基層央行采購(gòu)管理問(wèn)題及對(duì)策研究

【摘 要】本文通過(guò)分析基層央行采購(gòu)管理現(xiàn)狀，指出目前基層央行采購(gòu)管理存在分散和零星采購(gòu)組織管理不到位、集中采購(gòu)程序不規(guī)范、采購(gòu)績(jī)效有待提高等問(wèn)題，并從制度建設(shè)、制度執(zhí)行、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)隊(duì)伍等方面進(jìn)行了原因分析，提出了相關(guān)對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】基層央行；采購(gòu)管理；對(duì)策

2015年，人民銀行總行印發(fā)了《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于2015-2016年政府集中采購(gòu)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（銀辦發(fā)〔2015〕93號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)人民銀行采購(gòu)項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步明確了總行采購(gòu)項(xiàng)目范圍，提高了分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，增加了零星采購(gòu)模式，賦予了人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“基層央行”）更多的采購(gòu)自主權(quán)。隨著人民銀行采購(gòu)自主權(quán)的進(jìn)一步下放，基層央行采購(gòu)管理情況成為值得關(guān)注的問(wèn)題。

一、基層央行采購(gòu)管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，人民銀行實(shí)行集中采購(gòu)、分散采購(gòu)和零星采購(gòu)三種模式并存的采購(gòu)方式。其中，屬于集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的項(xiàng)目，實(shí)行集中采購(gòu)；屬于集中采購(gòu)目錄之外，單項(xiàng)或批量金額達(dá)到50萬(wàn)元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目，實(shí)行分散采購(gòu)；屬于集中采購(gòu)目錄之外，單項(xiàng)或批量金額在50萬(wàn)元以下的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬(wàn)元以下的工程項(xiàng)目，實(shí)行零星采購(gòu)?？傮w來(lái)看，三種模式并存的采購(gòu)方式既能充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，提高資金使用效率，又能實(shí)時(shí)滿足基層央行履職過(guò)程中的臨時(shí)性、緊急性采購(gòu)需求。對(duì)部分分支機(jī)構(gòu)采購(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，分散采購(gòu)和零星采購(gòu)成為基層央行日常采購(gòu)的重要模式。然而，基層央行一直以來(lái)采購(gòu)總量小，管理經(jīng)驗(yàn)少，加之高素質(zhì)人才基本專注業(yè)務(wù)工作，采購(gòu)工作易被忽視，造成基層央行采購(gòu)管理不善，影響其資金使用效率和日常履職。從實(shí)際工作來(lái)看，基層央行采購(gòu)管理主要存在分散和零星采購(gòu)組織管理不到位、集中采購(gòu)程序不規(guī)范、采購(gòu)績(jī)效有待提高等三方面問(wèn)題。

1.分散和零星采購(gòu)組織管理不到位。一直以來(lái)，基層央行都比較重視集中采購(gòu)管理，均成立了集中采購(gòu)管理委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，自上而下建立了較為完善的集中采購(gòu)操作規(guī)程和內(nèi)部約束機(jī)制，從組織和制度上強(qiáng)化集中采購(gòu)管理。然而，針對(duì)分散采購(gòu)和零星采購(gòu)，大部分基層央行都未專門管理和規(guī)范，有些在相關(guān)制度文件中規(guī)定參照集中采購(gòu)進(jìn)行管理，但實(shí)際工作大多未執(zhí)行。

2.集中采購(gòu)程序不規(guī)范?；鶎有写嬖谖窗匆?guī)定程序開展集中采購(gòu)，先采購(gòu)后立項(xiàng)、采購(gòu)合同未經(jīng)審核或要素不全、未履行驗(yàn)收手續(xù)、未按合同條款付款或未留足保證金、無(wú)采購(gòu)相關(guān)檔案資料等程序不規(guī)范問(wèn)題時(shí)有發(fā)現(xiàn)，存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.采購(gòu)管理績(jī)效還有提升空間。目前，基層央行采購(gòu)管理工作仍然不夠到位，特別是地市及以下分支機(jī)構(gòu)，采購(gòu)管理績(jī)效有待提高。一是經(jīng)濟(jì)性方面，主要表現(xiàn)為資金節(jié)約率不高。二是大部分基層央行集中采購(gòu)都能起到節(jié)約資金的作用，但分散采購(gòu)和零星采購(gòu)資金節(jié)約率不高，經(jīng)濟(jì)性不夠。

