朝陽淪陷時(shí)期行政機(jī)構(gòu)的演變及其特點(diǎn)

問　昕（渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧錦州121013）

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朝陽淪陷時(shí)期行政機(jī)構(gòu)的演變及其特點(diǎn)

問昕（渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧錦州121013）

摘要：朝陽淪陷時(shí)期，日偽政府進(jìn)行了多次地方行政機(jī)構(gòu)改革，目的是為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的殖民統(tǒng)治。在各個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部，實(shí)行中國人取名、日本人取實(shí)的策略，以達(dá)到控制偽滿洲國的目的，為日本的殖民統(tǒng)治服務(wù)。日偽政府采用高壓手段搜刮朝陽人民，反過來把搜刮的民脂民膏用以充作軍警費(fèi)用，鎮(zhèn)壓人民的反抗。

關(guān)鍵詞：朝陽地區(qū)；行政機(jī)構(gòu)；殖民特點(diǎn)

一、日偽進(jìn)行地方行政改革的背景

1932年3月9日，偽滿洲國宣布成立，公布《政府組織法》，實(shí)行立法、行政、司法、監(jiān)察四權(quán)分立的四院制，“執(zhí)政”由全國人民“推舉”就職。第二天，溥儀與日本關(guān)東軍司令官簽訂了一個(gè)密約。密約規(guī)定：“敝國關(guān)于日后之國防及維持治安委諸貴國，而其所需經(jīng)費(fèi)均由敝國負(fù)擔(dān)”“敝國承認(rèn)貴國軍隊(duì)凡為國防上所必要，將已修鐵路、港灣、水路、航空等之管理并新路之布設(shè)，均委諸貴國或貴國所指定之機(jī)關(guān)”“敝國對(duì)于貴國軍隊(duì)認(rèn)為必要之各種施設(shè)竭力援助”“敝國參議府就貴國之人選有達(dá)識(shí)名望者任為參議，其他中央及地方各官署之官吏亦可任用貴國人，而其人物之選定委諸貴軍司令官之同意”[1]。通過這個(gè)密約及相關(guān)規(guī)定，日本掌控了從偽國務(wù)院到各省、市、縣的行政機(jī)構(gòu)，各部門都配置了大量的日本人，人事權(quán)、財(cái)權(quán)、軍費(fèi)等都受制于日本。

1934年3月1日，偽滿再次頒布《組織法》，規(guī)定改四院制為帝制，“滿洲帝國由皇帝進(jìn)行統(tǒng)治”，“皇帝”擁有統(tǒng)帥陸、海、空三軍，掌握頒布“緊急訓(xùn)令”，宣布大赦、特赦等權(quán)力。事實(shí)上，溥儀的權(quán)力不過是一紙空文，真正掌握統(tǒng)治大權(quán)的是日本關(guān)東軍司令官。1936年9月18日，關(guān)東軍司令部炮制的《滿洲國的根本理念和協(xié)和會(huì)的本質(zhì)》一文有言：“滿洲皇帝基于天意，即天皇之圣意而即位。因此，必須為皇道聯(lián)幫的中心——天皇服務(wù)。以天皇的圣意為己心，以此作為即位的條件”“宛如月亮憑借著太陽的光芒而散發(fā)光輝一樣”[2]。如果溥儀“不以天皇之圣意為己意時(shí)”“則將立即喪失其地位”“關(guān)東軍司令作為天皇的代理人，必須是皇帝的師傅和監(jiān)護(hù)人?！彼?，必須在皇帝身邊設(shè)一名“常駐代表”，以監(jiān)視溥儀之言行。起初的“常駐代表”人員不定，從1934年后到1945年日本投降，一直是吉岡安直。因吉岡“監(jiān)護(hù)”有功，關(guān)東軍將他由中佐升為中將，并專設(shè)一官名，稱為“帝室御用掛”，即皇帝的顧問、替皇帝辦事的意思。溥儀會(huì)客時(shí),須由“帝室御用掛”在旁“侍應(yīng)”；溥儀與外面來往的信件，須經(jīng)宮內(nèi)府的日人官員先行檢查，再經(jīng)吉岡核定信件是否送至溥儀手中。

