扶貧開發(fā)怎樣走好國際合作之路

曹永紅

【摘要】改革開放后，我國開始逐步在扶貧開發(fā)領(lǐng)域與國際社會(huì)進(jìn)行合作，到20世紀(jì)90年代，這一領(lǐng)域的合作獲得大規(guī)模發(fā)展，合作方式逐漸多樣化。但隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及國際社會(huì)援助戰(zhàn)略的調(diào)整，我國與國際社會(huì)在扶貧領(lǐng)域的合作也出現(xiàn)了一些問題，這不利于將外資力量引入我國扶貧開發(fā)領(lǐng)域，所以我國需要不斷探索與國際社會(huì)進(jìn)行扶貧合作的新路徑。

【關(guān)鍵詞】扶貧開發(fā) 政府 國際社會(huì) 交流合作 【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

扶貧開發(fā)領(lǐng)域國際合作的主要成效

提升扶貧機(jī)構(gòu)的扶貧能力，培養(yǎng)扶貧開發(fā)人才。我國與國際社會(huì)在扶貧開發(fā)的合作中注重扶貧機(jī)構(gòu)的建設(shè)以及扶貧能力的培養(yǎng)。如世界銀行的秦巴山區(qū)貸款項(xiàng)目中的一個(gè)內(nèi)容是建設(shè)扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，并培養(yǎng)扶貧項(xiàng)目的管理人才。此外，與國際社會(huì)進(jìn)行扶貧開發(fā)合作的過程也有利于提升國內(nèi)扶貧機(jī)構(gòu)扶貧能力。因?yàn)閲H扶貧開發(fā)項(xiàng)目一般都有較長周期，在項(xiàng)目實(shí)施之前，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和反復(fù)調(diào)整修改，在項(xiàng)目實(shí)施過程中要建立完善的項(xiàng)目管理體系，與此同時(shí)還要建立項(xiàng)目檢測機(jī)制，在這一過程中，我國的合作扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)提升了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施與監(jiān)督能力，同時(shí)也培養(yǎng)了一大批項(xiàng)目管理、執(zhí)行人才。這有利于我國扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)更好地利用扶貧資源，最大限度地發(fā)揮扶貧作用。

對(duì)扶貧重大問題進(jìn)行前瞻性研究，為扶貧工作提供咨詢服務(wù)。在與國際社會(huì)的合作中，我們希望國際社會(huì)能夠研究中國貧困問題，并為中國的扶貧開發(fā)工作提出相關(guān)意見。如世界銀行與中國社會(huì)科學(xué)院、國務(wù)院扶貧辦等進(jìn)行合作，調(diào)查形成了《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進(jìn)》的報(bào)告，其中指出我國在扶貧開發(fā)工作上應(yīng)具備宏觀視角，不僅要關(guān)注現(xiàn)有的貧困地區(qū)發(fā)展問題，還要擴(kuò)大扶貧范圍，提升扶貧目標(biāo)，對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目制定出優(yōu)先等級(jí)。我國相關(guān)部門還和亞洲開發(fā)銀行合作開展了《中國扶貧政策研究：趨勢(shì)、挑戰(zhàn)和未來方向》的研究，該項(xiàng)目探討了貧困地區(qū)人力資源開發(fā)問題，并重新制定了中國貧困標(biāo)準(zhǔn)。這些合作研究項(xiàng)目對(duì)我國未來扶貧工作的走向具有啟發(fā)意義。

建設(shè)扶貧交流合作平臺(tái)，共享扶貧經(jīng)驗(yàn)。我國在扶貧過程中善于吸收國際扶貧的工作經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，我國扶貧的顯著成效，也受到國際社會(huì)的關(guān)注，扶貧經(jīng)驗(yàn)也得到國際的認(rèn)同。為了進(jìn)一步與國際社會(huì)在扶貧開發(fā)上進(jìn)行深入合作，我國致力于與國際社會(huì)共建扶貧經(jīng)驗(yàn)交流合作平臺(tái)，如早在2004年，我國便與世界銀行合作，在上海舉辦了全球扶貧大會(huì)，世界120多個(gè)國家和地區(qū)參加了此次會(huì)議，互相交流扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，為世界扶貧工作開展出謀劃策。

