農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法困惑及建議

■ 吉首市農(nóng)機(jī)局 錢水友

農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法困惑及建議

■ 吉首市農(nóng)機(jī)局 錢水友

1 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法亟待解決的主要問題

（1）安全檢查權(quán)問題?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱“道路交通安全法”）賦予農(nóng)機(jī)部門拖拉機(jī)登記掛牌、年檢，駕駛?cè)丝甲C及審驗(yàn)權(quán)；《農(nóng)業(yè)法》授予農(nóng)機(jī)部門對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理權(quán);《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》有1/3的條款涉及農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理，授予農(nóng)機(jī)監(jiān)理安全檢查權(quán)、違章處罰權(quán)，并對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械及農(nóng)業(yè)機(jī)械化做出法律層面的界定。這是解決了管轄權(quán)問題，但沒有明確管轄地域。即按《道路交通安全法》對(duì)“道路”的界定，農(nóng)機(jī)監(jiān)理只能在田間場(chǎng)院檢查，這顯然只是農(nóng)機(jī)作業(yè)場(chǎng)所很小一部分。農(nóng)業(yè)機(jī)械屬于季節(jié)性使用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，除了農(nóng)田作業(yè)、場(chǎng)院作業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工外，拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等要上路（前者從事運(yùn)輸，后者跨區(qū)作業(yè)轉(zhuǎn)移），這是很大的一塊，而且是長年的。因此，根據(jù)農(nóng)機(jī)使用特點(diǎn)及農(nóng)機(jī)主要活動(dòng)場(chǎng)所來看，農(nóng)機(jī)上國道、省道等由公安交警管，農(nóng)機(jī)在機(jī)耕路、田間、場(chǎng)院的安全檢查，由農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)行使。這一問題如果不能用立法固定下來，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的職能就無法真正實(shí)現(xiàn)，對(duì)“黑車非駕”等安全隱患缺乏有效的監(jiān)管手段，會(huì)造成很多因管理“真空”帶來的安全事故，會(huì)造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。

（2）行政處罰與事故處理權(quán)問題。行政處罰是農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的一項(xiàng)重要手段?！兜缆方煌ò踩ā芳捌鋵?shí)施條例確立了嚴(yán)管重罰、以人為本、關(guān)注生命及財(cái)產(chǎn)安全的原則，對(duì)少數(shù)違法者處以重罰，是對(duì)大多數(shù)人民利益的保護(hù)，農(nóng)機(jī)監(jiān)理也不例外。處罰之目的不在處罰本身，而在管理效果上。但《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》雖然規(guī)定了對(duì)違法者的處罰，但卻沒有明確管轄地域，對(duì)農(nóng)機(jī)使用違法處罰沒有相應(yīng)的程序法和實(shí)體法，目前還是無法落實(shí)。農(nóng)機(jī)事故處理權(quán)問題，農(nóng)業(yè)部三部規(guī)章、《道路交通安全法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》都沒有相關(guān)細(xì)則，對(duì)農(nóng)機(jī)事故如何界定？如何處理？需要相應(yīng)的法規(guī)來界定，否則無法實(shí)施。而農(nóng)機(jī)事故處理又恰恰是農(nóng)機(jī)監(jiān)理最重要的職責(zé)之一，發(fā)生了農(nóng)機(jī)事故，就要報(bào)案，接到報(bào)案后農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員是到場(chǎng)處理還是不到場(chǎng)處理？如果到場(chǎng)，我們的執(zhí)法依據(jù)是什么？有沒有實(shí)體法和程序法規(guī)定？如果不到場(chǎng)，顯然就是不作為或違法，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。過去在沒有農(nóng)機(jī)事故處理辦法時(shí)，借鑒道路交通事故處理辦法來處理農(nóng)機(jī)事故。現(xiàn)在法制逐步完備了，用后者來處理前者，首先遇到的是適用法律不當(dāng)；其次是程序不當(dāng)；第三是實(shí)體法不當(dāng)。如果追究下來，整個(gè)一個(gè)執(zhí)法違法，“帽子”不大不小，“戴”上正合適。