1933年8月8日，日本內(nèi)閣制定《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》，規(guī)定在偽滿現(xiàn)行體制下，在關(guān)東軍司令官和日本駐滿大使的內(nèi)部統(tǒng)轄下，日本對(duì)偽滿的控制主要通過日籍官吏來實(shí)現(xiàn)。偽滿的體制，是以國務(wù)院總務(wù)廳為政務(wù)中樞，廳長由日本人擔(dān)任，廳下各處局的正副負(fù)責(zé)人和各處局下屬的總務(wù)司或秘書處負(fù)責(zé)人，也都由日本人充任。

1934年春，時(shí)在日本吞并熱河省1周年之際，日本對(duì)偽滿中央機(jī)構(gòu)的控制逐漸穩(wěn)固，如何加強(qiáng)對(duì)地方的控制開始提上議事日程。該年2月，日偽成立“地方行政研究委員會(huì)”，著手實(shí)施地方行政的改組工作。改組的指導(dǎo)原則是，“保證地方政治機(jī)構(gòu)對(duì)在長春的中央政府完全服從”[3]。在地方行政改革中，東北四省被劃分為14個(gè)省。1937-1942年間，又增添5省，共計(jì)19?。悍钐臁⒓?、龍江、濱江、熱河、錦州、安東、松江、間島、黑河、牡丹江、通化、東安、北安、四平以及東、西、南、北4個(gè)興安省。另有“新京”和哈爾濱兩個(gè)特別市，作為偽中央政府的直轄市。偽滿的行政體制改革，直接影響到朝陽地區(qū)的地方行政關(guān)系。

二、朝陽殖民機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其沿革

清代時(shí)，朝陽地區(qū)設(shè)朝陽、建昌二縣，隸屬承德府。光緒30年（1904年），朝陽升為府。民國2年廢府設(shè)縣，隸屬熱河特別行政區(qū)熱河道。1928年，改隸熱河省。日本侵占朝陽地區(qū)后，為了加強(qiáng)各縣旗的聯(lián)系，1933年3月末一度設(shè)立管轄朝陽、建平、凌源、凌南、阜新、寧城的六縣指揮署，7月改為六縣辦事處。與此同時(shí)，各縣分別建立縣公署。1934年，將朝陽縣劃歸錦州省管轄，凌源縣、凌南縣（含建平、喀左北部）仍屬熱河省，六縣指揮署撤銷[4]。

1914年，民國政府統(tǒng)一全國行政區(qū)劃，建昌縣因與江西建昌重名，先改稱塔溝縣，旋更名為凌源縣。1931年2月10日，將凌源縣第3區(qū)和第4區(qū)、第6區(qū)的一部及朝陽縣的六家子區(qū)劃出，成立凌南設(shè)治局（相當(dāng)于縣），治所在今建昌鎮(zhèn)。建昌淪陷后，同年6月成立偽凌源縣政府，9月改稱凌南縣，實(shí)行蒙漢分治，境內(nèi)蒙族為喀喇沁左旗統(tǒng)治[5]。

1937年3月1日，偽滿進(jìn)行第一次旗制改革，實(shí)施蒙漢分治，把凌源、凌南兩縣取消，更名為建昌縣。一塊土地上同時(shí)有兩個(gè)行政機(jī)關(guān)，形成縣治漢民、旗治蒙民的二元行政格局。這種蒙漢分治的格局導(dǎo)致蒙漢民之間誤會(huì)常生，統(tǒng)治不便。偽滿遂于1940年1月進(jìn)行第二次旗制改革，實(shí)施蒙漢合治，把建昌縣公署和喀喇沁旗公署同時(shí)取消，更名為喀喇沁左旗公署，仍設(shè)在建昌縣公署故址——前凌南縣舊址。將朝陽西南部劃入土默特右旗，由蒙古王公寶音烏勒吉任旗長；將朝陽縣東北部劃出，另置土默特中旗（今北票市），由蒙古王公沁布多爾濟(jì)任旗長。

