行政裁量基準(zhǔn)制度在林業(yè)行政處罰中的實(shí)踐與完善

盧 芳， 周訓(xùn)芳， 諸 江

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院)

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行政裁量基準(zhǔn)制度在林業(yè)行政處罰中的實(shí)踐與完善

盧 芳， 周訓(xùn)芳， 諸 江

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院)

行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，能夠有效控制行政裁量權(quán)的濫用。將行政裁量基準(zhǔn)制度引入林業(yè)行政處罰，有助于統(tǒng)一林業(yè)行政處罰的裁量尺度，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平。近年來(lái)制定林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐，為我國(guó)林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也由于制定主體過(guò)多、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)隨意等原因，導(dǎo)致各地裁量基準(zhǔn)在涵蓋范圍、類型劃分、違法事實(shí)格次、處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)、基本原則表述等方面均存在較大差異。應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則和具體裁量基準(zhǔn)的制定主體，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門統(tǒng)一制定全國(guó)的林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，然后由各省級(jí)林業(yè)主管部門據(jù)此制定具體的地方裁量基準(zhǔn)，以完善我國(guó)的林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)制度。

行政裁量基準(zhǔn)；林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)；地方實(shí)踐；林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)制度

行政裁量基準(zhǔn)在控制行政裁量權(quán)的濫用方面發(fā)揮著重要功能。2004年，浙江省金華市公安局在全國(guó)率先開(kāi)展了行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的地方實(shí)踐，隨后全國(guó)各地興起了制定行政裁量基準(zhǔn)制度的熱潮。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》，要求市縣政府及其部門抓緊對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，并制定細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)先后出臺(tái)并實(shí)施自己的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)。2009年至2015年間，全國(guó)有20多個(gè)省(直轄市、自治區(qū))制定了林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)。林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐，對(duì)于保護(hù)森林資源、規(guī)范林業(yè)執(zhí)法、促進(jìn)依法行政發(fā)揮了重要作用，為進(jìn)一步完善林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)制度積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

一、裁量基準(zhǔn)的概念、法律屬性及引入林業(yè)行政處罰的意義

(一)裁量基準(zhǔn)的概念

關(guān)于裁量基準(zhǔn)的概念，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，在我國(guó)均未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，其稱謂有裁量基準(zhǔn)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化指導(dǎo)基準(zhǔn)、適用規(guī)則、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)等多種。事實(shí)上，裁量基準(zhǔn)在其他國(guó)家也有著不同的稱謂和涵義。例如在德國(guó)，“裁量基準(zhǔn)是以法解釋的方法、條文規(guī)范的方式將行政機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)范的解釋定型化，意在拘束裁量”，裁量基準(zhǔn)與解釋基準(zhǔn)一樣，均遵循同樣的方法，采用類似的方式對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化[1]。而在法國(guó)，裁量基準(zhǔn)則被稱為“指示制度”。在日本、韓國(guó)及我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，裁量基準(zhǔn)被規(guī)定在《行政程序法》中，在實(shí)踐中發(fā)揮著極大的作用。

我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)裁量基準(zhǔn)的定義主要有以下幾種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)“依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體裁判標(biāo)準(zhǔn)”[2]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是“以規(guī)范行政裁量的行使為內(nèi)容的建章立制”，而不是行政執(zhí)法人員的“個(gè)性化的、經(jīng)驗(yàn)性的，甚至是隨機(jī)的算計(jì)”[3]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒(méi)有或者欠缺要件——效果規(guī)定，因而針對(duì)具體案件難以得到完整的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“按照立法者意圖，在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)，以要件——效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)”[4]。而在實(shí)務(wù)界，對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，集中體現(xiàn)在各地制定的相關(guān)規(guī)范性文件中。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第90條規(guī)定：“本規(guī)定所稱裁量權(quán)基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則?！盵5]又如，《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱行政處罰裁量基準(zhǔn)，是指行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的裁量范圍內(nèi)，對(duì)公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為，據(jù)以確定是否處罰，以及作出何種類別、幅度的處罰及其具體適用情形的細(xì)化、量化標(biāo)準(zhǔn)?！盵6]從以上定義可以看出，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)裁量基準(zhǔn)達(dá)成了以下共識(shí)：第一，裁量基準(zhǔn)的制定主體是行政機(jī)關(guān)。上述定義中均明確提出，裁量基準(zhǔn)由行政執(zhí)法部門或者行政主管部門依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)制定。第二，裁量基準(zhǔn)的設(shè)定范圍為行政法律規(guī)范所預(yù)設(shè)的裁量空間，不能隨意擴(kuò)大。第三，設(shè)立裁量基準(zhǔn)不但要考慮不同的事實(shí)和情節(jié)，還要遵循相應(yīng)的行政法律原則。第四，裁量基準(zhǔn)的設(shè)定方式是將行政法律規(guī)范預(yù)設(shè)的裁量空間進(jìn)行格次化的階次分配，使之具體化。

