我國公共體育服務(wù)問責(zé)制度的建構(gòu)

鄭偉

摘 要：通過分析當(dāng)前公共體育服務(wù)問責(zé)制度建設(shè)的現(xiàn)狀，提出建議：首先，建構(gòu)從單一的行政化主體模式走向多元主體模式的問責(zé)主體制度，同時(shí)建構(gòu)從一元負(fù)責(zé)制走向二元負(fù)責(zé)制問責(zé)的客體制度。其次，建構(gòu)公共體育服務(wù)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容，要以原則化與具體化相結(jié)合明確問責(zé)范圍，進(jìn)而細(xì)分為民事、行政與刑事3類責(zé)任。最后，應(yīng)建構(gòu)公共體育服務(wù)問責(zé)程序，從問責(zé)的提起、受理、事項(xiàng)的調(diào)查、處理決定與申訴4個(gè)標(biāo)志性環(huán)節(jié)出發(fā)，針對(duì)性地設(shè)計(jì)各個(gè)階段的程序內(nèi)容，建構(gòu)我國特色的“公共體育服務(wù)問責(zé)”程序。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；公共體育服務(wù)；問責(zé)制度；中國

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2016）06-0058-05

Construction of public sports service accountability systems in China

ZHENG Wei

（School of Physical Education，Sanming College，Sanming 365004，China）

Abstract： By analyzing the current situation of construction of public sports service accountability systems， the author put forward the following proposals： firstly， construct an accountability subject system developing from single administrative subject mode to multiple subject mode， in the mean time， construct an accountability object system developing from uni-responsibility system to bi-responsibility system； secondly， construct public sports service accountability standards and contents， specify the scope of accountability by turning it into principles and specifics， and then divide it into such 3 types of responsibilities as civil responsibilities， administrative responsibilities and criminal responsibilities； lastly， construct a public sports service accountability procedure， starting with such 4 iconic links as accountability filing and acceptance， case investigation， handling decision and appeal， design procedure contents at various stages in an action-specific way， and construct a “public sports service accountability” procedure with Chinese features.

Key words： sports management；public sports service；accountability system；China

公共體育服務(wù)制度作為保障全民體育權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制度，著重在于制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管、反饋、問責(zé)等子體系的科學(xué)建構(gòu)。設(shè)計(jì)、監(jiān)督、反饋固然重要，但是問責(zé)同樣重要。公共體育服務(wù)問責(zé)制度，指的是“公共體育服務(wù)問責(zé)”主體對(duì)問責(zé)對(duì)象承擔(dān)公共體育服務(wù)職責(zé)與義務(wù)的履行不利情況提出審核，并對(duì)確屬失職的問責(zé)對(duì)象要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度[1]。近年來，我國公共體育服務(wù)領(lǐng)域決策失誤、監(jiān)管不力、管理失職、效能低下等問題廣泛存在。沒有問責(zé)制度，就沒有公共體育利益的維護(hù)和發(fā)展，故問責(zé)制度的探索與完善已成為維護(hù)我國公共體育服務(wù)制度核心利益的必由之路。

1 我國公共體育服務(wù)問責(zé)制度的現(xiàn)狀

1.1 公共體育服務(wù)問責(zé)制度供給的匱乏與公共服務(wù)制度法治化的矛盾

缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性的具體法律是我國公共體育服務(wù)問責(zé)甚至是公共服務(wù)制度領(lǐng)域的根本問題。審視當(dāng)下我國法律規(guī)范，關(guān)于問責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定零散出現(xiàn)于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等法律中，而對(duì)于問責(zé)制更具實(shí)踐參考價(jià)值的規(guī)定諸如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等卻常規(guī)于黨組織頒布的政策性文件[2]，使得問責(zé)制的制度供給長期呈現(xiàn)出“黨法”優(yōu)于“國法”的狀態(tài)。具體到公共體育服務(wù)問責(zé)，也只是如《體育法》《全民健身?xiàng)l例》在其規(guī)定中提供零散的若干間接規(guī)范指引。

