開(kāi)原市集體林權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及其解決對(duì)策

羅偉娟

(開(kāi)原市林業(yè)局，遼寧 鐵嶺 112300)

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開(kāi)原市集體林權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及其解決對(duì)策

羅偉娟

(開(kāi)原市林業(yè)局，遼寧 鐵嶺 112300)

分析了開(kāi)原市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀，從中總結(jié)出存在問(wèn)題并對(duì)產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，最后提出解決對(duì)策，能夠?yàn)殚_(kāi)原市林業(yè)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

開(kāi)原市；林權(quán)改革；問(wèn)題對(duì)策

集體林權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，本著“均山、均股、均利”原則，落實(shí)林地權(quán)屬，達(dá)到了產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)利劃分明確的效果。調(diào)動(dòng)了林農(nóng)愛(ài)林、護(hù)林積極性，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

1　開(kāi)原市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

開(kāi)原市總面積28.27萬(wàn)hm2，林業(yè)用地面積14.39萬(wàn)hm2，集體林面積12.87萬(wàn)hm2，參改面積12.49萬(wàn)hm2，轄21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，189個(gè)村民組，農(nóng)業(yè)人口43.5萬(wàn)人。本著“均山、均股、均利”原則，基本上落實(shí)了林地權(quán)屬，截至目前，全面完成了11.89萬(wàn)hm2的集體林主體改革，主體改革確權(quán)率達(dá)98%，簽訂林業(yè)承包合同10.87萬(wàn)份，發(fā)放林權(quán)證4.88萬(wàn)冊(cè)，達(dá)到了“山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心”的目標(biāo)。

2　現(xiàn)存問(wèn)題及原因分析

2.1小開(kāi)荒清退不徹底

年年清荒年年有，小開(kāi)荒現(xiàn)象屢禁不止。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有：(1)原有開(kāi)荒地逐年擴(kuò)邊展延，開(kāi)荒面積逐年增加；(2)利益驅(qū)動(dòng)，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人多地少，勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩，為謀求出路，私自開(kāi)荒；(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重罰輕退思想嚴(yán)重，清荒罰款增加財(cái)政收入；(4)打擊力度小，刑事立案法律依據(jù)不足。

2.2自留山現(xiàn)存問(wèn)題

主要表現(xiàn)在：自留山面積不實(shí)，多數(shù)自留山存在使用面積與登記面積不符，使用面積大于登記面積的現(xiàn)象。自留山劃分多年后界限不清。劃分自留山時(shí)將天然次生林劃入自留山范圍內(nèi)，個(gè)別村、組將個(gè)人自留山當(dāng)作荒山承包給他人經(jīng)營(yíng)。

2.3林權(quán)登記發(fā)證問(wèn)題

表現(xiàn)在面積不準(zhǔn)、樹(shù)種、樹(shù)齡不符、四至不清等。分析原因：一是林改時(shí)間緊，任務(wù)量大，工作人員少，現(xiàn)地勘測(cè)不認(rèn)真；二是林業(yè)站業(yè)務(wù)人員水平不高，工作中有疏漏情況；三是沒(méi)有到現(xiàn)地實(shí)測(cè)。

2.4林改檔案材料不規(guī)范，合同不完善

表現(xiàn)在林改檔案沒(méi)有專人管理，上報(bào)材料不規(guī)范。林業(yè)承包合同不完善，建檔、變更不及時(shí)，導(dǎo)致檔案與現(xiàn)狀脫節(jié)。

2.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對(duì)林改的認(rèn)識(shí)不足

少部分村林改的主體任務(wù)還沒(méi)有完成，沒(méi)有分林到戶，個(gè)別村組握著林子不分也不賣，林改進(jìn)度遲緩。林改后有部分群眾對(duì)林權(quán)登記發(fā)證意義認(rèn)識(shí)不足，辦證不積極，林改合同簽訂后不及時(shí)辦理登記發(fā)證手續(xù)，影響公益林補(bǔ)助到戶；影響征占林地申報(bào)和補(bǔ)償；影響林權(quán)流轉(zhuǎn)；給調(diào)查處理林權(quán)糾紛帶來(lái)很大困難。林改后村民自主經(jīng)營(yíng)的少，對(duì)外承包、流轉(zhuǎn)的多。有些村組利用林改變賣森林資源來(lái)解決村級(jí)債務(wù)，甚至簽訂一些不規(guī)范的林業(yè)承包合同、林權(quán)流轉(zhuǎn)合同，存在暗箱操作、弄虛作假現(xiàn)象，造成集體森林資產(chǎn)流失。

