政府績效評估中的組織因素與個人因素

魏麗麗（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001）

政府績效評估中的組織因素與個人因素

魏麗麗（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001）

政府績效評估與國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)，要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)政府績效評估的科學(xué)化。在政府績效評估中，對組織的評估應(yīng)側(cè)重于“績”，對個人的評估應(yīng)側(cè)重于“效”。我們區(qū)分政府績效評估中的組織因素與個人因素，其目的是明確政府績效評估之不足，從而實(shí)現(xiàn)政府績效評估的科學(xué)化。

政府績效評估；績效管理；國家治理現(xiàn)代化

一、政府績效評估與國家治理現(xiàn)代化

所謂國家治理現(xiàn)代化，主要指運(yùn)用國家制度體系管理社會各方面能力的現(xiàn)代化，它包含國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化兩個方面，具體來說，主要“包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[1]的現(xiàn)代化，尤其表現(xiàn)為政府治理措施、方針、方法的科學(xué)正確與高效率?！包h的十八屆三中全會……把推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一”[1](377)，而政府績效評估的科學(xué)化，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化在具體管理層面落實(shí)的必要之舉。但從現(xiàn)實(shí)情況看，我們對政府績效評估與國家治理現(xiàn)代化之間關(guān)系的認(rèn)識卻陷入了幾個誤區(qū)，根據(jù)包剛升先生的梳理：“一是認(rèn)為政府的職能范圍與控制范圍越大，國家治理能力就越高……二是認(rèn)為政府的自由裁量權(quán)越大，國家治理能力就越高……三是認(rèn)為各級領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)力越大，國家的治理能力就越高”[1](20)。當(dāng)前，我國面臨著深刻的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等體制變革，社會處于一個由經(jīng)濟(jì)體制改革到政治體制改革的轉(zhuǎn)型期，政府行政管理環(huán)境也隨之發(fā)生了深刻的變化，尤其是政府績效管理所面臨的環(huán)境要素發(fā)生了根本性變化，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段和管理方法已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的要求，所以，實(shí)現(xiàn)政府績效評估的科學(xué)化，由績效評估發(fā)展到績效管理，已經(jīng)成為目前一個亟待解決的問題。

要實(shí)現(xiàn)政府績效評估的科學(xué)化，首先要明確什么是績效？績效是一個外來詞，我們用這個詞來翻譯英文的performance，performance原意是指執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、完成、成績、成就等，因此，如果我們廣義的給績效評估下一個定義的話，它指的是對組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、完成、成績、成就等不同層面上有效輸出的客觀評價。而政府績效，可以認(rèn)為是“政府進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)管理活動的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力”①。從管理學(xué)的角度可以將績效分為“績”和“效”兩個方面，“績”指的是業(yè)績，主要指管理成果；“效”指的是效率，主要指管理效能。一般而言，政府績效評估涉及組織和個人，對于組織而言，績效主要體現(xiàn)在按照一定的邏輯關(guān)系將工作任務(wù)層層分解到每一個工作崗位，并采用一定的管理方法保證工作任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，因此，對組織的績效評估應(yīng)側(cè)重于“績”；對于個人而言，是指處于一定組織架構(gòu)中的個人實(shí)現(xiàn)組織定量工作任務(wù)的效率，因此，對個人的績效評估應(yīng)側(cè)重于“效”。在進(jìn)行政府績效評估時，必須充分考慮到組織績效與個人績效的各自特征以及它們之間的相互關(guān)系，將管理成果與管理效率相結(jié)合，才能有效的進(jìn)行評估，并進(jìn)而由績效評估達(dá)到績效管理。

由績效評估達(dá)到績效管理體現(xiàn)了行政管理的科學(xué)化，在國家治理中，制度化、規(guī)范化和程序化一直是績效管理的目標(biāo)，但今天，僅僅實(shí)現(xiàn)制度化、程序化和規(guī)范化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府績效管理必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。要實(shí)現(xiàn)政府績效管理科學(xué)化，就要慎重考慮政府績效管理中的組織因素與個人因素。對組織而言，我們所考慮的核心因素有四個：組織架構(gòu)、決策機(jī)制、評價系統(tǒng)和控制機(jī)制；對個人而言，我們所應(yīng)考慮的核心因素也有四個：績效評估系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化程度、績效評估系統(tǒng)的明確性和區(qū)分度、個人與組織目標(biāo)的一致性程度以及績效評估系統(tǒng)的可接受性。