與公共體育服務(wù)問責(zé)制度供給匱乏的現(xiàn)實(shí)相對(duì)應(yīng)，是我國公共服務(wù)制度亟待法治化的要求。在2014年10月23日舉行的十八屆四中全會(huì)上，公共服務(wù)的法治化要求被首次以中央名義正式提出，在該次會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確規(guī)定：“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展。制定社區(qū)矯正法?！弊源?，公共服務(wù)法治化正式成為我國一段時(shí)間內(nèi)需要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略任務(wù)。建構(gòu)一套事皆有據(jù)、行之有效、安排有序的公共體育服務(wù)問責(zé)制度，已成為我國完成公共服務(wù)制度法治化的必然要求。

1.2 問責(zé)制度中的壟斷性與公共服務(wù)市場(chǎng)化制度改革需求的矛盾

公共服務(wù)的供給方式與途徑因與政府的緊密掛鉤而具有準(zhǔn)壟斷性質(zhì)，這種制度上的壟斷往往會(huì)因各國政府行政力量的發(fā)展變革而調(diào)整。由于我國“大政府”格局的長期存在，公共服務(wù)的壟斷性更為顯著。公共體育服務(wù)問責(zé)在我國也因此有更多壟斷性特點(diǎn)，這些特點(diǎn)在制度上表現(xiàn)為“行政同體問責(zé)”的問責(zé)模式、問責(zé)程序中的公眾參與制度設(shè)計(jì)較少而對(duì)行政部門的賦權(quán)卻較多。

隨著公共服務(wù)壟斷化在資源配置方面的效能低下逐漸顯露，新公共管理理論引導(dǎo)下的西方各國公共服務(wù)市場(chǎng)化的思潮興起。在公共體育服務(wù)的制度供給中，納入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制逐漸改變以往公共服務(wù)全由政府壟斷控制的局面[3]。公共服務(wù)市場(chǎng)化的制度改革被普遍認(rèn)為有助于彌補(bǔ)既有的以行政力量主導(dǎo)的公共服務(wù)供給機(jī)制的缺陷，促進(jìn)我國政府職能由管理型向服務(wù)型、人本型轉(zhuǎn)變，同時(shí)還是經(jīng)濟(jì)全球化與發(fā)展現(xiàn)代化的必然要求。

2 公共體育服務(wù)問責(zé)主客體的制度建構(gòu)

2.1 從單一的行政化主體模式走向多元主體模式

當(dāng)下我國公共體育服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)主體，一方面表現(xiàn)為相應(yīng)的黨政組織，其有權(quán)在黨內(nèi)問責(zé)框架下啟動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機(jī)制，另一方面則表現(xiàn)為由負(fù)責(zé)相應(yīng)行業(yè)管理監(jiān)督職能的行政主體啟動(dòng)。這些行政主體包括國家體育總局及其下轄的各地方局、各類體育運(yùn)動(dòng)專門監(jiān)管部門或國家其它相關(guān)監(jiān)管部門，而這兩者相比又以后者為重，體現(xiàn)著上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門、中央部門對(duì)地方部門或者同級(jí)政府不同體育行政部門之間的一種體育問責(zé)監(jiān)督關(guān)系。如《學(xué)校體育工作條例》第27條規(guī)定由當(dāng)?shù)亟逃姓块T啟動(dòng)的，針對(duì)相應(yīng)單位的問責(zé)。理論上，行政問責(zé)制的問責(zé)主體包括“同體問責(zé)”與“異體問責(zé)”，因此我國當(dāng)下這種多以行政主體啟動(dòng)的，針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的公共體育服務(wù)問責(zé)機(jī)制屬于“同體問責(zé)”制。值得肯定的是，在“責(zé)任政府”“行政自治”“新公共管理”等理論指引下的“同體問責(zé)”制，在客觀上有著諸如“對(duì)抗阻力小”“便于高效監(jiān)督”“規(guī)制成本低”等方面的優(yōu)勢(shì)[4]。但是，“同體問責(zé)”運(yùn)轉(zhuǎn)的一些深層次矛盾如基于“保護(hù)主義”而表現(xiàn)出制度失語狀態(tài)，再如由于部門利益糾葛，表現(xiàn)出在問責(zé)過程中權(quán)力協(xié)調(diào)障礙或“問責(zé)真空”“多頭問責(zé)”的情況正在不斷出現(xiàn)。比如，現(xiàn)實(shí)中存在著公共體育設(shè)施被破壞、未成年運(yùn)動(dòng)員受教育的權(quán)利得不到保障等一系列公共體育利益被侵犯的問題，有些根本就無法采用協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式加以解決，那么訴訟就以其無法替代的普適性和權(quán)威性，成為保證法律實(shí)施和解決利益糾紛的最后關(guān)口。

