改革揚帆 砥礪前行
——從科技計劃改革看專業(yè)機構(gòu)機制設(shè)計

編輯|王旭芳

改革揚帆 砥礪前行
——從科技計劃改革看專業(yè)機構(gòu)機制設(shè)計

編輯|王旭芳

科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)是當(dāng)前我國科技計劃管理改革的一項重要工作，是推動政府科技管理職能轉(zhuǎn)變的重大舉措。在推進政府職能轉(zhuǎn)變與項目管理模式調(diào)整的同時，必須加快專業(yè)機構(gòu)能力建設(shè)與選拔機制設(shè)計。能力建設(shè)主要是指項目管理專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化、規(guī)范化以及獨立性建設(shè)。選拔制度主要是指專業(yè)機構(gòu)具備條件、資格招標選拔以及退出制度。

改革開放以來，我國設(shè)立了“863”、“973”等一大批科研計劃，過去三十多年，這些計劃在提升產(chǎn)業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新能力，培養(yǎng)科研人才，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著科技計劃項目管理復(fù)雜性和難度的增加，科技宏觀管理體制和政府部門的職能定位與科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)變革的趨勢出現(xiàn)不相適應(yīng)的狀況，以往的科技計劃項目管理模式已無法滿足科技項目管理的最新需求。

主要發(fā)達國家專業(yè)機構(gòu)情況

英國研究理事會總會下設(shè)7大研究理事會，年度經(jīng)費預(yù)算30億英鎊。

日本專業(yè)機構(gòu)均為政府部門所屬的獨立行政法人機構(gòu)，獨立運行。

從歐美科技發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，由專業(yè)機構(gòu)組織管理具體的科研項目已成主流趨勢，但這并不意味著政府部門就成了“甩手掌柜”，而是應(yīng)該努力做好宏觀管理和監(jiān)督檢查。例如，美國的“高技術(shù)發(fā)展計劃”和日本的“產(chǎn)業(yè)振興計劃”等，都經(jīng)歷了政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并報國會審議批準，這樣就使得科技計劃的發(fā)展目標、資助重點、資助對象、管理部門的權(quán)利義務(wù)和運作程序等都具備權(quán)威的法理依據(jù)。歐盟根據(jù)項目的不同功能定位形成了合作類、創(chuàng)新類、人才類、能力類等四位一體的差異化項目分類管理模式。在做好過程管理的同時，政府主導(dǎo)建立了嚴格的項目績效評價制度。我國科技計劃改革起步之初，也通過資料搜集整理、典型機構(gòu)分析、駐外參贊介紹、實地調(diào)研等方式，深入了解了美國、英國、德國、 日本、歐盟等主要發(fā)達國家（組織）科技計劃專業(yè)管理機構(gòu)的運行現(xiàn)狀和管理機制。

借鑒先進經(jīng)驗，為更好地實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，破除條塊分割、多頭管理，科技計劃“碎片化”和利益固化問題，2014 年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11 號）和《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64 號）對科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)工作進行了部署，文件明確指出，要轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，各部門不再直接管理具體項目，項目管理將由專業(yè)機構(gòu)組織實施。此項改革目標旨在更加聚焦國家目標，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強化科技與經(jīng)濟的緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，此革故鼎新之舉，可謂我國科技系統(tǒng)優(yōu)化布局動了一次“大手術(shù)”。

全鏈條設(shè)計 一體化實施

2014年年底全面啟動的國家科技計劃管理改革，旨在解決原有計劃體系的重復(fù)、分散、封閉、低效等問題，以遵循科技發(fā)展的客觀規(guī)律、提高財政資金使用效益、發(fā)揮科技人員的積極性和創(chuàng)造性。改革以五項原則優(yōu)化財政科技計劃體系：一是轉(zhuǎn)變政府科技管理職能。政府各部門不再直接管理具體項目。二是聚焦國家重大戰(zhàn)略任務(wù)。面向世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場來優(yōu)化科技計劃（專項、基金等）布局，確定主攻方向。三是促進科技與經(jīng)濟深度融合。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，使科技創(chuàng)新更加主動地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是明晰政府與市場的關(guān)系。政府重點支持市場不能有效配置資源的公共科技活動，以普惠性政策和引導(dǎo)性為主的方式支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動和成果轉(zhuǎn)化。五是堅持公開透明和社會監(jiān)督。加強科技計劃（專項、基金等）全過程的信息公開和痕跡管理，接受社會監(jiān)督。營造遵循科學(xué)規(guī)律、鼓勵探索、寬容失敗的氛圍。