結(jié)合上面的分析，我們認(rèn)為，行政裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，遵循行政法律、法規(guī)所規(guī)定的原則，結(jié)合行政相對(duì)人的違法事實(shí)、情節(jié)、性質(zhì)、社會(huì)危害程度等情況，對(duì)行政法律、法規(guī)所設(shè)定的行政自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化的一種內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)。

(二)裁量基準(zhǔn)的法律屬性

對(duì)裁量基準(zhǔn)如何定性，目前行政法學(xué)界還存在認(rèn)識(shí)上的分歧。2008年10月19日北京大學(xué)軟法研究中心舉行了行政裁量基準(zhǔn)制度研討會(huì)，會(huì)上有學(xué)者提出，裁量基準(zhǔn)的引入帶來(lái)了過(guò)分簡(jiǎn)單化的危險(xiǎn)，擠壓了司法權(quán)對(duì)行政裁量合理性的審查空間，使得法院針對(duì)行政處罰過(guò)程中依照裁量基準(zhǔn)行使裁量權(quán)的司法審查變得困難。也有學(xué)者提出相反意見(jiàn)，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)既是軟法，也可以作為硬法來(lái)對(duì)待，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章可以根據(jù)法律作出具體的規(guī)定，當(dāng)然可以包括對(duì)裁量幅度作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，而行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定的裁量基準(zhǔn)可以作為硬法來(lái)使用。因此，裁量基準(zhǔn)可以先采取軟法的形式，在實(shí)踐一段時(shí)間之后，各方面達(dá)成了共識(shí)，然后再以硬法的形式加以肯定。還有學(xué)者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，是行政執(zhí)法者對(duì)抽象的立法規(guī)定進(jìn)行行政解釋的結(jié)果，是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的方式而已，與行政裁量本身的增減無(wú)關(guān)[7]。結(jié)合我國(guó)行政處罰裁量基準(zhǔn)的法律實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)部規(guī)則說(shuō)更為貼近實(shí)際。

第一，從制定主體來(lái)看，行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范行政處罰權(quán)力的行使而制定的，將廣泛的裁量空間進(jìn)行壓縮，避免行政處罰的隨意性和肆意性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)僅享有法律、行政法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)，法律、法規(guī)并沒(méi)有賦予制定裁量基準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)立法權(quán)，其所制定的裁量基準(zhǔn)不是法律、行政法規(guī)。

第二，從具體內(nèi)容來(lái)看，行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)遵循行政處罰原則，運(yùn)用一定的技術(shù)手段，將抽象化的行政法規(guī)轉(zhuǎn)化為具體的行政裁量規(guī)范，與具體行政行為相適應(yīng)的一種內(nèi)部掌握的標(biāo)準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)行使行政解釋權(quán)，將行政法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化、量化的一種方式，架起了抽象的行政法規(guī)與具體的行政行為之間的橋梁。

第三，從法律效力來(lái)看，裁量基準(zhǔn)并不像法律、行政法規(guī)一樣具有普遍約束力，裁量基準(zhǔn)僅在特定的行政執(zhí)法領(lǐng)域適用，僅對(duì)行政執(zhí)法人員的特定行為具有約束力，并不影響法院對(duì)行政行為的合法性審查。

(三)將裁量基準(zhǔn)引入林業(yè)行政處罰的意義

林業(yè)行政處罰是實(shí)施林業(yè)行政管理的重要手段之一，林業(yè)法律、法規(guī)中賦予了林業(yè)行政機(jī)關(guān)廣泛的行政自由裁量權(quán)。如何對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制，是林業(yè)行政處罰面臨的一個(gè)難題。為解決這一難題，可以通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的行政處罰行為進(jìn)行規(guī)范。制定林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)，是將法律、法規(guī)預(yù)設(shè)的行政處罰裁量空間進(jìn)行格次化的階次分配，使之具體化、細(xì)致化。因此，需要綜合考慮《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)規(guī)定的處罰原則，根據(jù)不同地區(qū)的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，行政違法行為人的具體狀況(年齡、精神狀態(tài)等)，以及具體的違法事實(shí)、造成的損失、有無(wú)社會(huì)危害性、有無(wú)補(bǔ)救措施等各方面因素設(shè)定具體的裁量基準(zhǔn)。這有助于統(tǒng)一林業(yè)行政處罰的裁量尺度，維護(hù)林業(yè)法制統(tǒng)一。

