶業(yè)務(wù)，但無存款利息；只準(zhǔn)許在新加坡設(shè)立一個營業(yè)場所，不許開設(shè)分支機(jī)構(gòu)。除上述限制外，批發(fā)銀行的功能與全面銀行基本一致，但金管局根據(jù)自身判斷，對批發(fā)銀行的限制會有所區(qū)別。

離岸銀行，可以經(jīng)營歐洲貨幣單位，主要是亞洲美元市場的交易和與其他國際銀行的業(yè)務(wù)往來等，而在經(jīng)營新加坡國內(nèi)銀行業(yè)務(wù)方面則比批發(fā)銀行受到更多的限制，包括：不得接受新加坡居民非銀行客戶的計(jì)息存款（經(jīng)特許的金融機(jī)構(gòu)除外）；在任何時間對新加坡居民非銀行客戶提供的新加坡元貸款總額不得超過5億；不得接受非居民客戶25萬新加坡元以下的定期存款；不得為非居民客戶開立儲蓄賬戶，不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

中國香港銀行業(yè)準(zhǔn)入的三級持牌管理制度

根據(jù)中國香港銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定，香港銀行業(yè)就實(shí)行三級制，三類金融機(jī)構(gòu)包括持牌銀行、有限持牌銀行和接受存款公司，統(tǒng)稱為認(rèn)可機(jī)構(gòu)（Authorized Institutions，AIs）。除了可以在香港經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的三類認(rèn)可機(jī)構(gòu)外，境外銀行業(yè)可以在香港設(shè)立代表處，這些代表處主要職責(zé)只限于從事總行與香港客戶之間的聯(lián)系工作，并對市場進(jìn)行調(diào)查研究。三類認(rèn)可機(jī)構(gòu)中，持牌銀行可以提供包括零售和批發(fā)性業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面銀行服務(wù)，可以經(jīng)營往來賬戶或儲蓄賬戶業(yè)務(wù)，接受公眾任何數(shù)額及期限的存款以及經(jīng)營一切銀行業(yè)務(wù)，包括存款、貸款等，所有持牌銀行均須成為香港銀行公會成員。本地注冊的申請人，必須擁有至少3億港元的實(shí)收資本，以及曾作為認(rèn)可機(jī)構(gòu)經(jīng)營最少3年。持牌銀行須達(dá)到最低規(guī)模準(zhǔn)則，即客戶存款總額30億港元及資產(chǎn)總額40億港元。

有限持牌銀行的申請人，須擁有至少一億港元的已發(fā)行實(shí)收資本，主要從事商人銀行及資本市場等業(yè)務(wù)，包括為工商企業(yè)籌集數(shù)額較大的銀團(tuán)貸款，報銷股票及證券，進(jìn)行投資管理及提供投資顧問服務(wù)等，并可接受公眾任何期限的通知和定期存款，但存款不少于50萬港幣，他們的客戶一般為具有一定規(guī)模的工商機(jī)構(gòu)及大額投資者。這類銀行在宣傳刊物或廣告內(nèi)可用“銀行”字樣，但必須加上“有限制牌照”、“商人”、“投資”或“批發(fā)”等字樣，為避免與持牌銀行混淆，“零售”或“商業(yè)”字樣一律不能采用。

接受存款公司除必須符合適用于其他認(rèn)可機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)則外，其半數(shù)或半數(shù)以上股本還必須有一家銀行擁有（在特殊情況下，可由另一家受全面監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)擁有）；實(shí)收資本不得低于2500萬港元，只能接受不少于10萬港元的存款，存款期限最少為3個月；主要從事私人消費(fèi)信貸及證券等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，客戶對象主要是普通市民及中小型工商企業(yè)。除上述三類在香港經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的認(rèn)可機(jī)構(gòu)外，境外銀行可在香港設(shè)立代表辦事處，但其不能從事商業(yè)銀行相關(guān)業(yè)務(wù)。

根據(jù)香港《銀行業(yè)條列》規(guī)定，金融管理局是三類認(rèn)可機(jī)構(gòu)的發(fā)牌機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)三類機(jī)構(gòu)的認(rèn)可準(zhǔn)則的制定修改，負(fù)責(zé)向三類認(rèn)可機(jī)構(gòu)發(fā)放、暫停和撤銷相關(guān)牌照。該條列也強(qiáng)化認(rèn)可程序的制衡機(jī)制，包括規(guī)定金融管理局必須在作出暫停與撤銷認(rèn)可資格等重要決定時要征詢財(cái)政司司長的意見，并保留行政長官會同行政會議作為上訴機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)就申請推翻金融管理局所做決定的上訴進(jìn)行聆訊（見表2）。

幾點(diǎn)啟示

通過對美國、新加坡和中國香港銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)牌照監(jiān)管的三個案例分析后，可以得到以下幾個結(jié)論及啟示：首先，對銀行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管是國際上一種較為通行的做法，美國、新加坡和中國香港金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對該地區(qū)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管的牌照管理制度；其次，這三個國家或地區(qū)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主要是從存款端或是負(fù)債端加以限制，對經(jīng)營范圍更多的是與負(fù)債端相關(guān)業(yè)務(wù)相對應(yīng)；第三，美國的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的牌照實(shí)行聯(lián)邦注冊和州注冊兩類，相應(yīng)的審批機(jī)構(gòu)不同，這種分區(qū)域牌照監(jiān)管的模式具有一定借鑒意義；第四，考慮國內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度的差異，可借鑒美國、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的銀行準(zhǔn)入相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，研究探索對中國現(xiàn)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)行實(shí)行分類監(jiān)管模式。（本文僅代表個人觀點(diǎn)，與所在機(jī)構(gòu)無關(guān)）

（作者單位：中國工商銀行戰(zhàn)略管理與投資者關(guān)系部）