（3）農(nóng)機(jī)監(jiān)理標(biāo)志服及裝備建設(shè)問題。農(nóng)機(jī)監(jiān)理與公安交警的職責(zé)有驚人的相同之處。都是為社會(huì)提供公共安全保障的部門，但工作地域不同，一個(gè)在城市及主干道上；而另一個(gè)在機(jī)耕道及農(nóng)田、場(chǎng)院。其運(yùn)行機(jī)制相同，即依靠國家法律強(qiáng)制力保障職責(zé)履行，都是國家權(quán)力的體現(xiàn)。其工作職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力保障都相同，但公安有標(biāo)志服，而農(nóng)機(jī)監(jiān)理卻被整頓取消了標(biāo)志服（注：湖南省湘西自治州大部分縣市暫時(shí)保留監(jiān)理著裝），這從執(zhí)法效果上講，后者就大打折扣了。因此，農(nóng)機(jī)監(jiān)理要盡快落實(shí)統(tǒng)一著裝問題，以保障其執(zhí)法效能、效率。另一個(gè)是裝備建設(shè)，現(xiàn)在農(nóng)機(jī)監(jiān)理對(duì)農(nóng)機(jī)的安全技術(shù)性能檢測(cè)工作還停

留在眼看、耳聽、手摸、鼻聞的原始落后狀態(tài)。要改變這一狀況，就要靠提升監(jiān)理裝備來保障。據(jù)相關(guān)資料顯示，一個(gè)公安干警的工資、福利、裝備支出是6.5萬元/年、人，而農(nóng)機(jī)監(jiān)理工資、福利加起來人均3.5萬元/年、人，國家也沒有給裝備建設(shè)投入。投入欠賬的結(jié)果，是其手段落后，難以適應(yīng)工作職責(zé)的履行，或者履職的效率低和質(zhì)量差。因此，國家應(yīng)將農(nóng)機(jī)監(jiān)理裝備納入計(jì)劃，逐年改善，爭(zhēng)取盡快改變這一現(xiàn)狀。

（4）落實(shí)相關(guān)法律的問題?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定了安全生產(chǎn)責(zé)任制及法律責(zé)任。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)是安全生產(chǎn)責(zé)任單位之一，對(duì)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。發(fā)生重大、特大農(nóng)機(jī)事故，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是要被追究的責(zé)任人?！缎姓S可法》規(guī)定了“誰許可，誰監(jiān)督，誰負(fù)法律責(zé)任”的原則，農(nóng)機(jī)監(jiān)理屬于農(nóng)機(jī)使用安全許可和駕駛操作人員安全資質(zhì)許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然地負(fù)有對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的檢查監(jiān)督職責(zé)。不履行這一職責(zé)，發(fā)生不安全事故同樣追究法律責(zé)任。上述“兩法”在這一點(diǎn)上是高度一致的。但相關(guān)法規(guī)沒有明確農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)關(guān)落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定職責(zé)的權(quán)力，責(zé)、權(quán)不一，這是必須盡快解決的問題。

2 導(dǎo)致農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督執(zhí)法主要問題的誘因

造成以上主要問題的原因有：一是城鄉(xiāng)差距較大。當(dāng)前一些農(nóng)村農(nóng)民群眾出行的交通運(yùn)輸安全狀況不容樂觀，特別是一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)機(jī)安全狀況更是令人堪憂。有些鄉(xiāng)村之間的交通全靠群眾自己的“11號(hào)車”——走路，以至有的農(nóng)民外出不得不搭乘拖拉機(jī)、農(nóng)用車，致使拖拉機(jī)載客的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是安全意識(shí)普遍不高。有的干部群眾對(duì)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理認(rèn)識(shí)不足，小農(nóng)思想意識(shí)根深蒂固，一些無證駕駛與拖拉機(jī)載客等嚴(yán)重違法章現(xiàn)象是常有發(fā)生，以至農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理工作進(jìn)展不平衡。三是公共財(cái)政投入不夠。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理工作經(jīng)費(fèi)投入不足，辦公條件簡(jiǎn)陋、人才匱乏，這在一定程度上成了制約農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理的瓶頸，也將給社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)機(jī)械化的又好又快發(fā)展帶來一定的影響。

