農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險與防范

林 建 偉

(福建江夏學院國際教育學院，福建 福州 350108)

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農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險與防范

林 建 偉

(福建江夏學院國際教育學院，福建 福州 350108)

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務在政策鼓勵和行政推動下不斷創(chuàng)新發(fā)展，但客觀上潛在著道德風險、市場風險、操作風險、抵押品處置風險、法律風險和民生風險等各種風險。與其他信貸風險不同的是，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險的生成主要是由于農(nóng)地經(jīng)營權的性質(zhì)限制、法律困境、薄市場約束及配套制度與條件缺乏等因素所致。應充分發(fā)揮地方政府作為市場輔佐人的作用，增強農(nóng)民的風險意識，強化對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款關鍵環(huán)節(jié)的管理，有效防范農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險。

農(nóng)地經(jīng)營權；抵押貸款；風險

近年來，寧夏、福建、四川等地積極探索農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的金融模式創(chuàng)新。然而，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款潛在的各種風險，影響了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的發(fā)展。陳沙沙等認為，農(nóng)地經(jīng)營權質(zhì)押的風險包括：主體風險、操作環(huán)節(jié)風險、法律風險、質(zhì)押變現(xiàn)風險及其他風險[1]；蘭德平等認為，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款存在制度風險、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險、農(nóng)地處置風險和民生風險[2]；童彬列舉了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款可能存在的流轉風險、交易風險和道德風險等[3]；謝林鈺認為，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款會產(chǎn)生信貸市場風險和民生風險[4]；俞建軍基于銀行視角分析了金融機構將面臨的法律風險、經(jīng)營風險、流動性風險等多種風險[5]；張立認為，金融機構將面臨法律風險及抵押物變現(xiàn)風險[6]?；谝?guī)避風險的考慮，金融從業(yè)人員行為謹慎，通常要求借款人提供擔保公司、土地協(xié)會等第三人的保證擔保后才予以發(fā)放貸款，從而增加了借款人的信貸成本。因此，有必要深入研究農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險問題，探討試點實踐中存在的風險、成因，并提出防范對策以促進農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務發(fā)展。

一、農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款潛在的主要風險

風險指某種決策的不確定性抑或損失的不確定性。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險，是指農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款效用的不確定性。從全國各地試點情況看，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款可能潛在以下主要風險。

(一)道德風險

道德風險又被稱為借款人的信用風險，系指銀行的借款者或交易對手不能承擔事先約定的償還責任的一種不確定性。在農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐中，借款人為了獲得貸款，往往會編造有利的信息使自己符合信貸條件。獲得貸款后，經(jīng)營能力差的借款人往往采取“賴債不還”的策略。雖然，從理論上說，若借款人不能按期還貸,金融機構有權處置其設押的農(nóng)地經(jīng)營權以償還貸款的本息，但由于我國當前法律的禁止性規(guī)定及農(nóng)地流轉市場發(fā)育不健全，農(nóng)地經(jīng)營權往往難以變現(xiàn)，這無疑增加了金融機構的信貸風險。

(二)市場風險

市場風險是指因市場條件發(fā)生不利變動而引發(fā)收益損失的可能性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的周期較長，且受制于自然環(huán)境。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款因無法預料農(nóng)地經(jīng)營權的價格、貸款利率、市場波動或市場流動性等相關條件的變化，存在現(xiàn)實的不確定性。由于土地是農(nóng)戶的核心生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益在農(nóng)戶家庭收益中的占比較大，若農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益未能達到預期，借款人(或抵押人)無法償還到期貸款的概率增大，必然增加金融機構的風險。

(三)操作風險

操作風險指由于金融機構工作人員的不當操作給金融機構帶來的風險，包括貸前審查存在的操作風險和貸后管理存在的操作風險。由于種種原因，信貸人員可能疏于對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款進行嚴格的審查和監(jiān)控，從而導致風險的產(chǎn)生。如在資格審查時，未對農(nóng)戶的資信和還款能力作出準確的評價；或是價值評估時，未按規(guī)范操作甚至未進行抵押品價值評估；或者資金貸出后，未按照規(guī)定及時跟蹤、認定、報告不良貸款風險，未建立清收現(xiàn)金、以物抵債等清收管理辦法，讓呆賬貸款長期掛賬，呆賬損失不及時核銷，以致?lián)p益核算不實，財務會計信息失真；或是在呆賬核銷后對已核銷的呆賬不再追索或催收，等等。