2.6鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理糾紛的能力不強(qiáng)、態(tài)度不夠積極

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)接待林業(yè)上訪和處理林權(quán)糾紛問(wèn)題沒(méi)有做到盡職盡責(zé)，按森林法的規(guī)定：個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與單位之間的糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查處理。但是現(xiàn)在對(duì)于林權(quán)糾紛上訪案件鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決的不多，基本上往市里推，大量的矛盾糾紛不能及時(shí)化解和處理，當(dāng)事人意見(jiàn)大，造成越級(jí)上訪。

3　解決辦法及對(duì)策

3.1加大對(duì)毀林開(kāi)墾和山荒復(fù)種行為的打擊力度

(1)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任。成立以市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的清退小開(kāi)荒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)，機(jī)關(guān)干部包村，一包到底，責(zé)任落實(shí)到人。

(2)做好調(diào)查摸底工作。林業(yè)局抽調(diào)人員，采取農(nóng)戶主動(dòng)申報(bào)和現(xiàn)地調(diào)查相結(jié)合的辦法，調(diào)查摸底，掌握實(shí)際情況，對(duì)每個(gè)溝岔，進(jìn)行詳細(xì)認(rèn)真的清查，并與農(nóng)戶簽訂了退耕保證書，同時(shí)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街建立清退小開(kāi)荒臺(tái)賬，以農(nóng)戶為單位，逐組、逐村落實(shí)，村組清退下來(lái)的小開(kāi)荒實(shí)行張榜公布，并設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱。

(3)依法治理，嚴(yán)厲打擊非法占用林地行為。各包鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)和包村機(jī)關(guān)干部積極督導(dǎo)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街政府，加強(qiáng)退荒還林工作，以鄉(xiāng)政府為主體，森林公安分局和林業(yè)稽查隊(duì)積極配合，采取強(qiáng)有力措施，依據(jù)《森林法》及其他有關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)格辦案。對(duì)不聽(tīng)勸阻，一意孤行，繼續(xù)非法占用林地，肆意開(kāi)荒的農(nóng)戶，從嚴(yán)處罰，給予嚴(yán)厲打擊，不降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，該罰則罰，該拘則拘，決不手軟。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，依法查處，追究刑事責(zé)任，堅(jiān)決遏制非法侵占林地，隨意開(kāi)荒現(xiàn)象，做到“有一戶處理一戶，有一塊處理一塊，不漏掉一人，不放過(guò)一處”。

3.2實(shí)行多種形式治理和經(jīng)營(yíng)政策

自留山的問(wèn)題原則上要尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、有利于林業(yè)生產(chǎn)，有利于林業(yè)發(fā)展。自留山地權(quán)歸集體，使用權(quán)歸自留山主人長(zhǎng)期無(wú)償使用，可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓。依法采伐，經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品處理自主，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得隨意收回。自留山換發(fā)林權(quán)證時(shí)要掌握好政策，處理好自留山面積、樹(shù)木歸屬等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，避免再次發(fā)生林權(quán)糾紛現(xiàn)象。堅(jiān)持維持自留山現(xiàn)狀，今后不做調(diào)整。自留山上嚴(yán)禁搞非林業(yè)建設(shè)，情節(jié)嚴(yán)重的要嚴(yán)厲打擊。

(1)對(duì)林業(yè)“三定”時(shí)期劃給農(nóng)村村民的自留山，應(yīng)予以承認(rèn)，并進(jìn)行登記發(fā)證。這次登記發(fā)證前，已經(jīng)調(diào)整的自留山，由縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)后，予以登記發(fā)證。今后自留山不得重新調(diào)整。