二、政府績效評估中的組織因素

（一）基于管理層級與管理幅度之間協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)度的組織架構(gòu)

一般而言，組織架構(gòu)是影響組織績效的最根本因素，組織架構(gòu)規(guī)定了組織活動的目標(biāo)、任務(wù)、條件、程序和方法。處于組織最高層級的領(lǐng)導(dǎo)者因?yàn)闀r間和精力的限制，必須將組織目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解。這是領(lǐng)導(dǎo)者為減輕自身具體工作量而將工作重心由執(zhí)行向管理轉(zhuǎn)化的過程，分解的結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)者不必事必躬親，但也由此增加了管理者與被管理者之間的管理因素，由此便產(chǎn)生了最為核心的影響組織績效評估的因素：管理層級與管理幅度之間的協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)度。根據(jù)這種協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)度，可以將管理層級與管理幅度之間的關(guān)系分為扁平型與金字塔型兩種方式。

扁平型的管理方式管理層級較少，行政效率很高，但是會增加被管理對象的工作壓力。比如，現(xiàn)行區(qū)縣級政府部門常常采用科室制，單位負(fù)責(zé)人直接管理科室，科室以下不再分層級，可以做到令行禁止、如臂使指，但是單位負(fù)責(zé)人承擔(dān)了最直接、最具體的責(zé)任，我們往往會聽到他們抱怨工作難度大、壓力大的聲音。在管理總量不變的情況下，如果管理層級增加，管理幅度就會相應(yīng)縮小，這就形成了金字塔型管理模式，這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于單位最高層級的管理者化執(zhí)行為管理，減輕了具體工作量，但一個直接缺陷是，由于組織執(zhí)行力傳遞的“衰減效應(yīng)”，組織效率降低。這樣，在執(zhí)行上級決策部署中，往往會出現(xiàn)“上面九級風(fēng)浪，下面紋絲不動”①的情況。

（二）基于“滿意”原則而非“最優(yōu)”原則的決策機(jī)制

在政府績效管理中，除最低執(zhí)行層級以外的每一個管理層級都可以將自己當(dāng)作一個獨(dú)立的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，在這個獨(dú)立的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)中，每一個管理層級都必須時時面臨決策。決策是“管理者識別并解決問題以及利用機(jī)會的過程”[2]，這種過程“是指組織或者個人為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而對未來一定時期內(nèi)有關(guān)活動的方向、內(nèi)容及方式的選擇或調(diào)整過程”[3]。一般而言，“決策的原則是‘滿意’而非‘最優(yōu)’”[3](208)這是因?yàn)閹缀踉谒械臎Q策中，事后都能發(fā)現(xiàn)改進(jìn)的余地，以至于“改革永遠(yuǎn)在路上”②；并且之所以要進(jìn)行決策，無外乎是要在各種現(xiàn)實(shí)利益或者預(yù)期利益之間尋找平衡點(diǎn)，它的一個前提即為“魚和熊掌不可兼得”，所以決策者基本不可能在不同的利益攸關(guān)方中達(dá)到各方面滿意，所以才去秉承“滿意”原則。

（三）以實(shí)績考核、民主測評與群眾滿意度測評為核心的評價系統(tǒng)

實(shí)績考核實(shí)際上是對上滿意度測評。所謂實(shí)績，直觀意義上來理解，指的是實(shí)實(shí)在在的成績，這個成績以完成上級部署安排的工作任務(wù)為評價標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，政府績效考核的核心指標(biāo)基本上可以分為四個部分：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。考核指標(biāo)可以根據(jù)不同考核對象的具體情況進(jìn)行增減，每一方面又可以進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化。