(四)抵押品處置風險

由于農(nóng)地經(jīng)營權是一種特殊的抵押品，我國尚未建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權交易市場，農(nóng)地產(chǎn)權流轉的信息傳遞不順暢，金融機構難以在較短的時間內(nèi)找到農(nóng)地經(jīng)營權合適的受讓人將其變現(xiàn)。而且，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(以下簡稱《商業(yè)銀行法》)第43條明確禁止商業(yè)銀行在國內(nèi)向非自用不動產(chǎn)投資，使得銀行無法將設押的農(nóng)地經(jīng)營權留為自用。因此，一方面，《中華人民共和國土地管理法》等法律禁止耕地閑置、荒蕪；另一方面，因農(nóng)地經(jīng)營權設立抵押，抵押人暫時失去對設押農(nóng)地經(jīng)營權的交易權，銀行將陷入兩難境地。實踐中，各試點地方政府由于擔心實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權抵押權會導致農(nóng)民失去土地，往往對抵押權的實現(xiàn)方式作出嚴格限定，如通過限定農(nóng)地經(jīng)營權的抵押比例、抵押期限等來控制農(nóng)民的失地風險。因此，在農(nóng)村社會保障制度完善之前，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐面臨著抵押品處置難的風險。

(五)法律風險

目前，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款作為一項創(chuàng)新的農(nóng)村金融服務，主要通過政府政策引導，依靠地方政府行政力量推動，但政策具有因時而變的特征，而現(xiàn)行法禁止農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營權為抵押品設定的抵押合同不具有法律上的效力，因此農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐面臨著政策變更的風險。一旦發(fā)生糾紛，因農(nóng)地經(jīng)營權作為抵押品違反法律的強制性規(guī)定，法院只能依法認定抵押無效。這對金融機構來說，無疑是一個巨大的法律風險。

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律風險主要是金融機構面臨的風險，同時也是借款農(nóng)戶可能面臨的一種風險。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款一旦被認定為無效，按照法律規(guī)定雙方須返還財產(chǎn)，借款農(nóng)戶也須將借款返還給金融機構，這無疑將給其生產(chǎn)經(jīng)營帶來不確定性?？梢姡r(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款是建立在政策之上的制度設計，穩(wěn)定性相對較差，在一定程度上影響了金融機構和農(nóng)戶雙方當事人實現(xiàn)合理的經(jīng)濟預期。

(六)民生風險

理論上，民生風險主要是農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款中面臨的風險?，F(xiàn)階段，農(nóng)地經(jīng)營權仍然承載著一定的社會保障功能，對農(nóng)戶而言，失去農(nóng)地經(jīng)營權在某種意義上就意味著失去生活保障?，F(xiàn)實中，以農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的農(nóng)戶，若到期無法償還貸款將面臨喪失農(nóng)地經(jīng)營權的風險，即民生風險。

具體而言，“小農(nóng)戶”對承包土地具有很強的依附性，農(nóng)地經(jīng)營權發(fā)揮著生產(chǎn)要素和生存保障的雙重功能。由于當前政策性農(nóng)業(yè)保險制度不健全，農(nóng)村社會保障體系不完善，一旦農(nóng)戶遇有不測，抵押的農(nóng)地經(jīng)營權被處置，其經(jīng)濟收益和生活保障將受嚴重影響，難以在短時期內(nèi)贖回農(nóng)地經(jīng)營權，從而會失去基本的生活保障。對“流轉大農(nóng)戶”或農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，若土地流轉能帶來較大的經(jīng)濟收益，可能面臨原土地承包戶要求解除合同的風險；若土地經(jīng)營效益不佳導致經(jīng)營虧損或破產(chǎn)時，則面臨流轉大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的違約風險，原承包戶可能無法獲得剩余年限的流轉租金。此時，若銀行強行將用于抵押的農(nóng)地經(jīng)營權進行處置，原承包戶將面臨失去收取預期流轉租金收益的風險。而通過以農(nóng)地經(jīng)營權入股農(nóng)業(yè)合作社抵押貸款的模式，因農(nóng)業(yè)合作社的負責人可能存在的內(nèi)部控制問題，若其未經(jīng)社員同意擅自將農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，并將貸款挪作他用，農(nóng)戶也將面臨較大的風險。