因此，有必要重新審視我國以“同體問責(zé)”為主要模式的“公共體育服務(wù)問責(zé)”主體制度（在未規(guī)定多元化的問責(zé)主體）。具體來看，一是應(yīng)明確各級(jí)人大及其常委會(huì)、專門委員會(huì)與代表的公共體育服務(wù)問責(zé)主體資格。鑒于我國實(shí)行民主集中制的代議政體，各級(jí)人民代表大會(huì)及其職能機(jī)構(gòu)（常委會(huì)、專門委員會(huì)、人大代表等）作為民主權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然享有對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員在推動(dòng)公共體育服務(wù)時(shí)的懈怠、貪腐等違法行為予以問責(zé)追究的權(quán)力。同時(shí)，與“同體問責(zé)”相比，“人大問責(zé)”作為“異體問責(zé)”的表現(xiàn)形式，又有著相對(duì)于問責(zé)客體的獨(dú)立性、作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性等“同體問責(zé)”難以比擬的優(yōu)越性。此外，還應(yīng)對(duì)人大問責(zé)職權(quán)的具體行使主體類別化，明確規(guī)定不同類別的公共體育服務(wù)問責(zé)事件中問責(zé)是由人大、人大代表直接啟動(dòng)還是授權(quán)常委會(huì)、專門委員會(huì)啟動(dòng)等問題。二是應(yīng)明確公共體育服務(wù)的消費(fèi)者作為公共體育服務(wù)問責(zé)主體的合法地位。公共體育服務(wù)本質(zhì)上是由公共體育服務(wù)生產(chǎn)者、提供者、消費(fèi)者3方組成的動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，消費(fèi)者處于鏈條的末端，在現(xiàn)實(shí)中多具體化為公民的公共體育服務(wù)消費(fèi)者本是“異體問責(zé)”語境下最本源的問責(zé)者，其理想情況下的問責(zé)積極性最高，但現(xiàn)實(shí)制度供給卻最為不足。在現(xiàn)實(shí)中，消費(fèi)者對(duì)公共體育服務(wù)的問責(zé)往往需要借助第三方機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，通過司法、申訴甚至信訪等方式進(jìn)行。為此，應(yīng)當(dāng)在法律明確規(guī)定消費(fèi)者作為公共體育服務(wù)問責(zé)當(dāng)然主體的基礎(chǔ)上，通過如消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟輔助制度的細(xì)化、團(tuán)體訴訟制度的實(shí)踐以及律師風(fēng)險(xiǎn)代理制度的配合等措施，激勵(lì)消費(fèi)者作為公共體育服務(wù)問責(zé)主體職權(quán)行使，加強(qiáng)其問責(zé)廣度與深度。三是行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的“同體問責(zé)”制因其固有優(yōu)勢(shì)而仍有存在的必要，但應(yīng)當(dāng)在未來減少行政機(jī)構(gòu)的官僚化，推行問責(zé)機(jī)構(gòu)的扁平化設(shè)計(jì)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從而提高“同體問責(zé)”的效能。四是黨內(nèi)問責(zé)不應(yīng)作為公共體育服務(wù)問責(zé)的正式途徑。通過上級(jí)黨政部門進(jìn)行公共服務(wù)問責(zé)乃至推動(dòng)公共體育服務(wù)問責(zé)的思路是我國的特殊現(xiàn)象，在當(dāng)前制度文化環(huán)境下固然可以取得一些實(shí)效，但必須認(rèn)識(shí)到公共體育服務(wù)問責(zé)的未來是在法治的軌道上，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變依靠黨政部門對(duì)公共體育服務(wù)進(jìn)行問責(zé)的思路。