1936年，在南公營子成立喀左旗政府，由原札薩克默爾賡額任旗長，昭那斯圖（漢名李芳，民國初年被封為輔國公，曾任國會(huì)議員兼憲法起草員）任管旗章京。旗公署下設(shè)6科12股，其中警務(wù)科特務(wù)股共有特務(wù)21人[6]?？ψ笃斓脑O(shè)立，札薩克制度的取消，都是為了加強(qiáng)對(duì)東蒙地區(qū)的殖民統(tǒng)治。1940年，第二次旗制改革，成立新的喀左旗公署，強(qiáng)化對(duì)蒙漢人民的統(tǒng)治。

北票在民國初年屬朝陽縣，1925年朝陽縣在北票設(shè)3個(gè)區(qū)，其中4區(qū)駐口北營子，5區(qū)駐板達(dá)營子，6區(qū)駐北票。1940年旗制改革，北票被劃入土默特中旗，屬錦州省轄區(qū)[5](186)。

建平縣淪陷前，下轄東、西、南、北、中5個(gè)區(qū)。1933年3月16日，日本組織偽建平縣公署，以縣長參事官為首，下設(shè)一科三局：即總務(wù)科、警務(wù)局、內(nèi)務(wù)局、財(cái)務(wù)局?？倓?wù)科設(shè)庶務(wù)、文書、會(huì)計(jì)三股，掌管人事任免調(diào)配，文件收發(fā)保管，卷宗保存，現(xiàn)金出納，保管等事項(xiàng)。并設(shè)有經(jīng)理官室，置日本人經(jīng)理官1人，總攬全縣財(cái)政收支大權(quán)。警務(wù)局設(shè)警務(wù)、司法、保安三股，并設(shè)日本人指導(dǎo)官1-2人，負(fù)責(zé)維持地方治安，回收武器，懲治各種刑事罪犯。內(nèi)務(wù)局設(shè)行政、教育、農(nóng)林、煙政四股，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)各村公所及各學(xué)校，和種植鴉片及有關(guān)農(nóng)業(yè)、林業(yè)等事項(xiàng)。財(cái)務(wù)局設(shè)理財(cái)、征收二股，掌管全縣財(cái)政收入事項(xiàng)。1936年1月15日，全縣劃為6個(gè)區(qū)107個(gè)行政村。

1937年的第一次旗制改革中，各部和省改為次長，各市、縣（旗）改為副市、縣（旗）長。建平縣北部敖漢三旗（左、右、南旗）50個(gè)村劃出，設(shè)立了新惠縣。同時(shí)，把寧城縣所轄的西橋區(qū)9個(gè)村和喀喇沁右旗所轄的七家區(qū)4個(gè)村劃入建平，全縣共8個(gè)行政區(qū)。1938年7月1日，將七家區(qū)劃歸喀喇沁右旗管轄。

1940年的第二次旗制改革中，建平縣建制被撤銷，所轄區(qū)域一部分并入喀喇沁右旗，旗公署設(shè)在建平，1941年遷至平莊；另一部分并入喀左旗，仍設(shè)旗公署，默爾賡額繼續(xù)任旗長，日本人賴川五郎任參事官，偽喀左旗公署由南公營子遷至牤牛營子。1943年，默爾賡額去職，由偽滿洲國從長春選派蒙古人郭文田繼任旗長，旗公署下設(shè)總務(wù)、行政、財(cái)政、教育、實(shí)業(yè)、煙政、動(dòng)員、產(chǎn)業(yè)和警務(wù)科。警務(wù)科特務(wù)系主任由日本人擔(dān)任，共有特務(wù)77人[6](68)。