二、農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險的成因分析

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險，是諸多因素相互聯(lián)系、相互作用的結果。其中，農(nóng)地經(jīng)營權的性質(zhì)限制是農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險生成的內(nèi)因，法律制度困境是風險生成的制度因素。此外，信息不對稱條件下的借款人信用危機、金融機構的內(nèi)部風險控制不到位、農(nóng)地經(jīng)營權流轉薄市場的約束及政府的不當干預等因素是農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險生成的微觀原因。

(一)農(nóng)地經(jīng)營權的性質(zhì)限制

改革開放以來，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村土地屬于集體所有，但農(nóng)民擁有農(nóng)地經(jīng)營權。在這樣的制度安排下，農(nóng)村土地經(jīng)營權與承包權捆綁在一起，卻與農(nóng)地所有權的主體分離?！吨腥A人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)第60條規(guī)定，對農(nóng)村集體所有土地行使所有權的“集體”，可以是農(nóng)村村民委員會、村民小組、村集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織等。但由于農(nóng)民集體是個“集合”概念，客觀上導致農(nóng)村集體土地的“所有權主體”虛置。國家控制和壟斷土地所有權市場,農(nóng)民集體無法完全行使所有者的權利，國家對土地用途進行管制，保留了土地征用權、土地利用總體規(guī)劃權等。農(nóng)民只是以承包方式取得對農(nóng)地的使用權、收益權和部分處分權，在相關交易中處于“下風”，議價能力低；若農(nóng)地被征用或征收，承包關系將被解除；若土地市場發(fā)生價格變動，原有的產(chǎn)權安排可能受到?jīng)_擊，造成農(nóng)民收益的損失。與其他信貸風險不同的是，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險主要是由農(nóng)地經(jīng)營權的社會保障功能性質(zhì)決定的。我國農(nóng)村土地兼具生產(chǎn)要素功能和社會保障功能，土地在保障農(nóng)民基本生存權利方面發(fā)揮了基礎性作用。因此，有關農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的制度設計，更多地考慮土地的政治目的和社會功能，致使現(xiàn)行的制度安排更多地考慮制度的“保持社會穩(wěn)定”作用而非經(jīng)濟效益和資源配置效率。

(二)農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律困境

自2008年以來，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央、國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》等文件鼓勵“發(fā)展多種形式的農(nóng)村土地流轉”，強調(diào)“賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。2010年，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》,要求積極探索農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款和宅基地使用權抵押貸款，探索“兩權”抵押貸款試點，不斷豐富“三農(nóng)”貸款增信的有效方式和手段。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉”。為了推動農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務發(fā)展，各地方政府也出臺了大量的政策性文件，如《海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法》《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法(試行)》《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權農(nóng)村居民房屋及林權抵押融資管理辦法(試行)》《浙江省湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款管理指導意見》《楊凌示范區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押融資管理辦法 (試行)》，等等。

但從現(xiàn)行法律規(guī)范看，現(xiàn)行法明確禁止以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營權設定抵押?！吨腥A人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)第37條禁止耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權抵押，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條、《物權法》第184條延續(xù)《擔保法》禁止以家庭承包的農(nóng)地經(jīng)營權設定抵押的基本立場。雖然政策對現(xiàn)行法有所突破，但一旦發(fā)生糾紛進入司法程序，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的各方當事人只能遵循法治原則承擔相應的風險。最高人民法院《關于適用〈擔保法〉若干問題的解釋》第52條規(guī)定：“當事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權同時抵押的，土地使用權部分的抵押無效。”《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更明確規(guī)定：“承包方以其農(nóng)地經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效?！爆F(xiàn)行法之所以這樣規(guī)定，是因為把農(nóng)戶以家庭承包方式取得的耕地、林地、草地等土地使用權視為保障農(nóng)民基本生存權的土地權利，擔心農(nóng)民失地成為流民。為了鼓勵開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐探索，國務院《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》要求通過提請全國人大常委會授權允許在試點地區(qū)暫停執(zhí)行涉及被突破的相關法律條款，以規(guī)避農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律風險。之后，2016年頒布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，雖然依據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，在相關試點地區(qū)暫停相關禁止農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律條文的實施，但對于上述法律的這些禁止性規(guī)定，農(nóng)戶和金融機構仍會有所顧慮，并在實踐中予以慎重考量。