2.2 問責(zé)客體制度從一元負(fù)責(zé)走向二元負(fù)責(zé)制

與問責(zé)主體相比，公共體育服務(wù)問責(zé)客體在我國無論是制度還是實(shí)踐上的樣態(tài)都較為模糊。按照“違反義務(wù)即要承擔(dān)責(zé)任”的基本法理，分析《全民健身?xiàng)l例》等與公共體育服務(wù)問責(zé)直接相關(guān)的文件，承擔(dān)公共體育服務(wù)供應(yīng)義務(wù)的行政組織、學(xué)校、管理單位等都有可能因未履行相應(yīng)義務(wù)或履行不當(dāng)而承擔(dān)有關(guān)責(zé)任，從而成為公共體育服務(wù)問責(zé)的對(duì)象。這也就意味著當(dāng)下公共體育服務(wù)問責(zé)制度環(huán)境里，責(zé)任的承擔(dān)主體也就是客體以一元化的“組織”形式而存在的。但關(guān)于問責(zé)制更具操作性的文件如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》或《刑法》中，問責(zé)的客體又主要是個(gè)人并相對(duì)于“集體負(fù)責(zé)制”，形成我國以“首長負(fù)責(zé)制”為代表的“個(gè)人負(fù)責(zé)制”之問責(zé)客體模式，這就導(dǎo)致公共體育服務(wù)問責(zé)客體界域的二元化哲學(xué)悖論產(chǎn)生。即雖然承擔(dān)問責(zé)責(zé)任的客體在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的價(jià)值層面，甚至在形式的規(guī)范層面都導(dǎo)向相應(yīng)組織，但具體到法律責(zé)任等類別責(zé)任形式的承擔(dān)者，卻往往被歸究于個(gè)人。比如《刑法》中，大多對(duì)企業(yè)追究刑事法律責(zé)任尤其是剝奪人身自由的情況都必須要具化到相應(yīng)責(zé)任人或法定代理人，而對(duì)于法律沒有特別規(guī)定的，則企業(yè)本身不用承擔(dān)。

公共體育服務(wù)問責(zé)的客體確定受到兩層次制度張力的影響，一方面在我國政府轉(zhuǎn)型層面上向行政領(lǐng)導(dǎo)制度改良的趨向靠攏。在這一層面上，公共體育服務(wù)問責(zé)客體的基本思路與“首長負(fù)責(zé)制”的傾向基本一致，應(yīng)當(dāng)明確在相應(yīng)公共體育服務(wù)供給的有關(guān)組織中主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。另一方面，它也被法律責(zé)任承擔(dān)者的擬制學(xué)說所修正。在這一角度上應(yīng)當(dāng)肯定相應(yīng)公共體育服務(wù)提供組織作為問責(zé)客體的正當(dāng)性，兩種思路并不相悖，在未來公共體育服務(wù)問責(zé)的客體制度完善上，簡單規(guī)定個(gè)人或其所屬組織承擔(dān)責(zé)任可能都有懲戒程度不當(dāng)之虞。因此，在未來應(yīng)明確個(gè)人與組織都可以作為我國公共體育服務(wù)問責(zé)的客體而存在。而在具體的公共體育服務(wù)問責(zé)事件中，需要根據(jù)“明確具體”與“權(quán)責(zé)匹配”的原則，依照相應(yīng)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章制度確定該項(xiàng)責(zé)任應(yīng)由相應(yīng)組織負(fù)責(zé)、個(gè)人負(fù)責(zé)或是共同負(fù)責(zé)。例如相關(guān)公共體育管理部門集體決定是正確的，只是執(zhí)行者的錯(cuò)誤，就可只問責(zé)執(zhí)行者。如果公共體育管理部門集體決定是錯(cuò)誤的，按照現(xiàn)有的規(guī)章制度是很難確定應(yīng)當(dāng)如何問責(zé)的，根據(jù)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長問責(zé)制，應(yīng)首先追究主要領(lǐng)導(dǎo)和分管者的責(zé)任。