將裁量基準(zhǔn)引入林業(yè)行政處罰具有重要意義，具體表現(xiàn)為：

1)林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定，有利于規(guī)范林業(yè)行政處罰行為，減少林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象。林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)為林業(yè)行政處罰提供了便利，在違法情節(jié)和處罰幅度上進(jìn)行細(xì)化，使得行政執(zhí)法人員在案件處理過(guò)程中可以在裁量基準(zhǔn)范圍內(nèi)找到相應(yīng)的具體適用的條款，根據(jù)這些細(xì)化的指導(dǎo)基準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展實(shí)際工作，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束。

2)林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定，有利于減少林業(yè)行政處罰不公平現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)生活中，由于林業(yè)行政執(zhí)法人員對(duì)法律條文的解讀存在差異，導(dǎo)致出現(xiàn)畸輕、畸重等處罰不公平現(xiàn)象。林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐，將較為抽象、模糊的法律條文進(jìn)行格次化的分檔，增強(qiáng)了林業(yè)行政處罰的合理性、公正性，有利于提高林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量和效率，有效緩解社會(huì)矛盾。

3)林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定，有利于限制林業(yè)行政權(quán)的行使，避免權(quán)力尋租。林業(yè)法律、法規(guī)賦予林業(yè)行政執(zhí)法人員廣泛的行政處罰自由裁量權(quán)，具有很大的裁量空間，執(zhí)法人員利用這一權(quán)力謀取單位或者個(gè)人私利的情況難以避免。而林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)恰好“有助于限制行政人員作出特定決定的權(quán)力，有助于防止其向政治誘惑或者壓力妥協(xié)的可能性，有助于防止其考慮不相關(guān)的因素而濫用權(quán)力”[8]。

所以，制定林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)于規(guī)范林業(yè)行政處罰行為，維護(hù)林業(yè)行政管理秩序，保護(hù)林業(yè)資源，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)林業(yè)安全發(fā)揮著重要作用。

二、地方林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定模式及差異分析

我國(guó)地方林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的出臺(tái)，主要集中在2009年至2013年。2009年1月，江西省林業(yè)廳最早將裁量基準(zhǔn)制度引入林業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域。四川、河南也在2009年率先制定地方林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)，隨后云南、湖南、重慶、陜西、河北、貴州、廣東、寧夏、山東、福建等地均相繼出臺(tái)了地方基準(zhǔn)。林業(yè)行政法律、法規(guī)中賦予林業(yè)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)主要包括以下幾種類型：一是對(duì)違法事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)，二是對(duì)違法情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)，三是對(duì)行政處罰幅度的自由裁量權(quán)，四是對(duì)選擇作為或不作為的行為方式的自由裁量權(quán)，五是選擇處罰方式的自由裁量權(quán)，六是決定是否執(zhí)行行政處罰的自由裁量權(quán)。地方裁量基準(zhǔn)主要圍繞違法情節(jié)輕重、處罰幅度進(jìn)行細(xì)化。

(一)地方林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定模式

從各省(直轄市、自治區(qū))制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)狀來(lái)看，林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定模式大致可分為以下3種：

1)只制定林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)或者標(biāo)準(zhǔn)。例如，河北省只制定了《河北省林業(yè)廳行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》，云南省只制定了《云南省林業(yè)廳行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》。

2)同時(shí)制定林業(yè)行政處罰指導(dǎo)性文件和具體的裁量基準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。例如，廣東省在制定《廣東省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施辦法(試行)》的同時(shí)，又制定了《廣東省林業(yè)行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(試行)》；貴州省在制定《貴州省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》的同時(shí)，又制定了《貴州省主要林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)裁量參考基準(zhǔn)表》；江西省在制定《江西省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》的同時(shí)，又制定了《江西省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》；寧夏回族自治區(qū)在制定《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》的同時(shí)，又制定了《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》。

3)在制定總則性文件的基礎(chǔ)上制定與相關(guān)的林業(yè)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的具體條款一一對(duì)應(yīng)的細(xì)化的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。例如，陜西省先制定了《陜西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，然后針對(duì)《森林防火條例》《森林病蟲(chóng)害防治條例》《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(林業(yè)部分)》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《自然保護(hù)區(qū)條例》)、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《野生植物保護(hù)條例》)、《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《植物新品種保護(hù)條例》)、《陜西省野生植物保護(hù)條例》等16部行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定的有關(guān)林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的具體條款的實(shí)施，制定了逐一細(xì)化的指導(dǎo)基準(zhǔn)(試行)。