(三)借款人的信用危機

我國農(nóng)民具有樸素的信用意識，但受計劃經(jīng)濟體制的不利影響，農(nóng)民的借貸觀念和認識也存在一定偏差，有些農(nóng)民認為向金融機構貸款可以慢慢還甚至可以拖著不還。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)民樸素的信用觀念逐漸淡化,而新的信用觀念又尚未確立，因此有的農(nóng)民對貸款存在僥幸占有的心理。另外，信息的不對稱也催生了農(nóng)民的信用危機。由于金融機構無法掌握每個抵押貸款人的全部信息，如果抵押人報送的資料失實，金融機構將無法對抵押人的實際信用狀況作出準確判斷。現(xiàn)實中，由于金融機構對借款人難以把握完整的信息，借款人往往會積極申請貸款，甚至編造出有利信息使自己符合農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的條件。而發(fā)放貸款后，一些經(jīng)營能力差的借款人往往會選擇“賴債不還”的策略，拒絕還款。理論上，抵押權的實現(xiàn)規(guī)則對借款人具有一定的威懾力。但由于農(nóng)地流轉市場不健全，農(nóng)地經(jīng)營權客觀上難以處置，而依《商業(yè)銀行法》第42條第2款的規(guī)定，金融機構又不能自己經(jīng)營土地，因此喪失農(nóng)地經(jīng)營權的威脅對抵押人來說是不可置信的。用“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的壓力或威脅對農(nóng)戶很難產(chǎn)生作用，相反他們還會采用策略性行為故意不歸還貸款[7]，因此加大了農(nóng)村金融機構的信貸風險。

(四)金融機構的內(nèi)部風險控制問題

當前，主要是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等農(nóng)村金融機構在積極開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務。這些金融機構多采用多級管理、一級經(jīng)營的體制，因管理環(huán)節(jié)多，其職能設置、崗位配置、技術流程等受制約的因素多，自主經(jīng)營能力不足。加上面向農(nóng)村，網(wǎng)點分布偏遠，基礎設施配給相對較弱，管理水平有待提高。而農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款是一項創(chuàng)新性金融業(yè)務，是一項挑戰(zhàn)性的業(yè)務，農(nóng)村信貸員往往難以適應金融創(chuàng)新的要求。對此，金融機構主要通過內(nèi)部風險控制機制加以約束。但現(xiàn)實中，信貸業(yè)務風險管控的流程并不完善，管理與經(jīng)營脫節(jié)、風險預警水平低，對貸前調(diào)查、貸中審查、貸后管理等關鍵風險節(jié)點把控不足,難以有效控制農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險。

(五)農(nóng)地流轉薄市場的約束

我國農(nóng)村土地市場雖已建立但尚未發(fā)育成熟，且農(nóng)村土地細碎化現(xiàn)象嚴重，小幅的農(nóng)地經(jīng)營權較難在土地市場上流轉。由于缺乏農(nóng)地經(jīng)營權價值評估機構，市場交易不活躍，市場交易主體難覓，所以農(nóng)地經(jīng)營權難以流轉。加上中國農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會結構，農(nóng)村集體的外部成員，一般無意在陌生的地方購買小面積的土地并在細碎化的土地上生產(chǎn)經(jīng)營。而農(nóng)村集體內(nèi)部的其他成員，基于熟人社會人情世故等因素的考慮，缺乏購買的動力，因此處置農(nóng)地經(jīng)營權面臨市場競爭性不足的約束。有學者指出，農(nóng)村土地抵押處置市場是一個缺乏競爭性的薄市場[8]。