3 公共體育服務(wù)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容的建構(gòu)

問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)內(nèi)容是問責(zé)制度中兩個(gè)息息相關(guān)的概念。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)解決的是什么情況下可以進(jìn)行問責(zé)的問題，目前學(xué)界對(duì)于問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的探討重點(diǎn)大多集中于歸責(zé)原則的研究[5]。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)既要回答產(chǎn)生問責(zé)事實(shí)狀態(tài)后責(zé)任的歸屬問題，即歸責(zé)原則，也要回答問責(zé)的事實(shí)狀態(tài)究竟為何，即解釋可問責(zé)行為的范圍，故其應(yīng)包含問責(zé)范圍與歸責(zé)原則兩項(xiàng)內(nèi)容。而問責(zé)內(nèi)容回答的則是問責(zé)機(jī)制觸發(fā)后應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人何種責(zé)任，兩者在規(guī)范上的明確框定是公共體育服務(wù)問責(zé)落到實(shí)處的保障，是實(shí)現(xiàn)制度正義的必然要求。

3.1 問責(zé)范圍與歸責(zé)原則的確認(rèn)

就問責(zé)范圍而言，相對(duì)于法律文件規(guī)定的零散，政策性文件中的規(guī)定相對(duì)較明確。其中，最具代表性的莫過于《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第5條所規(guī)定的“七類行為”，地方性規(guī)章中也存在一些對(duì)于問責(zé)范圍的規(guī)定，如《湖北省公務(wù)員履職問責(zé)辦法（試行）》中規(guī)定“十五種問責(zé)行為”，《西安市行政問責(zé)辦法》規(guī)定“三類二十九項(xiàng)問責(zé)行為”等。分析上述規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下問責(zé)范圍的規(guī)定過于依賴列舉式立法，缺乏相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，行為的解釋擴(kuò)展空間窄小，因而在問責(zé)執(zhí)行上只能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

考慮到現(xiàn)實(shí)生活中公共體育服務(wù)供給類型以及供給不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)方式多種多樣，很難以列舉的方式窮盡問責(zé)范圍，故對(duì)于公共體育服務(wù)問責(zé)范圍的制度明確應(yīng)當(dāng)考慮原則性與具體化相結(jié)合的方法。所謂原則性，就是對(duì)可問責(zé)行為的范圍提出一定的標(biāo)準(zhǔn)。通過考察相應(yīng)的政策性文件與地方規(guī)范后認(rèn)為，我國公共體育服務(wù)問責(zé)規(guī)范中允許可問責(zé)的行為基本分為“濫用職權(quán)（作為不當(dāng)）類”“玩忽職守（不作為或不正確作為）類”與“徇私貪腐類”，未來針對(duì)這3類行為確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)行為模式，再進(jìn)行列舉式的細(xì)化。所謂具體化，則是針對(duì)不同的公共體育服務(wù)類別，結(jié)合該類服務(wù)的特質(zhì)對(duì)問責(zé)情由予以定性或定量上的明確。