各縣旗在其管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)行行政統(tǒng)治權(quán)，村下劃分為若干甲，甲下劃分若干排。旗公署內(nèi)設(shè)行政科街村股，掌管各村的區(qū)域規(guī)劃，組建村公所和人事任免調(diào)配，各村按面積大小和人口多少劃分為一、二、三級(jí)。

以喀喇沁右旗為例，旗下劃分為32個(gè)村，各村設(shè)村公所，內(nèi)設(shè)村長、助理員、司計(jì)、事務(wù)員、雇員。其編制大體是：一級(jí)村約20-22人，二級(jí)村18-20人，三級(jí)村16-18人不等。但也有超編制到30多人的村，如建平、平莊旗公署所在地的村。各村長由旗長任免，多由當(dāng)?shù)氐牡刂鳌⒑兰潛?dān)任，助理員以下人員均由街村股任免調(diào)配。

隨著日本對(duì)偽滿控制的強(qiáng)化，縣、旗公署的行政機(jī)構(gòu)越來越龐大，人民的負(fù)擔(dān)日益加重。例如，偽滿垮臺(tái)前夕，喀喇沁右旗內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展為一室九科，即企劃室、總務(wù)科、行政科、教育科、煙政科、警務(wù)科、實(shí)業(yè)科、地政科、動(dòng)員科和林政科。

三、朝陽地區(qū)行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)

朝陽行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有明顯的殖民地色彩，反映了日本人對(duì)這一地區(qū)的統(tǒng)治要求。

（一）日本人掌握朝陽地區(qū)的地方行政實(shí)權(quán)

從表面上來看，朝陽各縣、旗都由中國人出任縣長或旗長，日本人為次長，實(shí)際上，各縣旗公署都設(shè)有日本軍政官員領(lǐng)導(dǎo)的“自治指導(dǎo)委員會(huì)”，這才是地方上的最高統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。公署內(nèi)設(shè)委員長1人，委員2人，直接受日本省指導(dǎo)部管轄。不久，各縣又加派日本人擔(dān)當(dāng)?shù)膮⑹鹿?、副參事官，直接操縱縣旗公署，執(zhí)掌各公署大權(quán)。正如英國學(xué)者所指出的那樣：“日本官方并不隱瞞下列事實(shí)：就是這些省級(jí)和縣級(jí)的行政同在長春的中央政府一樣，完全受日本‘顧問’的指揮和管理……縣和旗的機(jī)構(gòu)是在日本官吏的全面管治之下的，這些官吏達(dá)三百名之多，各村都設(shè)有一名或二名有時(shí)甚至更多的受著日本顧問指揮的低級(jí)官吏”[3](26)。這種中國人取名、日本人取實(shí)的設(shè)官分職方式，正如上述偽滿皇帝溥儀與“御用掛”吉岡安直的關(guān)系。

為防范人民的反滿抗日活動(dòng)，在縣以上主要靠軍隊(duì)、憲兵、警察、特務(wù)控制。各縣城內(nèi)均駐有日軍守備隊(duì)，各縣公署以“治安防范”的名義成立警察局，配備警察大隊(duì)，由日本人擔(dān)任參事官、指揮官、尉官。縣以下的重要區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)除討伐隊(duì)和特務(wù)外，主要是建立警察署，下設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)公所，區(qū)、鄉(xiāng)下又設(shè)保、甲。這些警察局或警察署均由日本人擔(dān)任指導(dǎo)官，他們網(wǎng)羅地方上的惡霸、土豪劣紳、流氓無賴為日偽政權(quán)服務(wù)。

（二）實(shí)行保甲制度，加強(qiáng)對(duì)基層的控制

按1933年12月22日公布的《暫行保甲法》規(guī)定：凡十戶為一牌，以一村或相當(dāng)區(qū)域內(nèi)之牌合為一甲，以警察署管轄區(qū)域內(nèi)之甲合為一保。在市街地區(qū)十牌為一甲。也就是說，凡設(shè)保(朝陽、建平等縣曾設(shè)區(qū)公所)的地方，均設(shè)有警察署。所有牌長、甲長、保長均須經(jīng)警察署長之認(rèn)可方能擔(dān)任，并視需要還可組織自衛(wèi)團(tuán)。