從這些裁量基準(zhǔn)的外在表現(xiàn)形式來(lái)看，主要為兩種：一是采用純文字化的表述，運(yùn)用規(guī)范性的語(yǔ)言對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化的文字描述；二是采用直觀的表格形式對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，方便行政執(zhí)法人員查詢。

(二)各地方林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的差異分析

從上述各地制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容來(lái)看，各省(直轄市、自治區(qū))制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)存有較大的差異。這些差異主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1)裁量基準(zhǔn)涵蓋的范圍不同。裁量基準(zhǔn)在林業(yè)行政處罰中的應(yīng)用主要集中在對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的細(xì)化方面。大部分已經(jīng)頒行的裁量基準(zhǔn)將林業(yè)行政領(lǐng)域涉及行政處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章囊括在內(nèi)，主要包括《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)種子法》(以下簡(jiǎn)稱《種子法》)、《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《森林法實(shí)施條例》)、《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《野生植物保護(hù)條例》《森林防火條例》《森林病蟲(chóng)害防治條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《植物新品種保護(hù)條例》《退耕還林條例》《植物檢疫條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《林木良種推廣使用管理辦法》，等等。河北、貴州、廣東等省的裁量基準(zhǔn)均是對(duì)上述法律、法規(guī)、規(guī)章的細(xì)化。除了對(duì)全國(guó)性的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化之外，還有一些地方對(duì)本省的地方性法規(guī)和政府規(guī)章也進(jìn)行了細(xì)化。例如，廣東省林業(yè)廳和貴州省林業(yè)廳的規(guī)范性文件中，對(duì)本省有關(guān)森林公園管理的實(shí)施辦法進(jìn)行了細(xì)化；浙江省林業(yè)廳對(duì)《浙江省公益林管理辦法》進(jìn)行了細(xì)化。另外，有些省的裁量基準(zhǔn)涵蓋范圍較窄，只規(guī)范了少數(shù)幾部重要的法律和行政法規(guī)，而對(duì)于防沙治沙、自然保護(hù)區(qū)等方面的規(guī)定沒(méi)有涉及。例如，《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》只對(duì)《森林法》《種子法》《森林法實(shí)施條例》《森林病蟲(chóng)害防治條例》《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(林業(yè)部分)》《湖南省森林公園管理?xiàng)l例》《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》等進(jìn)行了細(xì)化。

2)裁量基準(zhǔn)劃分的類型不同。如前所述，林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的文件分為表格式和文本式兩種，不同的表現(xiàn)形式對(duì)裁量基準(zhǔn)的細(xì)化存在較大差異，具體體現(xiàn)在劃分的種類及種類的劃分標(biāo)準(zhǔn)上。

表格式林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的差異，主要體現(xiàn)在表頭的設(shè)置方面，基本上都包含了違法依據(jù)、違法行為及對(duì)違法情形和處罰幅度的細(xì)化。例如，《福建省林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)表》表格的表頭包括：序號(hào)、項(xiàng)目名稱、法定法則、裁量基準(zhǔn)(檔次、違法情形、處罰種類和幅度)、備注，共7列?！对颇鲜×謽I(yè)廳行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》表格的表頭包括種類、序號(hào)、違法行為、處罰依據(jù)、處罰細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)等5列，并將林業(yè)行政處罰類別劃分為資源林政類、林木種苗管理類、綠化造林類、野生動(dòng)植物及自然保護(hù)區(qū)管理類、森林防火類、植物檢疫管理類等6個(gè)種類?！稄V東省林業(yè)行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(試行)》則沒(méi)有劃分類別，表格的表頭包括序號(hào)、違法行為、處罰依據(jù)、裁量標(biāo)準(zhǔn)(分檔、適用情形、處罰幅度)、備注等7列。

文本式的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)基本上都進(jìn)行了種類劃分，但在具體細(xì)節(jié)上存在較大差異。例如，《河南省林業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》主要分為資源林政管理、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)管理、森林植物檢疫和病蟲(chóng)害防治管理、森林防火管理、林木種子管理、義務(wù)植樹(shù)和防沙治沙管理、退耕還林管理等7個(gè)部分，并對(duì)每個(gè)部分分別進(jìn)行規(guī)范。在具體的裁量表述上，主要分為行政處罰依據(jù)和行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，其中行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)行分檔，每個(gè)檔次再細(xì)化表現(xiàn)情形和處罰標(biāo)準(zhǔn)。《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》分為森林、林木和林地管理，種苗管理，森林公園管理，林木有害生物防治管理，野生動(dòng)植物保護(hù)管理等5個(gè)部分，共41項(xiàng)，對(duì)具體條文細(xì)化時(shí)，先引述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，再確定自由裁量權(quán)基準(zhǔn)?！督魇×謽I(yè)行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》分章節(jié)進(jìn)行規(guī)范，共分為種苗和營(yíng)造林管理，森林經(jīng)營(yíng)管理，野生動(dòng)物、植物、自然保護(hù)區(qū)和濕地管理，森林防火、森林病蟲(chóng)害防治和森林植物檢疫管理等4章，共17節(jié)，具體進(jìn)行細(xì)化時(shí)先引述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，再確定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