在歸責(zé)原則上，我國當(dāng)下規(guī)范尚以“過錯(cuò)責(zé)任”為主線。這意味著公共體育服務(wù)的提供者需盡到“理性第三人”的注意義務(wù)，只有當(dāng)存在故意或過失違反該項(xiàng)注意義務(wù)時(shí)，才會(huì)觸發(fā)公共體育服務(wù)問責(zé)。但是，一方面探究問責(zé)對(duì)象主觀過錯(cuò)存在著證明困難的問題，另一方面考慮到公共體育服務(wù)的“公共性”問題，結(jié)果實(shí)質(zhì)正確往往比行為的形式正確對(duì)法律評(píng)價(jià)具有更重要的價(jià)值。因此，我國未來在公共體育服務(wù)問責(zé)原則中，首先應(yīng)適當(dāng)嵌入“無過錯(cuò)責(zé)任”或“違法責(zé)任”的歸責(zé)原則，尤其是應(yīng)對(duì)問責(zé)范圍設(shè)計(jì)兜底條款，并在該條款中加入“違法性”評(píng)價(jià)。如類似《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第五條第七款中規(guī)定的“其它行為”便是具有“違法性”前提方能問責(zé)，從而與公共體育服務(wù)問責(zé)規(guī)范的整體法治化思路相一致。此外，還應(yīng)適當(dāng)納入適用“結(jié)果責(zé)任”歸責(zé)原則的空間，如規(guī)定公共體育項(xiàng)目的供應(yīng)方對(duì)公眾造成重大損失的，不考慮其主觀過錯(cuò)，一概承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.2 “三類責(zé)任”的設(shè)計(jì)思路

對(duì)于問責(zé)內(nèi)容的設(shè)計(jì)，羅美澤克提出的四分法分析框架被視為經(jīng)典。羅氏將問責(zé)產(chǎn)生的責(zé)任內(nèi)容分為基于法律與契約產(chǎn)生的法律責(zé)任、民意與政治集團(tuán)產(chǎn)生的政治責(zé)任、專業(yè)與行業(yè)管理產(chǎn)生的專業(yè)責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)產(chǎn)生的官僚責(zé)任。其中，法律責(zé)任在我國問責(zé)制當(dāng)下的相關(guān)規(guī)范中數(shù)量最多，并細(xì)分為民事、行政與刑事3類責(zé)任。而由于官僚責(zé)任與政治責(zé)任在中國語境下具有一定的同一性，故兩者結(jié)合成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下“首長負(fù)責(zé)問責(zé)制”中最具特色的問責(zé)內(nèi)容，但專業(yè)責(zé)任則相對(duì)較少。此外，有學(xué)者認(rèn)為在公共體育服務(wù)問責(zé)領(lǐng)域還應(yīng)納入道德責(zé)任，但是鑒于該類責(zé)任內(nèi)容很難在規(guī)范上落實(shí)為肯定或否定性的結(jié)果評(píng)價(jià)，故無論是當(dāng)下還是未來的公共體育服務(wù)問責(zé)規(guī)范建構(gòu)中，其存在價(jià)值有待商榷。

考慮到我國法治化制度建設(shè)的基本邏輯、服務(wù)型政府的建設(shè)以及公共服務(wù)中市場(chǎng)化因子的吸納等制度建設(shè)的影響要素，認(rèn)為在未來我國公共體育服務(wù)問責(zé)內(nèi)容的制度選擇上，應(yīng)當(dāng)本著法律責(zé)任優(yōu)先、突出官員的政治責(zé)任、強(qiáng)化專業(yè)責(zé)任的建設(shè)這一基本思路進(jìn)行梳理。而在具體設(shè)計(jì)上，首先是對(duì)公共體育服務(wù)法律責(zé)任的內(nèi)涵加以充實(shí)，對(duì)其民事、刑事、行政責(zé)任的各部門法規(guī)定更加細(xì)化。如在刑法中規(guī)定“重大公共體育項(xiàng)目事故罪”，在行政處罰法中對(duì)于公共體育服務(wù)供應(yīng)的失職行為予以懲戒規(guī)定等。其次是對(duì)于公共體育服務(wù)問責(zé)中官員的政治責(zé)任繼續(xù)予以重視，更為清晰界定如“引咎辭職”“因公辭退”“批評(píng)通告”等承擔(dān)政治責(zé)任的情由與范圍。最后對(duì)各個(gè)具體可操作性的公共體育服務(wù)專業(yè)責(zé)任內(nèi)容如安全保障、衛(wèi)生管理等內(nèi)部規(guī)定予以細(xì)化并強(qiáng)化執(zhí)行。