3 解決農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法難的建議與對(duì)策

拖拉機(jī)、農(nóng)用車輛是農(nóng)村、特別是貧困地區(qū)農(nóng)村主要的交通工具，農(nóng)村70%和90%以上的客運(yùn)和貨運(yùn)量依賴于拖拉機(jī)、農(nóng)用車。要實(shí)現(xiàn)對(duì)拖拉機(jī)、農(nóng)用車的有效管理，達(dá)到道路暢通和安全的目的，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，我們要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理職能，依托農(nóng)機(jī)監(jiān)理隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)、職能和裝備，嘗試在農(nóng)機(jī)部門組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍的管理模式，切實(shí)管好拖拉機(jī)和農(nóng)用運(yùn)輸車輛。農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍在業(yè)務(wù)上接受公安交警的指導(dǎo)，使用交警的服裝和其他裝備，人員工資和職能方面接受農(nóng)機(jī)部門的領(lǐng)導(dǎo)。組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍的理由有三：

（1）組建農(nóng)機(jī)交警是符合現(xiàn)階段中國國情的理性選擇。組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍，就能從根本上實(shí)現(xiàn)《道路交通安全法》的要求，在執(zhí)法主體上，實(shí)現(xiàn)了由公安交警部門統(tǒng)一行使道路交通安全管理，有效解決了“政出多門，多頭管理”的問題，也有效解決了農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門上路執(zhí)法的問題。在執(zhí)法對(duì)象上，將對(duì)拖拉機(jī)、農(nóng)用車的道路交通安全、管理相對(duì)獨(dú)立出來，將鄉(xiāng)村道路管理也相對(duì)獨(dú)立出來，由農(nóng)機(jī)交警實(shí)施歸口管理，這樣對(duì)拖拉機(jī)、農(nóng)用車實(shí)現(xiàn)人、車、路三位一體的全方位管理，從而從體制和制度上杜絕了管理上的真空和漏洞，消除事故隱患。

（2）組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍符合國家政策和歷史淵源。國家在突出某一個(gè)行業(yè)部門的強(qiáng)制執(zhí)法力度的時(shí)候，往往會(huì)出臺(tái)政策，成立部門的公安、司法機(jī)構(gòu)。如森林公安，林業(yè)法庭，鐵路公安等。在我國廣大西部地區(qū)農(nóng)村隨著拖拉機(jī)、農(nóng)用車的擁有量快速增加，非客運(yùn)車輛違法載客問題日益成為威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重大隱患。組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍是緊迫和必需的。關(guān)于農(nóng)機(jī)交警的淵源，我們過去的體制就是公安交警委托，授權(quán)農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門監(jiān)管拖拉機(jī)、農(nóng)用車，上路處理農(nóng)機(jī)違章和農(nóng)機(jī)事故，也曾有過交警派員參與農(nóng)機(jī)監(jiān)理的管理模式。

（3）組建農(nóng)機(jī)交警隊(duì)伍具備現(xiàn)實(shí)的可能性。首先農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)成立20多年來培養(yǎng)了一支高素質(zhì)的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理隊(duì)伍；具有較高的理論水平和執(zhí)法能力，以及熟悉的農(nóng)機(jī)監(jiān)理業(yè)務(wù)能力，將這支隊(duì)伍成建制轉(zhuǎn)入農(nóng)機(jī)交警。其次有完善的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管機(jī)制，它是一種土生土長，適應(yīng)我國農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)際情況的管理機(jī)制，有一個(gè)嚴(yán)密而根植于廣大農(nóng)村的安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。再次是組建農(nóng)機(jī)交警既減輕了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保了農(nóng)機(jī)監(jiān)理隊(duì)伍穩(wěn)定，又最大限度地維護(hù)了農(nóng)村道路交通安全。