3)違法事實(shí)設(shè)置的格次不同。各地林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)于上位法中規(guī)定的違法事實(shí)的細(xì)化存在很大差異。以“盜伐森林或其他林木”為例，《森林法實(shí)施條例》只規(guī)定了“以立木材積計(jì)算不足0.5 m3或者幼樹(shù)不足20株的”和“以立木材積計(jì)算0.5 m3以上或者幼樹(shù)20株以上的”兩種違法情形。但是，各地裁量基準(zhǔn)差異極大。例如，《福建省林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)表》細(xì)化了3種違法情形：較輕指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計(jì)算不足0.5 m3或者幼樹(shù)不足20株；一般指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計(jì)算0.5 m3以上1 m3以下或者幼樹(shù)20株以上50株以下的，以及盜伐毛竹的；較重指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計(jì)算1 m3以上或者幼樹(shù)50株以上的。而《廣東省林業(yè)行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》則分為較輕、一般、較重3檔——較輕指立木材積0.5 m3以下或者幼樹(shù)20株以下的；一般指立木材積0.5 m3以上1 m3以下或者幼樹(shù)20株以上60株以下的；較重指立木材積1 m3以上2 m3以下或者幼樹(shù)60株以上100株以下的?！逗鲜×謽I(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》將此細(xì)化為5種情形：①盜伐數(shù)量不足0.3 m3或者幼樹(shù)不足10株的；②盜伐數(shù)量0.3 m3以上不足0.5 m3或者幼樹(shù)10株以上不足20株的；③盜伐數(shù)量0.5 m3以上不足0.8 m3或者幼樹(shù)20株以上不足60株的；④盜伐數(shù)量0.8 m3以上不足1.2 m3或者幼樹(shù)60株以上不足100株的；⑤盜伐數(shù)量1.2 m3或者幼樹(shù)100株以上至刑事立案標(biāo)準(zhǔn)以下的。

4)處罰幅度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不同。具體違法情形的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同以及處罰時(shí)考量的因素不同，導(dǎo)致針對(duì)這些違法情形的處罰存在差異。仍以福建、廣東、湖南3省對(duì)“盜伐森林或者其他林木”處罰幅度的細(xì)化為例?！渡址▽?shí)施條例》規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)是“由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值3倍至5倍的罰款”和“由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值5倍至10倍的罰款”。上述3省的裁量基準(zhǔn)中，無(wú)論哪種違法情形，都規(guī)定“責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得”，主要差異在于對(duì)罰款數(shù)額的細(xì)化?！陡＝ㄊ×謽I(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)表》針對(duì)3種違法情形的罰款數(shù)額分別為：并處盜伐林木價(jià)值的3～5倍、5～8倍、8～10倍?！稄V東省林業(yè)行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》中3檔違法情形對(duì)應(yīng)的罰款數(shù)額分別為并處盜伐林木價(jià)值的3倍至5倍罰款、5倍至7倍罰款、7倍至10倍罰款，而《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》中5種違法情形對(duì)應(yīng)的罰款數(shù)額分別為3倍、4倍、5～6倍、7～8倍、9～10倍。

此外，一些市、縣制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)甚至還引入了批評(píng)教育這種申誡罰。例如，《長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》中劃分一種“特別輕微行為”的情形，對(duì)這種行為的處罰為“批評(píng)教育、告誡、登記違法行為，不予罰款處罰”。

5)基本原則的表述不同。在已頒行林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的省(直轄市、自治區(qū))中，大多數(shù)既頒布適用規(guī)則又頒布裁量基準(zhǔn)。通過(guò)考察各地的適用規(guī)則可以發(fā)現(xiàn)，所有適用規(guī)則均要求各級(jí)林業(yè)執(zhí)法部門在行使林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)遵循一些基本原則，但對(duì)這些原則在表述方面存在較大差異。例如，《廣東省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施辦法(試行)》第5條規(guī)定了處罰法定原則，過(guò)罰相當(dāng)原則，公平、公正、公開(kāi)原則，處罰與教育相結(jié)合、教育先行原則，程序正當(dāng)原則，綜合裁量原則；《重慶市林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)(試行)》第4條規(guī)定了處罰法定原則，過(guò)罰相當(dāng)原則，公平、公正原則，教育與處罰相結(jié)合原則，程序合法原則，綜合裁量原則；《湖南省林業(yè)廳規(guī)范行使林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)》第5條規(guī)定了處罰法定原則，公開(kāi)、公平、公正原則，處罰與教育相結(jié)合原則，過(guò)罰相當(dāng)原則。