(六)地方政府的不當干預行為

政策推動之下的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐，由于農(nóng)地產(chǎn)權的結構性缺陷，決定了金融機構難以抗拒地方政府的行政干預。基于地方經(jīng)濟發(fā)展或地方利益保護的考慮，地方政府往往自覺或不自覺地以各種理由干預金融機構的經(jīng)營活動。過分行政性的安排違背了金融機構的經(jīng)營規(guī)則，可能造成貸款難以及時回收，產(chǎn)生不良貸款，影響金融機構資金的安全性和流動性。對于農(nóng)地經(jīng)營者來說，地方政府為推動農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款而進行的行政干預，也有損農(nóng)地經(jīng)營者權益的危險。如為了實現(xiàn)抵押權，在處置農(nóng)地經(jīng)營權時，政府可能以行政命令推動，違反土地用途管制，侵害農(nóng)地經(jīng)營者的權益。

三、防范農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險的對策

當前，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐的最大障礙在于法律困境，因此應及時修訂相關法律，明確農(nóng)地經(jīng)營權的可抵押性，從根本上化解農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律風險。在此基礎上，農(nóng)戶、農(nóng)村金融機構、地方政府也應發(fā)揮各自的積極性，采取有效的措施共同防范農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險。

(一)提高農(nóng)戶的風險認知能力

土地是農(nóng)民的安身立命之本，大部分農(nóng)戶因顧及生存保障，不敢輕易以農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款。因為按照農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的規(guī)則，若無法償還貸款，用以抵押的農(nóng)地經(jīng)營權將被依法處置，勢必影響抵押農(nóng)戶的生計。因此，必須加強對農(nóng)戶的基礎經(jīng)濟知識教育，提高農(nóng)戶的風險認知能力，使其能充分認識農(nóng)地經(jīng)營權抵押的作用并正確評估風險，形成對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的正確預期，采取必要的風險應對措施，防范農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的潛在風險。

(二)強化對抵押貸款關鍵環(huán)節(jié)的管理

1．加強對借款人信用的分析。在農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款中，借款人的道德風險是金融機構應予重點防范的風險之一。道德風險的數(shù)據(jù)獲取具有困難性，信息不對稱的存在是金融機構信貸風險產(chǎn)生的主要原因。因此，通過有效的借款人信用分析，可以幫助金融機構做好客戶的風險預測、防范和控制，降低和減少信貸風險發(fā)生，使金融機構與借款人之間形成信息互通和信貸支持的良性循環(huán)。

在農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款中，對借款人進行信用分析首先應多方搜集與借款人信用有關的資料，包括借款人提交的申請資料、調(diào)查獲得的資料，以及村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或園區(qū)辦的貸款初審意見。其次，要仔細分析收集獲得的資料，形成對借款人的客觀信用評價。借款人的信用分析應從借款人的道德水平、經(jīng)濟實力、經(jīng)營能力、償債能力及農(nóng)地經(jīng)營權擔保條件等幾個方面加以考察。

除了貸前的借款人信用分析外，對借款人的貸后信用跟蹤分析也不可忽視。貸后的信用跟蹤分析，對貸款風險進行估測，把握貸款違約的早期信號，對于信貸風險防控也至關重要。在農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款中，如果借款人的經(jīng)營狀況發(fā)生變化或經(jīng)濟狀況變差，其償還貸款的能力可能隨之下降，貸款違約的風險將相應增大。

2．嚴格對抵押品的選擇與評估。抵押品的正確選擇與評估是農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險防范的又一關鍵環(huán)節(jié)。抵押品的產(chǎn)權穩(wěn)定性、市場價值、流轉尋求成本等指標是重點考量的因素。在農(nóng)村土地集體所有的大前提下，農(nóng)地產(chǎn)權存在主體多元化、主體交叉等問題，加上土地的內(nèi)部成員分配制和福利性，一些地區(qū)土地承包的程序和手續(xù)不完善，農(nóng)地經(jīng)營權存在著結構上的不完整性和天然的不穩(wěn)定性。特別是，由于我國目前缺乏專門的農(nóng)地經(jīng)營權價值評估機構和科學的價值評估方法，農(nóng)地經(jīng)營權的價值評估存在現(xiàn)實的困難。由于農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制不健全，交易主體和交易機制的雙重欠缺導致農(nóng)地經(jīng)營權變現(xiàn)困難。