二、原因分析

1.制度建設(shè)不完善。作為管理依據(jù)，制度是基層央行加強(qiáng)采購(gòu)組織管理的重要保證。特別是2015年《通知》下發(fā)以來(lái)，零星采購(gòu)成為與集中采購(gòu)和分散采購(gòu)并行的采購(gòu)模式之一，但各級(jí)行基本未建立相關(guān)管理制度和操作規(guī)程。因此，基層央行分散采購(gòu)和零星采購(gòu)基本處于無(wú)制度可依的狀態(tài)，造成其組織管理不到位。

2.制度執(zhí)行不嚴(yán)格。對(duì)于基層央行來(lái)說(shuō)，集中采購(gòu)制度和程序已較為健全，但是大部分基層央行集中采購(gòu)程序不規(guī)范的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)現(xiàn)，究其原因主要在于制度執(zhí)行不嚴(yán)格。在實(shí)際工作中，基層央行部分采購(gòu)人員制度執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，有的認(rèn)為集中采購(gòu)就是單純的買東西，仍按過(guò)去的老做法、老習(xí)慣辦事；有的認(rèn)為現(xiàn)行制度規(guī)定的采購(gòu)程序較繁復(fù)，有些采購(gòu)沒有必要完全按程序進(jìn)行；有的存在僥幸心理，認(rèn)為不按程序或某些環(huán)節(jié)不按程序采購(gòu)也不會(huì)有問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)，不嚴(yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)相關(guān)管理制度，忽略集中采購(gòu)應(yīng)履行的各項(xiàng)程序，造成集中采購(gòu)程序不規(guī)范。

3.采購(gòu)計(jì)劃不科學(xué)。采購(gòu)計(jì)劃是基層央行根據(jù)日常履職需要編制的年度采購(gòu)計(jì)劃，是其有序、有效采購(gòu)的基本前提。目前，部分基層央行采購(gòu)績(jī)效不達(dá)標(biāo)在很大程度上是因?yàn)槠渲贫ǖ牟少?gòu)計(jì)劃不科學(xué)。一是需求部門計(jì)劃意識(shí)不強(qiáng)。有些需求部門無(wú)需求時(shí)完全不關(guān)心采購(gòu)計(jì)劃制定相關(guān)工作，有需求時(shí)不分輕重緩急盲目提交采購(gòu)需求，對(duì)本部門采購(gòu)需求預(yù)測(cè)能力不足。二是計(jì)劃編制部門未切實(shí)履行前期調(diào)查和審核職責(zé)。有的計(jì)劃編制部門未進(jìn)行前期市場(chǎng)調(diào)研，未充分了解相關(guān)物資或服務(wù)的市場(chǎng)行情，導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃與市場(chǎng)脫節(jié)；對(duì)于需求部門提出的采購(gòu)需求，計(jì)劃編制部門未按規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行合理性和可行性審核，導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃缺乏可操作性。三是計(jì)劃編制部門與需求部門溝通不充分。大部分基層央行都是由編制部門根據(jù)往年的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)編制年度采購(gòu)計(jì)劃，極少與需求部門進(jìn)行溝通或溝通不充分，導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃與實(shí)際需求脫節(jié)，影響其采購(gòu)績(jī)效。

4.采購(gòu)隊(duì)伍不專業(yè)。自2004年人民銀行系統(tǒng)實(shí)施集中采購(gòu)工作以來(lái)，基層央行已基本建立起較為完善集中采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，但是人員隊(duì)伍配備卻一直滯后，尤其地市及以下分支機(jī)構(gòu)。一是采購(gòu)管理崗位一般由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門人員兼任，采購(gòu)相關(guān)法律政策和專業(yè)知識(shí)邊干邊學(xué)，缺乏必要的專業(yè)技能。二是采購(gòu)評(píng)審人員從本級(jí)行具有中級(jí)職稱的各業(yè)務(wù)部門人員中選定，大多未參加過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏必要的評(píng)審知識(shí)。三是基層央行高素質(zhì)人才基本都在業(yè)務(wù)部門，采購(gòu)管理及評(píng)審人員多為兼職，經(jīng)常出現(xiàn)臨時(shí)變動(dòng)現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購(gòu)工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三、相關(guān)建議