另外，實(shí)施林業(yè)行政處罰時(shí)考慮的因素，按照行政相對(duì)人的年齡、違法情節(jié)、案件性質(zhì)、違法事實(shí)及社會(huì)危害程度等，設(shè)定了免除、從輕或者減輕及加重處罰的情形。幾個(gè)省市的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的文件內(nèi)容大同小異，基本上都是依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行設(shè)定。

三、林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題及對(duì)策

林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐說(shuō)明，我國(guó)各級(jí)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了，通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)來(lái)規(guī)范林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的重要性和必要性。但從上文各地林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)中存在的5個(gè)方面的差異來(lái)看，同一個(gè)事項(xiàng)存在著數(shù)量眾多的裁量基準(zhǔn)，設(shè)定主體和發(fā)布時(shí)間各異，各個(gè)裁量基準(zhǔn)之間的關(guān)系十分復(fù)雜。究其原因，正如有學(xué)者已指出的那樣，主要在于現(xiàn)行法律、法規(guī)并未就裁量基準(zhǔn)的設(shè)定主體、程序、時(shí)限等進(jìn)行規(guī)范，以及行政法學(xué)界未能提供充分的理論說(shuō)明和指導(dǎo)[9]。這一現(xiàn)象，理應(yīng)得到改變。應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體，完善林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，以更好地發(fā)揮林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度對(duì)林業(yè)行政處罰實(shí)踐的指導(dǎo)作用。

(一)當(dāng)前林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)存在的問(wèn)題

林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)中困擾行政機(jī)關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度問(wèn)題產(chǎn)生了一定的成效。但是，通過(guò)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，目前各地制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)仍然存在不少問(wèn)題。

1.制定主體過(guò)多

我國(guó)地方林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)3級(jí)。各級(jí)地方林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于自身的政治、經(jīng)濟(jì)等利益考量，均結(jié)合各地情況制定林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)，造成了不同行政級(jí)別的林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照各自的標(biāo)準(zhǔn)制定的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)并存的局面。

目前，我國(guó)林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)由誰(shuí)來(lái)制定，沒(méi)有明文規(guī)定，因此，在地方實(shí)踐中，林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體既有省級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)，又有市級(jí)、區(qū)(縣)級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，市、縣級(jí)林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的出現(xiàn)大體分為兩種情形：一是基層林業(yè)行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的實(shí)際需要制定裁量基準(zhǔn)；一是上級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)發(fā)布關(guān)于制定裁量基準(zhǔn)的原則、適用規(guī)則等原則性規(guī)定，下級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)在上級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)的要求下再行制定更加細(xì)化的規(guī)定。例如，《河北省人民政府關(guān)于建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：上一級(jí)行政執(zhí)法部門建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的，下一級(jí)行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)直接適用，也可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行細(xì)化、量化，報(bào)上一級(jí)行政執(zhí)法部門備案，并報(bào)本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)備案后施行。上一級(jí)尚未建立的，下一級(jí)可以先行建立，報(bào)上一級(jí)部門批準(zhǔn)和同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)備案后施行。但在林業(yè)行政處罰實(shí)踐中，對(duì)于林業(yè)行政執(zhí)法人員而言，在不同行政區(qū)域內(nèi)以及同一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域的不同層級(jí)的林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)文件之間存在差異的情況下，具體適用哪一個(gè)級(jí)別的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所制定的裁量基準(zhǔn)，會(huì)無(wú)所適從。舉例來(lái)說(shuō)，在湖南省，有湖南省林業(yè)廳2011年11月30日發(fā)布的《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》、長(zhǎng)沙市林業(yè)局2013年10月10日發(fā)布的《長(zhǎng)沙市林業(yè)和園林行政執(zhí)法處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局2011年8月20日制定的《長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》。如果一個(gè)居住在湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)的居民盜伐了0.3 m3的林木(按立木材積計(jì)算)，那么，應(yīng)當(dāng)如何處罰？依照《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》和《長(zhǎng)沙市林業(yè)和園林行政執(zhí)法處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值4倍罰款”；而依照《長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)“批評(píng)教育，責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值3倍以上5倍以下的罰款”。上述3個(gè)裁量基準(zhǔn)的主要差異在于罰款數(shù)額的規(guī)定，實(shí)施林業(yè)行政處罰時(shí)，對(duì)該居民究竟是直接處以盜伐林木價(jià)值4倍的罰款呢，還是在盜伐林木價(jià)值3倍至5倍之間隨意選擇一個(gè)倍數(shù)的罰款？這一事例說(shuō)明，裁量基準(zhǔn)的制定主體過(guò)多，形成多級(jí)裁量基準(zhǔn)，在一定程度上會(huì)造成林業(yè)行政處罰的混亂。