中國政府與國際社會(huì)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行合作存在的問題

貧困地區(qū)缺乏提供足額配套資金的能力。在中國與國際社會(huì)合作的扶貧項(xiàng)目中，國際社會(huì)大多要求受援地區(qū)提供一定的資金配套，如在世界銀行的扶貧援助項(xiàng)目中，其只提供項(xiàng)目資金的35%～50%，其余由國內(nèi)承擔(dān)，但我國許多貧困地區(qū)卻沒有提供相應(yīng)配套資金的能力。這一方面是由于貧困地區(qū)的政府財(cái)政緊張，資金不足，最終導(dǎo)致項(xiàng)目難以開展；另一方面則是因?yàn)樨毨У貐^(qū)的一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目并不重視，導(dǎo)致配套資金落實(shí)困難，且落實(shí)資金數(shù)額不足，影響了扶貧項(xiàng)目建設(shè)。

貧困地區(qū)外資扶貧問題不斷。首先是自然資源開發(fā)與人力資源開發(fā)的平衡問題。自然資源開發(fā)雖然能夠在短期內(nèi)讓貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，但卻會(huì)破壞貧困地區(qū)的自然環(huán)境，形成粗放型經(jīng)濟(jì)，也不具備發(fā)展的可持續(xù)性，所以扶貧工作應(yīng)轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)，提高貧困地區(qū)人口的自我發(fā)展能力。在我國與國際社會(huì)扶貧開發(fā)早期，側(cè)重對(duì)貧困地區(qū)的自然資源開發(fā)，而隨著扶貧合作研究的深入，雙方都意識(shí)到人力資源開發(fā)的重要性，并試圖處理好經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及人口的關(guān)系。其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。衡量地區(qū)貧困與否的最重要指標(biāo)便是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展又有所區(qū)別，要想經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)發(fā)展，建設(shè)一個(gè)全面發(fā)展的社會(huì)環(huán)境尤為重要。因此在扶貧開發(fā)項(xiàng)目中，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面發(fā)展的關(guān)系也成為值得關(guān)注的問題。最后是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與貧困人口增收之間存在矛盾。由于缺乏足夠財(cái)力，我國貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，為此很多國際組織將建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施作為扶貧項(xiàng)目重點(diǎn)，如世界銀行的秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目、農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目等都是側(cè)重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目建設(shè)能否給貧困群眾帶來增收機(jī)會(huì)，是否會(huì)擴(kuò)大其發(fā)展空間是值得思考的問題。

貧困地區(qū)政府服務(wù)能力限制了外資扶貧項(xiàng)目落實(shí)。我國地方政府在與外資扶貧項(xiàng)目合作過程中出現(xiàn)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、效率不高、能力不足等問題。一方面一些地方政府官本位思想根深蒂固，沒有主動(dòng)服務(wù)外資扶貧項(xiàng)目的意識(shí)，而且在貧困地區(qū)，政府往往是公共服務(wù)的唯一提供者，缺乏競爭性導(dǎo)致其服務(wù)效率低下，這拖延了外資扶貧項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，如20世紀(jì)90年代末，一些國際組織曾在中國貧困地區(qū)開展小額信貸項(xiàng)目，但由于當(dāng)?shù)卣?wù)效率低下，這些信貸項(xiàng)目受到各種政策限制，沒有獲得真正發(fā)展落實(shí)，扶貧效果有限。另一方面，一些地方政府財(cái)力不足、管理不完善，這使之沒有能力配合國際社會(huì)組織落實(shí)扶貧項(xiàng)目，這也限制了我國與國際社會(huì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的合作。