(2)自留山的林地所有權(quán)歸村民組所有，自留山使用權(quán)的繼承權(quán)應(yīng)限定在本村民組內(nèi)，并限期按法定程序辦理繼承手續(xù)，憑繼承手續(xù)，進(jìn)行登記發(fā)證；被繼承人死亡，本組內(nèi)無(wú)法定繼承人或全戶遷出的，自留山使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。自留山上的林木可以繼承、轉(zhuǎn)讓，憑繼承、轉(zhuǎn)讓手續(xù)登記發(fā)證。

(3)自留山登記發(fā)證以原《林權(quán)證》的四至為準(zhǔn)，實(shí)際面積與原《林權(quán)證》面積不符的按實(shí)測(cè)面積登記。

3.3全面完善林改建檔管理工作

(1)在林改工作中市鄉(xiāng)兩級(jí)黨委、政府高度重視，堅(jiān)持做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，將林改納入年度考核目標(biāo)，建立了市、鄉(xiāng)、村三級(jí)林改目標(biāo)管理責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任狀，成立了以市長(zhǎng)、主管副市長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的林改領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，下發(fā)了《開(kāi)原市集體林權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》，加大宣傳力度，印發(fā)了5 400份林改宣傳冊(cè)和300本林改政策匯編及11萬(wàn)張《致農(nóng)民朋友一封信》。在工作中市政府領(lǐng)導(dǎo)小組多次召開(kāi)工作會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，解決工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題，定期下發(fā)工作情況簡(jiǎn)報(bào)，推動(dòng)林改工作扎實(shí)順利地進(jìn)行。

(2)市政府投資35萬(wàn)元建成了一個(gè)307 m2的林業(yè)綜合管理服務(wù)中心，中心設(shè)立林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款、森林保險(xiǎn)、林權(quán)糾紛調(diào)處、林業(yè)科技信息服務(wù)、林業(yè)法律政策咨詢等8個(gè)窗口，17名工作人員每天著裝上崗，為林農(nóng)熱情服務(wù)。

林改確權(quán)后，林權(quán)到戶、產(chǎn)權(quán)明晰，林農(nóng)的生產(chǎn)積極性高漲、法律意識(shí)增強(qiáng)。為方便林農(nóng)辦理林權(quán)證，按照林權(quán)登記發(fā)證程序，我們?cè)诜?wù)中心專門設(shè)立林權(quán)登記發(fā)證窗口，實(shí)行了一站式服務(wù)，做到方便、快捷、林農(nóng)滿意。

(3)林權(quán)制度主體改革完成后，全市重點(diǎn)抓林改檔案的建設(shè)，為21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備標(biāo)準(zhǔn)林改檔案柜68個(gè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門檔案室，配備專職檔案員，在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，召開(kāi)兩次全市現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，聘請(qǐng)省市檔案管理專家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職檔案人員進(jìn)行培訓(xùn)，使檔案管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

3.4積極調(diào)處林權(quán)糾紛

在林權(quán)到戶后，林農(nóng)的法律意識(shí)增強(qiáng)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)效益明顯，致使一些歷史遺留問(wèn)題突顯出來(lái)，影響了林業(yè)發(fā)展，相關(guān)的林業(yè)糾紛也有所增加。為了解決這些糾紛問(wèn)題，市政府成立了由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成的處理林權(quán)糾紛領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請(qǐng)有資歷的林業(yè)、土地專家專門負(fù)責(zé)接待和處理工作，對(duì)于歷史遺留下來(lái)的老大難問(wèn)題均已解決，對(duì)于新出現(xiàn)的一些林業(yè)糾紛問(wèn)題我們會(huì)同市政府法制辦、法院、信訪局等有關(guān)部門按照不同糾紛類型采取不同的辦法，及時(shí)調(diào)查處理。幾年來(lái)處理林權(quán)糾紛案件231起，糾紛調(diào)處率98%。

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2016-07-27

羅偉娟(1966-)，女，遼寧開(kāi)原人，大專，工程師，主要從事林業(yè)資源管理工作，Email：kylyjfbd@163.com

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10.13601/j.issn.1005-5215.2016.09.032