2.設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)隨意

從裁量基準(zhǔn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，各地裁量基準(zhǔn)的設(shè)定比較隨意，沒(méi)有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在違法情節(jié)和處罰方式及幅度的細(xì)化方面出現(xiàn)了嚴(yán)重不一致的局面。

對(duì)違法情節(jié)的細(xì)化，主要是指將上位法抽象的表述運(yùn)用一定的方法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況劃分為若干基本情節(jié)，如具體數(shù)額、面積的大小等，有的分為3檔(較輕、一般、較重)，有的分為5檔(特別輕微、輕微、一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重)。從湖南省的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)可以看出，不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法情節(jié)的劃分檔次也不相同。長(zhǎng)沙市、岳麓區(qū)的裁量基準(zhǔn)都是劃分為5檔，但每檔標(biāo)準(zhǔn)對(duì)盜伐林木的具體株數(shù)和盜伐面積的規(guī)定不一致。

在處罰方式及處罰幅度的細(xì)化上，各地也存在很大差異。林業(yè)行政處罰方式包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰，主要有批評(píng)教育、警告、罰款、沒(méi)收違法所得或者非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、行政拘留等。對(duì)處罰方式和處罰程度的選擇不同，使得裁量基準(zhǔn)的規(guī)定千差萬(wàn)別。福建省、廣東省、湖南省林業(yè)廳的行政處罰裁量基準(zhǔn)中，引入了責(zé)令補(bǔ)種樹(shù)木、沒(méi)收違法所得及罰款3種處罰方式，而長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)的裁量基準(zhǔn)除上述3種處罰方式外還引入了批評(píng)教育這種申誡罰。在罰款的具體數(shù)額上，幾種規(guī)范性檔的劃分標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。

(二)完善林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的對(duì)策

1.明確區(qū)分裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則和具體裁量基準(zhǔn)的制定主體

林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體，關(guān)系到裁量基準(zhǔn)的適用范圍以及林業(yè)行政法制的統(tǒng)一性問(wèn)題。林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐中，省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有權(quán)制定裁量基準(zhǔn)。市縣政府制定裁量基準(zhǔn)的唯一依據(jù)是2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，該決定第18條要求市縣政府“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行?！盵10]實(shí)踐證明，這一做法積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，但也在一定程度上導(dǎo)致了多級(jí)裁量基準(zhǔn)不統(tǒng)一和相互矛盾的弊端。我們認(rèn)為，目前省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定裁量基準(zhǔn)的地方實(shí)踐，是不利于維護(hù)林業(yè)法制統(tǒng)一的。

林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)既要充分考慮地方的實(shí)際情況，因地制宜地解決林業(yè)行政處罰中的問(wèn)題，又要控制好裁量基準(zhǔn)的松緊度，體現(xiàn)林業(yè)法制的統(tǒng)一性。正如前文所述，行政裁量基準(zhǔn)屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，是行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象的立法規(guī)定進(jìn)行行政解釋的結(jié)果。《行政處罰法》第12條第1款規(guī)定，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定；第13條第1款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。因此，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門、省級(jí)人民政府和省級(jí)人民政府所在地的市人民政府，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府均有權(quán)對(duì)林業(yè)法律、行政法規(guī)中的行政處罰幅度進(jìn)行細(xì)化。而根據(jù)《森林法》第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)林業(yè)工作，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本地區(qū)的林業(yè)工作，因此，根據(jù)行政法上的層級(jí)監(jiān)督原則，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督地方各級(jí)林業(yè)行政主管部門的行政處罰工作。據(jù)此，可以將裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則和具體裁量基準(zhǔn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門統(tǒng)一制定全國(guó)的林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則，作為全國(guó)各地制定具體裁量基準(zhǔn)的指導(dǎo)性規(guī)則，然后再由省級(jí)林業(yè)主管部門、省級(jí)人民政府所在地的市林業(yè)主管部門，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市林業(yè)主管部門，根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則和各地林業(yè)行政處罰工作實(shí)際，制定具體的地方裁量基準(zhǔn)。當(dāng)然，地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)林業(yè)行政機(jī)關(guān)也可以根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》制定各自的裁量基準(zhǔn)，但是，一方面，目前的實(shí)踐已經(jīng)表明這容易導(dǎo)致林業(yè)行政處罰的混亂；另一方面，在全國(guó)性的林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則指導(dǎo)下，由省級(jí)林業(yè)主管部門、省級(jí)人民政府所在地的市林業(yè)主管部門，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市林業(yè)主管部門制定的具體的裁量基準(zhǔn)已經(jīng)夠用。這一安排，既充分考慮到了各省級(jí)行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等特殊情況，又能克服裁量基準(zhǔn)過(guò)多、過(guò)濫的問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)林業(yè)法制的統(tǒng)一。