4 公共體育服務(wù)問責(zé)程序的建構(gòu)

研究公共體育服務(wù)問責(zé)程序是指公共體育服務(wù)問責(zé)主體在客體等當(dāng)事人的配合下，遵循法定的時(shí)限和時(shí)序并按照法定的方式和關(guān)系進(jìn)行的一系列法律問責(zé)活動(dòng)的綜合。在理論界，自從羅爾斯正義論的二重性原則被納入到程序法問題的探討后，程序之于法律的重要性便從實(shí)體問題的附隨物轉(zhuǎn)而漸具獨(dú)立價(jià)值[6]。這種獨(dú)立價(jià)值包涵“程序正當(dāng)”與“程序正義”的基本內(nèi)容，要求程序設(shè)計(jì)滿足普惠性、參與性、公開性與科學(xué)性等要求。但是，我國公共體育服務(wù)問責(zé)相應(yīng)的法律程序，不論在制度還是實(shí)踐層面都難以達(dá)致應(yīng)有效果。首先在普惠性與參與性上，我國行政機(jī)關(guān)“同體問責(zé)”模式下運(yùn)作的公共體育服務(wù)問責(zé)往往由行政主體主導(dǎo)啟動(dòng)，一般公民既無直接啟動(dòng)的權(quán)利，也無間接表達(dá)利益訴求的渠道，難以實(shí)現(xiàn)每一位社會(huì)成員、每一個(gè)社會(huì)群體的體育尊嚴(yán)和利益都得到公平對(duì)待的目的。其次是公開性上，我國公共體育服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)、處理與救濟(jì)基本是內(nèi)部化的，公民對(duì)于相應(yīng)問責(zé)事件的處理過程缺乏參與機(jī)制與監(jiān)督權(quán)利，而對(duì)結(jié)果的獲知也基本依靠媒體曝光，當(dāng)下的問責(zé)程序處罰過程、理由、結(jié)果不公開的問題嚴(yán)重。最后是科學(xué)性上，公共體育服務(wù)問責(zé)程序經(jīng)常呈現(xiàn)出因規(guī)范沖突導(dǎo)致的問責(zé)權(quán)責(zé)沖突以及操作規(guī)范性差等問題。例如，我國《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》與《體育彩票公益金管理暫行辦法》中對(duì)于財(cái)政部、國家體育總局等機(jī)構(gòu)就體育彩票銷售的審核與監(jiān)管權(quán)規(guī)定便存在沖突，對(duì)相應(yīng)規(guī)定的少許擴(kuò)張或限制解釋都可能使得相應(yīng)機(jī)構(gòu)的問責(zé)權(quán)出現(xiàn)交叉混亂的情形。檢視國外經(jīng)驗(yàn)，凡體育強(qiáng)國其公共體育服務(wù)問責(zé)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)都借由一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦騺韺?shí)現(xiàn)，如英國的《政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）。同時(shí)，國外體育法實(shí)踐中也極為重視程序正義的原則。以前國家柔道運(yùn)動(dòng)員佟某案為例，佟某就國際柔道聯(lián)合會(huì)對(duì)其服用禁藥而做出的禁賽裁決上訴至國際體育仲裁法庭（CAS）。CAS認(rèn)為，在該案中國際柔道聯(lián)合會(huì)與中國柔道協(xié)會(huì)（CJA）無視運(yùn)動(dòng)員的知情權(quán)，不及時(shí)告知其不滿判罰結(jié)果后有復(fù)查等相應(yīng)權(quán)利，該處罰決定因違反程序正義法而無效。可見，無論是規(guī)范還是實(shí)踐層面上，對(duì)于程序價(jià)值的重視都是國際體育問責(zé)程序乃至國際體育法的核心價(jià)值訴求。