有數(shù)據(jù)顯示，朝陽地區(qū)的朝陽、建平、凌源、凌南4個(gè)縣共有41個(gè)保、276個(gè)甲、10776個(gè)牌、247個(gè)自衛(wèi)團(tuán)，甲丁共8881人[7]?！稌盒斜＜追ā返?條規(guī)定：有犯內(nèi)亂(反對(duì)日本統(tǒng)治的)罪者、外患(反日侵略)罪者、公共危險(xiǎn)罪者、暫行懲治叛徒(即反滿抗日)法所規(guī)定之罪者、暫行懲治盜匪法所規(guī)定之罪者、暫行槍械取締規(guī)則所規(guī)定之罪者，警察署長可對(duì)該牌之各家課以連坐，即“十家連坐”。警察不夠用時(shí)，可挑選年齡18-40歲的男子組織“自衛(wèi)團(tuán)”，維護(hù)地方治安。因沒有武器，自衛(wèi)團(tuán)員每人只拿一支木槍，當(dāng)?shù)匕傩辗Q之為“棒子隊(duì)”。

（三）推行“街村制度”

保甲制度是在原有鄉(xiāng)村社區(qū)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)控制的臨時(shí)辦法，從長遠(yuǎn)看并不利于日偽統(tǒng)治。因此，從1937年起，日偽開始推行街村制度，加強(qiáng)對(duì)基層的控制。據(jù)《街村制度確立基本要綱》載：“街村為國家最下級(jí)之行政區(qū)別，且為地方團(tuán)體以鄉(xiāng)土的自治為基礎(chǔ)，再加以官治的色彩，其目的使國家之施政，十分普及于鄉(xiāng)閭，且振興鄰保共同的生活”，要綱最重要的一點(diǎn)是，“使街村具有經(jīng)濟(jì)職能及保甲的職能，及保甲的機(jī)能，以謀街村行政之綜合化”[8]。

1937年12月1日，日偽敕令第415號(hào)公布《村制》和《街制》。1939年6月7日，偽國務(wù)院以訓(xùn)令形式發(fā)布《關(guān)于街村育成條件》，對(duì)街村的組成、職責(zé)做了明確規(guī)定：“戶數(shù)凡以1000戶耕地約40000畝以上為標(biāo)準(zhǔn)，按地勢(shì)、經(jīng)濟(jì)、習(xí)慣上及其他認(rèn)為一村為適當(dāng)之地域?yàn)榇濉?，村下分屯，屯下設(shè)牌。屯牌的設(shè)置，“原則上以地緣、血緣所結(jié)成之自然發(fā)生部落（以百戶上下作想）為單位。然于村內(nèi)小聚落多數(shù)散住之時(shí)，以該小聚落（以二十戶上下作想）作牌。參酌地勢(shì)并習(xí)慣上之關(guān)系，將此數(shù)個(gè)小聚落并成為屯區(qū)及屯者，為街村地域之內(nèi)部區(qū)劃之地域團(tuán)體”[8](518-519)。日偽當(dāng)局利用這些組織，將人民群眾嚴(yán)密控制起來。

（四）“蒙漢分治”和“蒙漢合治”