2.統(tǒng)一林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)界和林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于裁量基準(zhǔn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未形成共識(shí)，這導(dǎo)致各省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣制定的裁量基準(zhǔn)中存在各種各樣的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

從林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)的外在形式來(lái)看，各省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)既發(fā)布林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則或者實(shí)施辦法，同時(shí)又發(fā)布具體的裁量基準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。一些省(自治區(qū)、直轄市)在公布林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的同時(shí)，又要求下級(jí)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)遵循處罰法定、過(guò)罰相當(dāng)、公平公正、處罰與教育相結(jié)合的原則，設(shè)定細(xì)化的林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)。

而如何細(xì)化裁量基準(zhǔn)，各地的劃分標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。因此，同樣需要對(duì)如何細(xì)化違法情節(jié)、處罰種類和數(shù)額等方面做出統(tǒng)一的要求?！氨M可能詳細(xì)列舉考量因素并以此來(lái)解釋法律規(guī)范中的不確定概念，這是裁量基準(zhǔn)的重要控制技術(shù)手段?！盵11]在對(duì)違法情節(jié)進(jìn)行細(xì)化時(shí)，不能僅僅將上位法不確定的表述以數(shù)字化的格次進(jìn)行劃分，還應(yīng)考慮相應(yīng)的法律后果。在對(duì)處罰情節(jié)進(jìn)行細(xì)化時(shí)，既要充分考慮行政違法行為人的年齡、精神狀況，也要考慮免除、減輕和加重處罰的具體情形。尤其是將裁量基準(zhǔn)運(yùn)用到個(gè)案中時(shí)，不能僵化地照搬、套用裁量基準(zhǔn)中的格次，還需結(jié)合行政違法行為人的主觀惡性、違法程度、社會(huì)危害性及悔過(guò)態(tài)度等情況，公平合理地確定處罰幅度。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變目前各省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)既發(fā)布林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則或者實(shí)施辦法，同時(shí)又發(fā)布具體的裁量基準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門研究制定全國(guó)統(tǒng)一的《林業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則》，為各省(自治區(qū)、直轄市)制定地方林業(yè)行政裁量基準(zhǔn)提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

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(責(zé)任編輯 何曉琦)

Practice and Improvement of Administrative Discretion Standard in Forestry Administrative Punishment

LU Fang, ZHOU Xun-fang, ZHU Jiang

(PoliticsandLawSchool,CentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha, 410004,P.R.China)

Administrative discretion standard is internal self-restraint rules in an administrative organization, which is expected for effectively controlling the abuse of administrative power.Introduction of the administrative discretion standard system into forestry administrative punishment will be conducive to unify the discretion scale and improve the level of forestry administrative punishment.In recent years, the rich experience for the construction of forestry administrative discretion standard system has been accumulated from the local practice of formulating the discretion standard of forestry administrative punishment.Meanwhile, there are many differences on scope, type, lattice division, punishment range, and principle in the local standards because of multiple decision-making bodies and arbitrary standard setting.The applicable rules of discretion standard and decision-making bodies of specific discretion standards should be clearly distinguished.Moreover, the applicable rules of forestry administrative discretion standard and an unified standard should be set for whole China by the bureau of forestry administration in State Council, and then the local discretion standards should be modified accordingly by provincial forestry departments, therefore, China’s forestry administrative discretion standard system may be improved.

administrative discretion standard; discretion standard of forestry administrative punishment; local practice; legal system of forestry administrative discretion standard

10.13931/j.cnki.bjfuss.2016009

2016-06-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“美麗中國(guó)視域下的森林法創(chuàng)新研究”(13BFX134)。

盧芳，碩士生。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。Email:424195656@qq.com 地址：410004中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院。

責(zé)任作者：周訓(xùn)芳，教授，博導(dǎo)。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、林業(yè)法學(xué)。地址：410004中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院。

D922.6

A

1671-6116(2016)-04-0038-08