民主測評實(shí)際上是同級滿意度測評。在進(jìn)行民主測評時，所制訂的測評指標(biāo)也傾向于由被測評人日常相處的同事進(jìn)行評價。進(jìn)行民主測評容易走過場，朝夕相處的同事之間更容易以感情代替實(shí)績，在實(shí)際工作中要采取措施防止這種傾向，要想真正測出問題、測出效果，必須精準(zhǔn)選出被測評對象。群眾滿意度評價內(nèi)容主要包括依法辦事、政務(wù)公開、基層民主政治建設(shè)、機(jī)關(guān)服務(wù)水平和效能建設(shè)、群眾性文體活動開展、公民道德教育、社會保障、群眾收入增長、改善交通、改善生活生產(chǎn)環(huán)境，適齡兒童入學(xué)情況、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會治安綜合治理、群眾信訪事件處理等多個方面，這些測評指標(biāo)基本上都圍繞群眾感受制訂，因此，參加群眾測評的人員要以基層群眾為主[4]。

（四）以激勵和懲戒為手段的控制機(jī)制

“控制工作的主要內(nèi)容包括確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績效和糾正偏差”[3](487)。如果說，在考慮組織架構(gòu)中管理層級與管理幅度之間的協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)度以后，決策機(jī)制以基于“滿意”原則而達(dá)到“最優(yōu)”效果確立了控制工作的標(biāo)準(zhǔn)，評價系統(tǒng)從實(shí)績考核、民主測評與群眾滿意度測評三個方面衡量了績效，那么激勵手段和懲戒手段的正負(fù)加強(qiáng)則是為了糾正偏差，我們?nèi)粘Ｋ傅目刂茩C(jī)制，所指的基本上就是激勵手段和懲戒手段。

激勵手段是控制機(jī)制中的正加強(qiáng)因素。與利益不掛鉤的績效考核是沒有意義的績效考核的最直觀作用是為了達(dá)成目標(biāo)，對于達(dá)成目標(biāo)的對象予以激勵才能夠引起被考核對象的高度重視和認(rèn)真對待。政府績效考核激勵結(jié)果的運(yùn)用基本上有三種手段：首先最重要的是升遷；其次是精神激勵；再次還有物質(zhì)獎勵。懲戒手段是控制機(jī)制中的負(fù)加強(qiáng)因素?？冃Э己说牧硗庖粋€作用在于發(fā)現(xiàn)問題，績效考核本身是一個不斷制訂計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃以及改正計(jì)劃的PDCA循環(huán)過程③，通過這個過程發(fā)現(xiàn)問題，懲戒本身并不是目的，它是為了防止工作人員在工作崗位上“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”從而碌碌無為。

三、政府績效評估中的個人因素

（一）基于信度和效度的績效評估系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化

“標(biāo)準(zhǔn)是人們檢查和衡量工作及其結(jié)果（包括階段性結(jié)果與最終結(jié)果）的規(guī)范”[3](501)。目前，行政系統(tǒng)個體績效評估已經(jīng)制訂了明確的德、能、勤、績、廉標(biāo)準(zhǔn)，但并不能完全排除自由裁量權(quán)的存在，這就使績效評估系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題成為一個永恒的主題。解決個體績效評估中績效評估系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化程度與自由裁量權(quán)之間的矛盾，依靠的是信度和效度。信度指的是在進(jìn)行績效評估時評價結(jié)果的可靠性程度。根據(jù)績效評估的真分?jǐn)?shù)④理論，測評分?jǐn)?shù)=真分?jǐn)?shù)+測評誤差，而信度系數(shù)則是真分?jǐn)?shù)變差和實(shí)得分變差之間的比率，可以用數(shù)學(xué)公式表示為：α=(n/n-1)*(1-(∑Si2)/ST2)，α只是一個理想值，現(xiàn)實(shí)中不可能達(dá)到，但是我們可以無限逼近它，無限逼近它的過程，就是一個信度系數(shù)無限提高的過程，也是績效評估系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高的過程。效度指的是進(jìn)行績效評價時運(yùn)用測量工具或手段能夠準(zhǔn)確測出被測物的程度。對一個被測量物進(jìn)行績效評估，當(dāng)認(rèn)為測評表現(xiàn)好，實(shí)際工作績效好，以及認(rèn)為測評表現(xiàn)差，實(shí)際工作績效差時，這個測量是有效度的；當(dāng)認(rèn)為測評表現(xiàn)好，但實(shí)際工作績效差，或者當(dāng)認(rèn)為測評表現(xiàn)差，但實(shí)際工作績效好時，這個測量是無效度的，也就是說，測評結(jié)論與實(shí)際表現(xiàn)的一致性程度決定了效度。

