住房公積金制度改革應如何破題

姜雪梅

住房公積金制度發(fā)展現(xiàn)狀

最初確立住房公積金制度的目的在于改善我國住房建設資金短缺和供給嚴重不足的現(xiàn)狀，使人們的住房能得到最基本的保障。

2002年國務院修訂《住房公積金管理條例》，印發(fā)《關于進一步加強住房公積金管理的通知》，以及《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》、《關于住房公積金管理幾個具體問題的通知》等業(yè)務指導性文件，建設部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等部門先后印發(fā)《住房公積金行政監(jiān)督辦法》、《住房公積金管理中心業(yè)務管理工作考核辦法（試行）》等制度，依法規(guī)范住房公積金管理工作，推動住房公積金事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2015年9月住建部發(fā)布《關于住房公積金異地個人住房貸款有關操作問題的通知》，明確住房公積金異地貸款辦理流程，指出繳存實現(xiàn)異地互認。2015年11月發(fā)布再次修訂的《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》，改進住房公積金提取、使用機制，標志著住房公積金的使用進入個人住房租賃提取與個人住房購置貸款（包括異地個貸）并重的階段。

通過公積金制度的全面推行，住房公積金覆蓋率不斷提高，成為居民購房的主要融資渠道，為我國房地產業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

除了個貸之外，公積金貸款還大力支持安居工程項目，公積金中心積極推進住房抵押貸款資產證券化（ResidentialMortgage Backed Securitization，簡稱“RMBS”），盤活公積金資產，進一步帶動房地產的商業(yè)化建設。根據(jù)《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》規(guī)定，全國共批準項目貸款試點城市87個。截至2015年末，共有試點項目392個，累計發(fā)放試點項目貸款841.29億元，175個試點項目結清貸款本息（《全國住房公積金2015年年度報告》）。發(fā)行住房公積金資產證券化的目的主要是為了盤活資產，置換流動性以補充后續(xù)資金，解決資金存量緊張問題。進入2016年，公積金中心的RMBS產品發(fā)行明顯加速，且規(guī)模也在增大。比如，上海公積金中心于5月5日發(fā)行的RMBS產品規(guī)模達到148.4億元。

存在的問題

雖然公積金制度建設取得了不少成就，但仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，滯后于社會發(fā)展。主要問題表現(xiàn)為以下幾點：

首先，公積金制度建設尚未完善，保障范圍小，保障偏離度大。與新加坡的公積金制度做比較，我國的公積金覆蓋率非常低，公積金繳存對象范圍窄，公積金運用效率低。201年實繳公積金的職工人數(shù)為12393.31萬人，比上年增長4.34%。職工提交的公積金根據(jù)繳存比例、應付工資、公積金最高上限額來確定，且不計入所得稅收入范圍。因此，工資越高公積金越高，避稅額度越大，所享受的住宅貨幣保障程度越高。而在低收入群體中，沒有納入到公積金繳存范圍的家庭也不少。即使中低收入家庭享受了公積金制度，他們的住宅貨幣保障很有限、遠低于高收入者。目前的公積金制度，傾向于高收入者，實際上拉大了貧富之差。

其次，公積金制度的金融功能薄弱，增值收益低、分配不透明，部分城市面臨資金池見底。公積金的投資渠道比較單一，不僅職工的公積金存款利息低，而且增值收益也較低。根據(jù)2016年發(fā)布的《關于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機制的通知》，職工住房公積金賬戶存款利率，由現(xiàn)行的按照歸集時間執(zhí)行活期和三個月存款基準利率，調整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準利率執(zhí)行。絕大部分公積金繳存余額，只能存放在銀行獲得普通存款利息。與此同時，住房公積金增值收益的大部分仍以保障性住房建設補充資金的形式無償上繳給政府財政，直接用于公共租賃住房建設。從實際運作過程來看，這筆資金上繳后，其使用情況并不透明。2015年末，天津、南京、南昌、武漢等全國25個城市個貸率超過100%。部分城市公積金中心發(fā)行RMBS，盤活資金流動性。但是，公積金的低利率貸款能否長期支持較高資金成本的資產證券化產品仍是未知數(shù)。

再次，公積金管理模式滯后，公積金制度功能單一。目前，我國主要以市區(qū)為單位設立公積金管理中心，會受到地方政府的管轄，主要負責公積金歸集、購房貸款審批業(yè)務。在實際的工作中，公積金管理中心有時會收到一些公積金貸款的任務，資金用途難以得到管委會、中心和繳存人的監(jiān)管，具有一定的財務風險。公積金被侵占和挪用的情況，在一些地方也時有發(fā)生。