科學(xué)的公共體育服務(wù)問責(zé)程序，對(duì)于寄托著法治化與人本化理想的我國公共體育服務(wù)問責(zé)制度的系統(tǒng)性構(gòu)建極為重要。為扭轉(zhuǎn)上述公共體育服務(wù)問責(zé)的制度困局，參考國外經(jīng)驗(yàn)，我國未來完整科學(xué)的公共體育服務(wù)問責(zé)程序可從問責(zé)的提起、問責(zé)的受理、問責(zé)事項(xiàng)的調(diào)查、問責(zé)的處理決定與申訴4個(gè)標(biāo)志性環(huán)節(jié)出發(fā)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)各個(gè)階段的程序內(nèi)容。一是公共體育問責(zé)提起階段設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)盡量降低啟動(dòng)問責(zé)的程序門檻，簡化公共體育問責(zé)提起材料的形式要求，如允許口頭申請(qǐng)?zhí)岢龅?，放寬公共體育問責(zé)提起材料的類型，如規(guī)定問責(zé)提起材料不應(yīng)只局限于各問責(zé)主體自身掌握的材料，確立各問責(zé)主體不僅可依據(jù)自身掌握的材料對(duì)相應(yīng)責(zé)任主體，按照法定方式步驟提起問責(zé)程序，還可依照新聞媒體的曝光，相關(guān)公民、法人及其他社會(huì)組織的申訴、舉報(bào)、控告、司法機(jī)關(guān)的建議等本屬“案外人”提供的建議與材料，向有關(guān)部門按照法定步驟對(duì)相應(yīng)責(zé)任主體提起問責(zé)。二是公共體育問責(zé)的受理階段設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)依照問責(zé)內(nèi)容的不同，由相應(yīng)問責(zé)主體向不同審核機(jī)構(gòu)提起問責(zé)程序或依職權(quán)啟動(dòng)問責(zé)程序。如問責(zé)要求承擔(dān)法律責(zé)任的，應(yīng)根據(jù)具體責(zé)任方擬承擔(dān)的法律責(zé)任類型（民事、刑事、行政）向相應(yīng)的偵查、檢察和司法機(jī)關(guān)提起問責(zé)程序；如問責(zé)要求承擔(dān)業(yè)務(wù)責(zé)任的，應(yīng)向相應(yīng)責(zé)任方的有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)提起問責(zé)程序等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)為公共體育問責(zé)主體就問責(zé)審核的裁定提起復(fù)議與上訴等救濟(jì)方式提供制度支撐。三是公共體育問責(zé)程序的調(diào)查階段設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)保障問責(zé)事項(xiàng)調(diào)查階段的公開與透明，可考慮在此階段適當(dāng)納入公眾直接參與調(diào)查的子程序，如聽證程序等。即使問責(zé)事項(xiàng)依法在調(diào)查環(huán)節(jié)中存在不能為公眾所知的涉密與隱私內(nèi)容而進(jìn)行封閉性調(diào)查，也應(yīng)通過法定媒體渠道披露問責(zé)事項(xiàng)的基本內(nèi)容，盡管調(diào)查環(huán)節(jié)不能公開，但做出處理的決定必須公開。四是公共體育問責(zé)程序的最終處理決定與申訴階段設(shè)計(jì)，處理決定必須公開且應(yīng)當(dāng)依法公示該項(xiàng)處理決定所依據(jù)的理由，同時(shí)需規(guī)定問責(zé)主體與客體對(duì)問責(zé)處理決定不滿的救濟(jì)程序。對(duì)于影響較大的公共體育服務(wù)事件，還應(yīng)當(dāng)考慮納入問責(zé)程序運(yùn)行的“第三人異議制度”。如由行政主體啟動(dòng)的公共體育服務(wù)同體問責(zé)程序中，若人大、消費(fèi)者等“案外人”對(duì)問責(zé)程序的處理結(jié)果不滿，可對(duì)處理結(jié)果提出異議從而充分地為問責(zé)程序提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)機(jī)制，以保障程序公正的價(jià)值。

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