（二）績效評估系統(tǒng)的明確性和區(qū)分度：絕對測評方法與相對測評方法

“明確性是指績效評估系統(tǒng)在多大程度上能夠?yàn)閱T工提供一種明確的指導(dǎo)，告訴他們組織對他們的期望，以及如何才能達(dá)到這些期望的要求”[5]。在績效評估中將組織目標(biāo)與個體目標(biāo)進(jìn)行明確化和計(jì)量化，以便使評估系統(tǒng)具有區(qū)分度，進(jìn)而使個人在明確績效評估目標(biāo)基礎(chǔ)之上開展行動是績效評估中一個重要課題。這里必須考慮到絕對測評方法和相對測評方法，這是明確政府績效評估系統(tǒng)區(qū)分度的兩個關(guān)鍵問題。所謂絕對測評方法，“是指測評人員根據(jù)不同的被測對象，使用與之相應(yīng)的統(tǒng)一測評參照標(biāo)準(zhǔn)，去對被測對象進(jìn)行度量和評價”[5](45)。運(yùn)用絕對測評方法最核心的問題是確定績效評估指標(biāo)，這個指標(biāo)要遵循一定的制作流程，首先要確定測評的目的，然后選擇適當(dāng)?shù)臏y評方法，要盡可能的避免對不在同一起跑線上的被測評對象進(jìn)行同一標(biāo)準(zhǔn)的測評。與絕對測評方法相應(yīng)的是相對測評方法，測評人員沒有明確的、統(tǒng)一的測評參照指標(biāo)，不同的測評人員可以使用自己心目中的標(biāo)準(zhǔn)對測評對象進(jìn)行測評。從某種程度上而言，相對測評方法是對績效評估系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化程度的補(bǔ)充。

（三）個人目標(biāo)與組織目標(biāo)的一致性程度

績效評估往往隱含著一個前提：被評估者的個人目標(biāo)與組織目標(biāo)是一致的，但現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)不一致的情況。個人目標(biāo)與組織目標(biāo)不一致常常會有兩方面的情況：從組織的角度而言，將個人放在適合的崗位上，知人善任，將會最大程度地發(fā)揮個人能力，從而更好地完成組織目標(biāo)；就個人而言，處于組織中的個人只有將個人目標(biāo)契合于組織實(shí)際，才能更好地發(fā)揮自己的能力。這兩種情況無論哪個出了問題，將會導(dǎo)致個人目標(biāo)與組織目標(biāo)的不一致性，最后導(dǎo)致個人績效與組織績效的雙重傷害。個人績效的實(shí)現(xiàn)與組織導(dǎo)向密切相關(guān)，德能勤績廉固然可以看作是一個整體，但卻在實(shí)際工作中有所側(cè)重。在戰(zhàn)爭年代，組織當(dāng)然特別重視克難攻堅(jiān)、取得勝利的能力，那么，能夠贏得戰(zhàn)爭的指揮員便更加受到組織的重視，組織也會在某種程度上容忍個體除“能”以外其它方面的不足。十八大以后，我們黨特別重視黨風(fēng)廉政建設(shè)，黨風(fēng)廉政建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)系黨生死存亡的關(guān)鍵問題，我們在進(jìn)行組織建設(shè)中要特別進(jìn)行“廉”的導(dǎo)向。組織導(dǎo)向并不是恒定不變的，它隨著組織目標(biāo)的變化而變化，個體只有保持與組織目標(biāo)的一致性才能達(dá)到較好的績效，所以對個人行為必須具有一定的彈性去適應(yīng)組織目標(biāo)的變化。