最后，非正規(guī)就業(yè)者被排斥于公積金制度在內的住房保障體制之外，尤其農民工。這有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。目前的住房公積金繳存對象是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工。根據(jù)《2014年全國農民工監(jiān)測調查報告》，繳存住房公積金農民工的比例只為5.5%。為降低企業(yè)用人成本負擔，我國從2016年5月1日起階段性降低住房公積金繳存比例，繳存比例不得高于12%，政策暫按兩年執(zhí)行。盡管如此，非正規(guī)就業(yè)者的維權意識較薄弱，企業(yè)為他們繳存公積金的積極性低。在“十二五”期間建設3900多萬套保障性住房中，產權式保障房比例過高且主要面向戶籍人口，只有公租房向非戶籍人口開放。絕大多數(shù)農民工收入低，無法融入城市商品房市場，也無法承擔公租房租金，他們面臨市場失靈和政策失靈。

公積金制度改革建議

我國經濟發(fā)展已進入新常態(tài)，企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭日益激烈，隨著社會進步不斷涌現(xiàn)新業(yè)態(tài)，非正規(guī)就業(yè)者人數(shù)不斷增加。加之，住房供給總量過剩，以購房貸款為主、促進住宅建設步伐的公積金制度不能與時共進。因此，我們必須進行改革，創(chuàng)新公積金制度功能，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。主要舉措如下：

建立“公積金銀行”，創(chuàng)建公積金制度新功能的載體。目前公積金屬地分散管理，不能跨市融通，貸款需求旺盛城市資金短缺，貸款需求不足城市資金閑置，住房公積金資金的閑置不僅與居民購房貸款難形成矛盾。目前設立“公積金銀行”條件已基本成熟。2015年末，住房公積金繳存總額89490.36億元，繳存余額40674.72億元，分別比上年末增長19.56%和9.79%。龐大的公積金余額需要全國協(xié)調管理，投資理財，需要銀監(jiān)會等專業(yè)機構的監(jiān)管。部分城市公積金中心已發(fā)行RMBS，但零散化的發(fā)行很難形成規(guī)模，不利于二級市場發(fā)展。為打破此瓶頸，必須建立類似于美國房利美、房地美的金融機構，支撐相關業(yè)務的發(fā)展并防范風險?！肮e金銀行”的建立，不僅增加公積金制度的金融功能，還能打破地域壁壘，促進資金融通，還能在全國推進公積金賬戶異地互認。

借鑒新加坡的公積金制度，賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能。截至2015年，我國農民工總量2.74億人，其中外出農民工1.68億人。根據(jù)《2014年全國農民工監(jiān)測調查報告》，到2014年，我國農民工“五險一金”的總體參保率分別為工傷保險26.2%、醫(yī)療保險17.6%、養(yǎng)老保險16.7%、失業(yè)保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%。在未富先老的我國，龐大的非正規(guī)就業(yè)者的養(yǎng)老問題和醫(yī)療健康問題將直接威脅社會的穩(wěn)定。

建立全國互認的個人公積金賬戶。根據(jù)農民工流動性較大的特點，建立與身份證掛鉤的唯一公積金賬戶，并在全國范圍內互認且享受相應的服務。現(xiàn)行社會保障制度下，“五險一金”轉移接續(xù)非常困難。以養(yǎng)老保險費為例，當員工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)的時候，其所繳納的養(yǎng)老金很難隨身轉移到新的單位，最多只能以退保的形式來收回個人繳納的小部分（工資的8%），而單位為其繳納的大部分（工資的20%）卻隨著退保而進入了原來打工地社?；鸬慕饚?。這種屬地化的社保制度的壁壘落后于社會發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)者無法享受現(xiàn)行社保制度提供的準公共服務。因此，他們需要另一種自救保障制度，公積金制度改革能成為突破口。

優(yōu)化公積金的增值和其收益分配，實現(xiàn)“高存低貸”，鼓勵非正規(guī)就業(yè)者自行繳存公積金。通過“公積金銀行”的投資理財，優(yōu)化公積金增值及其收益分配，實現(xiàn)“高存低貸”，鼓勵公積金存儲，促進資金歸集。新的居住證制度卻又構成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺。如有的城市推行的“積分入戶，積分入學”制度導致了一種新的對農民工的差別對待，這對流動性較大的新生代農民工是極不公平的。經濟下行壓力較大、財政吃緊的情況下，地方政府不可能主動為非正規(guī)就業(yè)者的社保、醫(yī)保買單。但是，如果長期忽視此問題，將影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須鼓勵非正規(guī)就業(yè)者自行繳存公積金，政府（公積金銀行）為繳存公積金的個人配套社保和醫(yī)保。

總而言之，公積金制度改革迫在眉絕。公積金制度改革創(chuàng)新功能，覆蓋社保和醫(yī)保功能，提升公積金的“準公共產品”性質，適應“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。讓更多的居民享受改革紅利，增強非正規(guī)就業(yè)者的歸屬感，使其安居樂業(yè)，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院）