值得欣慰的是，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款中的抵押品的選擇與評估逐漸有了政策規(guī)范化的指引。中國農(nóng)業(yè)銀行《農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款管理辦法(試行)》第15條規(guī)定：“下列農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營權不得設定抵押：(一)土地權屬不清或存在糾紛的。(二)土地受到污染或損毀，無法進行正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。(三)不能辦理抵押登記的。(四)已列入征收范圍的。(五)受其他形式限制的?！边@一規(guī)定對于金融機構防范農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險起到了示范性的作用。

3.規(guī)范抵押貸款的流程運作。農(nóng)村金融機構的管理體制、管理模式等存在的根源性問題決定了風險管理不夠精細化，某些關鍵風險點的管理存在遺漏和缺失。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款作為一種創(chuàng)新產(chǎn)品，其風險管理未能與業(yè)務拓展和產(chǎn)品創(chuàng)新保持同步；制度之間缺乏銜接，甚至相互矛盾。因此，信貸流程的規(guī)范化運作是金融機構內(nèi)部風險防范的關鍵性環(huán)節(jié)。

(1)金融機構必須增強農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險防范意識。信貸人員必須提高對風險的認知能力，形成正確的風險態(tài)度和風險意識。應當建立以風險管理為中心的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款體制機制，規(guī)范對貸款審查、發(fā)放、監(jiān)控等關鍵環(huán)節(jié)的管理，加大對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險的管控力度。

(2)要嚴格貸前審查。應當建立農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款資格認定、授信管理和量化分析相結合的貸款申請審查管理機制。在法律禁止農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的背景下，要嚴格控制試點范圍，認真審查貸款申請人是否合法取得農(nóng)地經(jīng)營權，有無相應的農(nóng)地經(jīng)營權或土地經(jīng)營權權屬證書，防止權屬不清的農(nóng)地經(jīng)營權成為抵押標的。同時，要嚴格審查貸款申請人的財產(chǎn)和資信狀況，注意貸款申請人對土地的依賴程度及整個資信狀況。

(3)加強貸中監(jiān)控和貸后管理，防范操作風險。應當建立有效的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款跟蹤機制，加強對貸款的監(jiān)測。應從借款人風險承受能力的實際出發(fā)，實行區(qū)別管理，實施優(yōu)質(zhì)客戶戰(zhàn)略。對于規(guī)模經(jīng)營業(yè)主，要以市場行情的科學預測為手段，量化信貸風險，及時檢查信貸賬目，分析貸款去向，規(guī)范其財務行為，有效地引導資金科學利用，提高農(nóng)作物的產(chǎn)出收益。

(三)發(fā)揮政府作為市場輔佐人的關鍵作用

關于政府在市場經(jīng)濟中的作用，市場自由主義理論與政府干預理論持有不同的主張。不同時期，各國政府總是接受其中一種對自己有用的理論，用以指導本國的經(jīng)濟，總是在市場自由主義或者政府干預主義之間不斷交替選擇。就我國農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險防范而言，應進一步探討政府的職能是什么，應該在多大程度上發(fā)揮政府的作用等問題。