（四）基于程序正義和實(shí)體正義的績效評估系統(tǒng)可接受性

在績效評估實(shí)踐中，很多績效評估系統(tǒng)具有較高的信度、效度和區(qū)分度，但在實(shí)際測評中效果并不明顯，一個重要的原因在于執(zhí)行測評的監(jiān)督者與被測評對象對績效評估系統(tǒng)持有異議。一般而言，績效評估系統(tǒng)的可接受性更多的緣自于它的公平性，公平性首先是程序正義，基于程序正義原則而進(jìn)行的績效評估設(shè)計(jì)才具有最佳的客觀性從而得到認(rèn)可。程序正義并不一定保證績效評估結(jié)果的實(shí)體正義性，基于程序正義而達(dá)到一個不公平的實(shí)體非正義同樣是績效評估系統(tǒng)中的個體所難以接受的。所以，基于程序正義和實(shí)體正義的情況，如何設(shè)計(jì)一個測量評價系統(tǒng)對組織系統(tǒng)中的個體做出合理的評價迄今為止仍是政府績效評估中未能解決的問題，這個系統(tǒng)“在滿足正義的要求時，它不再需要追溯無數(shù)的特殊環(huán)境和個人不斷變化著的相對地位，從而避免了由這類細(xì)節(jié)引起的復(fù)雜原則問題”⑤，但又不至于打著正義程序的旗號，從主觀或者客觀上達(dá)到非正義的效果，這是在對個人績效評估中必須重視的問題，這也是績效評估自由裁量權(quán)所適用的范圍。

綜上所述，雖然政府績效評估的組織因素與個人因素并無絕然區(qū)分，但對組織績效和個人績效進(jìn)行區(qū)分仍然非常有意義，它是由績效評估達(dá)到績效管理所必須澄清的關(guān)鍵問題。簡單績效考核的特征在于對事情進(jìn)行反饋和修正，但對于政府績效而言，反饋與修正遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)政府績效評估的科學(xué)化，政府績效的關(guān)鍵應(yīng)置于事前的規(guī)劃設(shè)計(jì)和事中的控制把握，這是由績效評估走向績效管理的必由之路，這條道路“是一個由績效計(jì)劃、績效實(shí)施、績效考核、績效反饋和績效結(jié)果應(yīng)用等方面構(gòu)成的完整過程……是一個新領(lǐng)域”[1](378)，它“以服務(wù)取向、社會取向、市場取向作為基本的價值取向，與責(zé)任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府學(xué)理相連”⑥。當(dāng)前，在全國人民為實(shí)現(xiàn)“中國夢”而努力奮斗的社會轉(zhuǎn)型期，我們只有通過建立這樣科學(xué)合理的政府績效管理體系，才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

①參見中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào).2015年11月21日。

②轉(zhuǎn)引自http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-03/05/ content_190723.htm.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2014年兩會特別報(bào)道。

③PDCA是英語單詞Plan(計(jì)劃)、Do(執(zhí)行)、Check(檢查)和Action(行動)的第一個字母，PDCA循環(huán)又叫質(zhì)量環(huán)，是管理學(xué)中的一個通用模型，最早由休哈特于1930年構(gòu)想，后來被美國質(zhì)量管理專家戴明博士在1950年再度挖掘出來，并加以廣泛宣傳和運(yùn)用于持續(xù)改善產(chǎn)品質(zhì)量績效管理的過程。

④所謂真分?jǐn)?shù)，是指在進(jìn)行績效測量時，被假定為任何被測量特質(zhì)的純正值，這個純正值是在理想狀態(tài)下所得到的沒有誤差的值。因?yàn)槎喾矫嬉蛩氐挠绊懀@個純正值是不可能達(dá)到的，事實(shí)上測評分?jǐn)?shù)是真分?jǐn)?shù)與測評誤差之間的綜合。

⑤參見平原，卓越.什么是政府績效管理？[DB/OL]. http://www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=7250。

⑥參見D.J.Galligan，Procedure，1992 by Dartmouth Publishing C.Ltd。

[1]丁志剛，侯選民.政治學(xué)視野中的西北地區(qū)治理研究[M].蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2010：19.

[2]Pamela S.Lewis,Stephen H.Goodman and Patricia M.Fandt.Management:Challenges in the 21st Century (SecondEdition).South-WesternCollegePublishing, Illionis,1998：190.

[3]周三多，陳傳明，魯明泓，等.管理學(xué)：原理與方法（第5版）[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1999：203.

[4]張強(qiáng).美國聯(lián)邦政府績效評估研究[M].北京：人民出版社，2009：213-225.

[5]唐寧玉.人事測評理論與方法[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011：167.

（責(zé)任編輯單麗娟）

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1672-8254(2016)05-0069-04

2016-04-28

魏麗麗（1991—），女，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，國際中西文化比較協(xié)會會員，從事政府管理理論與績效評估研究、中國傳統(tǒng)文化研究。