中國政府與國際社會(huì)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域開展深入合作的路徑

制定針對(duì)外資扶貧的長遠(yuǎn)規(guī)劃。首先，對(duì)國際社會(huì)的扶貧戰(zhàn)略調(diào)整進(jìn)行研究，明確國際社會(huì)對(duì)華援助的重點(diǎn)和方向。近年來，盡管國際社會(huì)減少了對(duì)我國扶貧開發(fā)的直接援助，并調(diào)整了援助策略，但我們應(yīng)該意識(shí)到國際社會(huì)更傾向?qū)ξ覈毨У貐^(qū)進(jìn)行農(nóng)村綜合治理、知識(shí)創(chuàng)新、人才培育等方面的援助。明確國際社會(huì)的援助方向，我國政府才能有的放矢地在扶貧開發(fā)領(lǐng)域與國際社會(huì)展開合作，挖掘國際社會(huì)對(duì)華援助的空間。其次，要能夠?yàn)閲H社會(huì)的扶貧援助提供綱領(lǐng)性文件，我國政府在對(duì)國際社會(huì)的對(duì)華扶貧戰(zhàn)略調(diào)整進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，要結(jié)合我國貧困地區(qū)的具體狀況制定長遠(yuǎn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃，確立外資扶貧的目標(biāo)、內(nèi)容等，這為貧困地區(qū)地方政府爭取外資援助奠定了基礎(chǔ)。

不斷創(chuàng)新外資扶貧制度。首先，要學(xué)習(xí)引進(jìn)國際社會(huì)的成功扶貧經(jīng)驗(yàn)與理念，拓寬我國的扶貧視野，在工作方式上與國際接軌，獲取更多與國際社會(huì)合作扶貧的機(jī)會(huì)。其次，要建立外資扶貧項(xiàng)目的監(jiān)測機(jī)制，及時(shí)掌握外資扶貧項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度以及后期狀況，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)中的問題，并進(jìn)行調(diào)整，這樣既能保證項(xiàng)目完成符合國際扶貧機(jī)構(gòu)的預(yù)期，也能夠提升國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)，為之后的持續(xù)合作創(chuàng)造條件。再次，要擴(kuò)大外資扶貧的領(lǐng)域，中國與國際社會(huì)進(jìn)行扶貧開發(fā)合作，最終目的是要讓外資扶貧項(xiàng)目服務(wù)中國貧困地區(qū)，為此，在合作過程中，應(yīng)利用好外資扶貧中的一些專項(xiàng)項(xiàng)目解決我國貧困地區(qū)存在的問題，如在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、環(huán)境恢復(fù)、少數(shù)民族文化保護(hù)等方面與國際社會(huì)展開合作，拓寬外資扶貧的內(nèi)容，使之不局限于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，要拓寬爭取外資扶貧開發(fā)項(xiàng)目的渠道。對(duì)于聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行等國際組織的扶貧援助，應(yīng)繼續(xù)爭取，同時(shí)我國還可以通過雙邊政府貸款、與國際慈善機(jī)構(gòu)合作等方式引進(jìn)外資扶貧項(xiàng)目。

探索內(nèi)資與外資混合模式。隨著中國與國際社會(huì)扶貧合作的深入，我國外資來源更加復(fù)雜化，既有軟貸款、硬貸款，也有一些國家的贈(zèng)款，在資金的使用過程中，可以把貸款與贈(zèng)款混合使用，根據(jù)項(xiàng)目需要統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)資金使用效率的最大化。除此之外，還可將國外扶貧項(xiàng)目的貸款與我國財(cái)政扶貧資金進(jìn)行捆綁使用。很多國際扶貧組織在國內(nèi)開展扶貧項(xiàng)目的目的之一是為了給貧困地區(qū)注入更多投資，因此其往往要求國內(nèi)相關(guān)方面給予一定配套資金，如世界銀行在西南扶貧項(xiàng)目中，便采用了國際援助資金與國內(nèi)財(cái)政資金相結(jié)合的模式，這種資金混合模式能夠順利推進(jìn)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)。在中外資混合模式下，資金的使用、扶貧項(xiàng)目的落實(shí)要接受國內(nèi)與國際援助組織的雙重監(jiān)管，這也避免了資金隨意挪用、貪污等情況的出現(xiàn)。

（作者為華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師）

【注：本文為國家社科基金項(xiàng)目《民族地區(qū)勞動(dòng)關(guān)系政府規(guī)制理論研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13XSH023） 階段性成果】

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