實踐中，為了推進農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點工作的順利進行，有些地方政府直接充當了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的“運動員”“救火員”和“最后買單者”[9],在市場輔佐人的角色定位上出現(xiàn)了異化和偏差。如貴州湄潭的農(nóng)地抵押融資實踐，當?shù)卣淮涡灾苯幼⑷?00萬元資金成立了土地金融公司強力推進業(yè)務開展，地方政府部門幾乎全程參與了該土地金融公司抵押貸款的具體業(yè)務操作，最終導致政府目標與企業(yè)目標的沖突，致使湄潭實踐以失敗告終。此外，四川崇州模式設立的風險保障機制，規(guī)定所有的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款均由蜀興擔保公司負責擔保，并由財政出資的農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險基金分攤風險。福建的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實踐，也有類似的情形。如南平建甌組建國有性質(zhì)的農(nóng)村土地抵押擔保平臺——建甌綠甌農(nóng)林發(fā)展有限公司，提供收儲和擔保服務；邵武市人民政府出資3000萬元的土地流轉貸款擔保專項基金，直接承接轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)金融機構農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的所有風險；明溪縣建立的農(nóng)村土地流轉貸款擔保風險補償機制，規(guī)定由縣財政出資按貸款總額的1.5%進行補償。這些做法，使金融機構有效地規(guī)避了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險，通過反擔保等制度設計將風險轉嫁給地方政府、擔保公司、基金或其他農(nóng)戶，使政府成了市場風險的最終承擔者。

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款本質(zhì)上是一種民事活動，理應通過市場進行資源配置，而非以行政權力強制推動和運作。地方政府應當謹守自己的權力邊界，將農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的選擇權、決定權交由市場交易的雙方當事人行使，由農(nóng)戶和金融機構根據(jù)利益與風險一致的原則，自行防范風險，實現(xiàn)利益最大化。我國幅員遼闊、農(nóng)村發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大，在此背景下的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款改革試點，必須充分發(fā)揮地方政府的規(guī)范和引導作用。地方政府應當明確自己的角色定位，不能越俎代庖或包辦代替，而應基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際，以政策的形式選擇適當?shù)牡貐^(qū)進行試點。通過積極構建農(nóng)地產(chǎn)權交易市場、完善農(nóng)地經(jīng)營權抵押登記制度、農(nóng)地經(jīng)營權價值評估機制和農(nóng)村社會保障機制，充分發(fā)揮政府的政策探索和協(xié)調(diào)、指引作用，消除農(nóng)戶和金融機構對于農(nóng)地經(jīng)營權抵押的擔心和疑慮，推進農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的順利開展。

四、結語

在現(xiàn)行制度背景下，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款潛在著各種風險。我國幅員遼闊，應當因地制宜探索多樣化的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款模式，通過與土地協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社合作建立信貸關系，節(jié)約農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的運營成本，防范信貸風險。通過發(fā)揮地方政府作為市場輔佐人的關鍵作用，增強農(nóng)民的風險意識，強化對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款關鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范操作和監(jiān)管。在當前法律禁止農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的背景下，我國的農(nóng)地金融改革只能依靠積極的政策加以推動，但從長遠來看必須及時修訂相關法律，從根本上化解農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律風險。此外，政府部門應加大對農(nóng)村金融機構的扶持力度，通過財政補貼和政策支持，建立農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險準備金制度、風險補償機制和相應的農(nóng)業(yè)保險制度，有效化解農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的風險，真正建立經(jīng)濟而又有效率的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款制度，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

[1]陳沙沙，李妍妍.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權質(zhì)押風險及防范研究[J].時代金融,2013(2):179-180.

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[9]唐薇,吳越.土地承包經(jīng)營權抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新[J].河北法學,2012(2)：62-71.

(責任編輯： 莊藝真)

Risks and precaution of mortgage of farmland management right

LIN Jian-wei

(SchoolofInternationalEducation,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

With the government encouraging policies and administrative promotion, mortgage businesses of farmland management right has continuously been innovated and developed, but actually potential risks such as moral risk, market risk, operational risk, collateral disposal risk, legal risk and livelihood risk still exist. The difference between other credit risks and risks of mortgage of farmland management right indicates that the latter is mainly caused by factors like the properties limitation of farmland management right, legal dilemma, thin market discipline, and the lack of supporting system and conditions. We should give full play to the role of local government policy as "market assistant", enhance farmers′ risk awareness, strengthen the management of the key links of farmland management right mortgage and efficiently prevent from the risks of the mortgage business.

farmland management right; mortgage; risk

2016-07-30

林建偉(1966-)，男，教授，博士。研究方向：農(nóng)村土地制度、土地法學。

F830.58

A

1671-6922(2016)05-0014-06

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.05.002