國家科技管理平臺架構(gòu)與科技計劃體系布局

國家科技計劃管理改革有兩大核心任務(wù)，一是建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，二是構(gòu)建新的科技計劃（專項、基金等）體系框架和布局。

從國家科技管理平臺的架構(gòu)看，旨在破解九龍治水、條塊分割、科技計劃“碎片化”的國家科技管理平臺有6個方面的重點工作：

一是建立科技計劃管理聯(lián)席會議制度，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。由科技部門牽頭，財政、發(fā)改等相關(guān)部門參加，共同制定議事規(guī)則，負責(zé)審議科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計劃（專項、基金等）的布局與設(shè)置、戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會的設(shè)立、專業(yè)機構(gòu)的遴選擇優(yōu)等事項。

二是依托專業(yè)機構(gòu)管理項目。組建一批專業(yè)化項目管理機構(gòu)。專業(yè)機構(gòu)負責(zé)受理項目申請，組織項目評審立項、過程管理和驗收。

三是設(shè)立戰(zhàn)略咨詢和綜合評審委員會。為聯(lián)席會議的決策提供咨詢、提供支撐。統(tǒng)一對科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科技計劃（專項、基金等）提供決策咨詢，對項目評審提出指導(dǎo)意見，對特別重大的項目組織評審。

四是建立統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機制。從任何渠道下去的，中央財政科技經(jīng)費由科技部、財政部統(tǒng)一監(jiān)管。監(jiān)督和評估結(jié)果作為財政后續(xù)支持的重要依據(jù)，提高科技投入的績效，多出成果和人才。

五是建立動態(tài)調(diào)整和終止機制。定期評估，非因科學(xué)研究正常原因?qū)嵤┬Ч缓玫?，或者已?jīng)完成歷史使命的，就要及時調(diào)整或終止。

六是完善國家科技管理信息系統(tǒng)。為科技計劃（專項、基金等）宏觀統(tǒng)籌和信息公開提供技術(shù)支撐，并主動向社會公開信息，接受公眾監(jiān)督。

從構(gòu)建新的科技計劃（專項、基金等）體系框架和布局看，對973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃等進行優(yōu)化整合。根據(jù)實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新要求、政府科技管理職能的新定位和科技創(chuàng)新呈現(xiàn)出的新態(tài)勢新特征，《方案》提出新的科技計劃（專項、基金等）體系，主要包括五個方面。

一是國家自然科學(xué)基金。加強基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，支持人才和團隊建設(shè)，增強我國源頭創(chuàng)新能力。

二是國家科技重大專項。聚焦國家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標，在設(shè)定時限內(nèi)進行集成式協(xié)同攻關(guān)，解決國際科技競爭中“卡脖子”問題。

三是國家重點研發(fā)計劃。解決國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各主要領(lǐng)域的重大、核心、關(guān)鍵科技的瓶頸問題。

四是技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）。通過風(fēng)險補償、后補助、創(chuàng)投引導(dǎo)等方式，按照市場規(guī)律引導(dǎo)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動，促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化。

五是基地和人才專項。加強科研條件建設(shè)，促進科技資源開放共享，打造國家科技創(chuàng)新高地，支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團隊的科研工作。

上述這五個方面的科技計劃（專項、基金等）均納入公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺。當(dāng)前，新科技革命的一個重要特征是從“科學(xué)”到“技術(shù)”到“市場”的演進周期大為縮短。為此，將整合科技部管理的國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部管理的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)資金等，形成國家重點研發(fā)計劃。新設(shè)立的國家重點研發(fā)計劃，將瞄準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各主要領(lǐng)域的重大、核心、關(guān)鍵科技問題，以重點專項的方式，從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范進行全鏈條設(shè)計，一體化組織實施，使其中的基礎(chǔ)前沿研發(fā)活動具有更明確的需求導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化方向，加速基礎(chǔ)前沿最新成果對創(chuàng)新下游的滲透和引領(lǐng)。

專業(yè)機構(gòu)能力建設(shè)與選拔機制設(shè)計

基于項目管理專業(yè)化的考慮，依托專業(yè)機構(gòu)管理科技計劃項目是國際通行的做法，可提高項目管理的專業(yè)化、規(guī)范化水平。目前，各主要發(fā)達國家對項目管理專業(yè)機構(gòu)的設(shè)置有多種模式，有的獨立于政府部門之外，有的隸屬于政府部門，還有的委托社會化的非營利機構(gòu)管理。但不管哪種模式，都必須堅持專業(yè)機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性。