1.完善規(guī)章制度，嚴(yán)格采購(gòu)工作程序。一是按照“內(nèi)部控制優(yōu)先”原則，加強(qiáng)采購(gòu)制度建設(shè)，及時(shí)制定或更新分散采購(gòu)和零星采購(gòu)制度，明確歸口管理部門及工作職責(zé)，制定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作流程，確保分散采購(gòu)和零星采購(gòu)有章可循。二是采購(gòu)管理者和執(zhí)行者要根據(jù)各類采購(gòu)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和要求，準(zhǔn)確選擇采購(gòu)模式和方式，嚴(yán)格按照規(guī)定流程操作，確保采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)、組織、合同簽訂、采購(gòu)驗(yàn)收、付款結(jié)算等程序落實(shí)到位，提高基層央行采購(gòu)工作規(guī)范化水平。

2.搭建信息平臺(tái)，優(yōu)化采購(gòu)計(jì)劃管理。一方面，依托政府和人民銀行集中采購(gòu)中心采購(gòu)信息化平臺(tái)，建立完善的產(chǎn)品信息、市場(chǎng)行情、供應(yīng)商資訊、項(xiàng)目招投標(biāo)等對(duì)外信息渠道，擴(kuò)大采購(gòu)信息收集與發(fā)布途徑，提高采購(gòu)?fù)该鞫龋箯V大供應(yīng)商平等獲取采購(gòu)信息，參與競(jìng)爭(zhēng)，防止暗箱操作；另一方面，搭建采購(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)與各需求部門的溝通與聯(lián)系，建立采購(gòu)需求、項(xiàng)目完成進(jìn)度、產(chǎn)品運(yùn)行狀況、采購(gòu)后續(xù)跟蹤等信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為制定采購(gòu)計(jì)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高基層央行采購(gòu)計(jì)劃的科學(xué)性。

3.合理配置資源，加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。一是合理分配現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，盡量設(shè)置專門采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和專職采購(gòu)管理人員，優(yōu)化采購(gòu)人員結(jié)構(gòu)，確保采購(gòu)管理工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是加大培訓(xùn)輔導(dǎo)力度，提高采購(gòu)人員素質(zhì)。針對(duì)采購(gòu)管理人員，組織開展采購(gòu)相關(guān)法規(guī)政策學(xué)習(xí)，及時(shí)更新采購(gòu)管理理念和標(biāo)準(zhǔn)，提高采購(gòu)管理水平；針對(duì)采購(gòu)執(zhí)行人員，適時(shí)地開展采購(gòu)程序、要求培訓(xùn)，糾正其錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法，提高制度執(zhí)行意識(shí)，規(guī)范采購(gòu)操作流程；針對(duì)采購(gòu)評(píng)審人員，有計(jì)劃地開展采購(gòu)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、要求等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高其評(píng)審的專業(yè)性和權(quán)威性。

4.構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)督管理。建議以“定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)、合規(guī)性與效益性相結(jié)合”為原則，從上至下建立采購(gòu)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)基層央行采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，以績(jī)效考評(píng)促進(jìn)基層央行采購(gòu)工作規(guī)范化、陽(yáng)光化。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)于優(yōu)秀的采購(gòu)項(xiàng)目，采取增加信用評(píng)分等方式給予適當(dāng)激勵(lì)；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不高的項(xiàng)目，查找問(wèn)題，分析原因，提出警示；對(duì)于存在不良采購(gòu)行為的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，堅(jiān)決依法取消其招投標(biāo)資格。另外，主管和監(jiān)督部門要按照相關(guān)制度要求，加強(qiáng)督查與指導(dǎo)，杜絕基層央行采購(gòu)管理上的盲區(qū)、監(jiān)督上的真空。

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作者簡(jiǎn)介：

高培英（1964—），女，湖南長(zhǎng)沙，中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，會(huì)計(jì)師，內(nèi)部審計(jì)。