1933年5月，偽滿政府在原熱河省境內(nèi)分設(shè)興安西分省和熱河省，將原卓索圖盟喀喇沁左旗、喀喇沁中旗、喀喇沁右旗、土默特左旗、土默特右旗、唐古特喀爾喀旗、錫埒圖庫倫旗和原昭烏達(dá)盟的翁牛特左旗、翁牛特右旗、敖漢左旗、敖漢右旗、敖漢南旗、奈曼旗、喀爾喀左翼旗等14個(gè)旗劃歸新設(shè)的熱河省。當(dāng)時(shí)將與上述14旗并存的建昌、寧城、建平、阜新、朝陽、綏東、烏丹、赤峰、新惠等縣作為地方行政單位予以公布，而對(duì)上述14個(gè)蒙旗的行政地位卻未正式公布。于是，這些縣公署試圖接管蒙旗的行政權(quán)力，以致引起這些旗蒙古人的強(qiáng)烈不滿。在蒙古人的要求下，偽滿政府決定蒙旗自治、恢復(fù)舊制，各旗設(shè)旗公署，行使行政管轄權(quán)力，并在新京設(shè)立14旗辦事處。

1934年9月，熱河省公署召集上述14旗王公到承德，召開熱河各旗蒙古王公代表會(huì)議，制定《防止縣旗糾葛臨時(shí)辦法》，共6條，允許各旗公署繼續(xù)管轄旗內(nèi)的蒙古人，同時(shí)命令省縣公署遵照?qǐng)?zhí)行這一決定。

1936年12月17日，偽滿政府公布《熱河省及錦州省內(nèi)旗制》《熱河省及錦州省內(nèi)旗官制》，決定從1937年1月1日起，在熱河省喀喇沁左、喀喇沁中、喀喇沁右、敖漢旗(由敖漢左、右、南三旗合并而成)、翁牛特右及錦州省土默特旗左、土默特右等7個(gè)旗實(shí)行旗制；同時(shí)把已經(jīng)實(shí)行旗制的翁牛特左旗由興安西省劃入熱河省，并將上述8旗劃入蒙政部管轄范圍；維持原來的“旗縣并存”特殊行政體制，在同一地域內(nèi)設(shè)旗、縣兩套行政機(jī)構(gòu)，即喀喇沁旗與建昌縣、喀喇沁中旗與寧成縣、喀喇沁右旗與建平縣、敖漢旗與新惠縣、翁牛特左旗與烏丹縣、翁牛特右旗與赤峰縣、土默特左旗與阜新縣、土默特右旗與朝陽縣并存，當(dāng)時(shí)稱這種“旗縣并存”體制為“旗縣復(fù)合制”。

為了解決錦州省、熱河省內(nèi)“旗縣并存”的特殊體制，同時(shí)作為對(duì)錦、熱蒙旗“土地奉上”的補(bǔ)償，偽滿政府決定“廢縣存旗”，于1939年12 月28日公布《關(guān)于廢除熱河省及錦州省內(nèi)縣之件》和《熱河省及錦州省內(nèi)旗制》《熱河省及錦州省內(nèi)旗官制》。從1940年1月1日起，撤消了與熱河省翁牛特左、翁牛特右、喀喇沁左、喀喇沁中、喀喇沁右、敖漢旗等六旗并存的烏丹、赤峰、建昌、寧城、建平、新惠六縣及與錦州省土默特左、右二旗并存的阜新、朝陽二縣。同時(shí)，從土默特右旗析置土默特中旗；劃原阜新縣所在地及周圍礦區(qū)25個(gè)行政村設(shè)阜新市。這次改革，錦、熱兩省一直懸而未決的“旗縣并存”的特殊行政體制得到了徹底解決[9](27)。

偽滿洲國轄區(qū)內(nèi)，各縣旗均設(shè)由日本人擔(dān)任的自治指導(dǎo)員（后改為參事官）、警務(wù)指導(dǎo)官、經(jīng)理指導(dǎo)官、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)官，以全面控制域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和警察特權(quán)。正如英國學(xué)者瓊斯所準(zhǔn)確指出的那樣：“‘滿洲國’政府實(shí)質(zhì)上是一個(gè)打著中國人招牌的日本政府”[3](27)。

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（責(zé)任編輯鄭艷鳳）

作者簡介：問昕（1969—），男，博士，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院副教授，從事中國近現(xiàn)代史教學(xué)與研究。

收稿日期：2015-10-11

中圖分類號(hào)：K265.62

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-8254（2016）02-0037-04