此次國家科技計劃改革的首要議題是轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，政府部門不再直接管理具體項目。政府不直接管了，那誰來管？2016 年，科技部印發(fā)《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》，對專業(yè)機構(gòu)管理做出了具體規(guī)定。依托專業(yè)機構(gòu)管理科技計劃項目是改革完善科研組織方式和管理機制，簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的重要途徑，也是此輪科技計劃管理改革的重點與難點。專業(yè)機構(gòu)將具體承擔(dān)科研項目的受理、評審、立項、過程管理和驗收工作，為科技計劃的組織實施提供管理支撐。

鑒于項目管理專業(yè)機構(gòu)主要是由于項目組織單位（甲方）而非項目承擔(dān)單位（乙方）的需求才存在，可以將其定位于“靠近甲方的第三方”。在推進政府職能轉(zhuǎn)變與項目管理模式調(diào)整的同時，必須加快專業(yè)機構(gòu)能力建設(shè)與選拔機制設(shè)計。

一是推進項目管理專業(yè)機構(gòu)能力建設(shè)，主要是指項目管理專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化、規(guī)范化以及獨立性建設(shè)。依托專業(yè)機構(gòu)管理項目是科技計劃項目管理制度改革的發(fā)展趨勢，其能力和水平將決定項目管理的最終成效，間接決定項目管理政府職能轉(zhuǎn)變是否成功。為此，加快推進項目管理專業(yè)機構(gòu)核心能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從建設(shè)高素質(zhì)的人才和團隊入手打造專業(yè)化能力，首先對具備科研管理專長的單位進行改造升級，形成一支專業(yè)化的項目管理專業(yè)機構(gòu)；從制定科學(xué)、合理的科技計劃項目管理標準入手打造規(guī)范化能力，便于科技管理部門、社會公眾對項目管理專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督與評價；從正確處理與科技管理部門、專家的關(guān)系并接受社會監(jiān)督入手樹立第三方獨立性，通過推進行業(yè)自治樹立專業(yè)評價的公信力。

二是建立項目管理專業(yè)機構(gòu)選拔制度，主要是指專業(yè)機構(gòu)具備條件、資格招標選拔以及退出制度。結(jié)合科技計劃項目管理現(xiàn)實需求，項目管理專業(yè)機構(gòu)的選擇要兼顧現(xiàn)實可操作和未來長遠發(fā)展。首先，應(yīng)當(dāng)在對科技計劃項目管理所需專業(yè)機構(gòu)資質(zhì)、資歷條件進行分析評價的基礎(chǔ)上，由科技行政主管部門牽頭，會同相關(guān)部門制定統(tǒng)一的項目專業(yè)機構(gòu)管理制度和標準；其次，在對當(dāng)前部分地方試點經(jīng)驗進行總結(jié)、提煉的基礎(chǔ)上，適時在科技計劃項目管理領(lǐng)域引入資格招標采購制度，鼓勵具備條件的社會化科技服務(wù)機構(gòu)參與競爭；最后，加強對科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督評價和動態(tài)調(diào)整，提高科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化能力和規(guī)范化水平，促使其公正、公平地行使職責(zé)。

科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)在我國作為一個新生事物，如何在項目管理中發(fā)揮積極作用，仍需要各方面的不斷努力探索。要以提高項目管理效能、促進科學(xué)研究發(fā)展為終極目標，既要破除藩籬、改革創(chuàng)新，又要符合國情、穩(wěn)妥推進。隨著改革的不斷深入，應(yīng)進一步落實科技計劃管理改革精神，從實際出發(fā)推進專業(yè)機構(gòu)建設(shè)與運行工作。一是借鑒國外專業(yè)機構(gòu)的運行模式，吸收國外專業(yè)機構(gòu)在項目管理流程、條件能力支撐、信息系統(tǒng)建設(shè)運行、市場化和社會化以及監(jiān)督評估等方面的成功經(jīng)驗；二是盡快形成操作層面上的專業(yè)機構(gòu)遴選與建設(shè)指導(dǎo)細化方案，并適時引入資格招標采購制度，鼓勵具備條件的社會化科技服務(wù)機構(gòu)參與競爭；三是進一步加強各部門的溝通協(xié)作，建立民主、務(wù)實的協(xié)同工作機制，確保專業(yè)機構(gòu)遴選、監(jiān)督等環(huán)節(jié)工作的公平與公正；四是發(fā)揮好行業(yè)部門在本領(lǐng)域科技計劃頂層設(shè)計和管理監(jiān)督中的應(yīng)有作用，利用行業(yè)部門在管理本領(lǐng)域科研項目的經(jīng)驗以及對本行業(yè)科技發(fā)展熟悉的優(yōu)勢，加強與科研機構(gòu)的溝通與銜接。