農(nóng)村土地制度改革背景下宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的問題與對(duì)策分析*

游德升

(平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南平頂山 467000)

?

·資源利用·

農(nóng)村土地制度改革背景下宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的問題與對(duì)策分析*

游德升

(平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南平頂山 467000)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有福利和社會(huì)保障雙重功能，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的改革和完善是宅基地制度改革和完善的前提和基礎(chǔ)，也是農(nóng)村土地制度改革順利開展的重要環(huán)節(jié)。文章對(duì)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的概念內(nèi)涵進(jìn)行了剖析，闡述了宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的改革是農(nóng)村土地制度改革的必然要求。該文針對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得存在的問題進(jìn)行深入分析，并在總結(jié)農(nóng)村土地制度、宅基地制度研究中的宅基地取得制度研究基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前深化農(nóng)村改革及農(nóng)村土地制度改革的實(shí)際，從明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、合理確認(rèn)宅基地申請(qǐng)取得資格，完善“一戶一宅”、面積限定的申請(qǐng)取得原則和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的審批，加強(qiáng)監(jiān)督與管理等方面提出改革和完善宅基地申請(qǐng)取得制度的對(duì)策建議，為我國(guó)農(nóng)村宅基地及土地制度改革提供理論參考。

農(nóng)村土地 制度改革 宅基地使用權(quán) 申請(qǐng)取得 改革與完善

0 引言

農(nóng)村宅基地為農(nóng)村村民提供了住房保障，使農(nóng)村村民“居者有其宅”，是維護(hù)農(nóng)村村民生存權(quán)的體現(xiàn)。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)宅基地的保障性為基本目標(biāo)，采取嚴(yán)格保守的宅基地政策。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化不斷向前推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善，宅基地的保障功能逐漸弱化，現(xiàn)行宅基地制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，急需改革與完善。農(nóng)村村民只有依法取得宅基地使用權(quán)才能合法使用宅基地。因此，宅基地申請(qǐng)取得是農(nóng)村村民依法取得宅基地的主要方式，改革與完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度是農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)。文章結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)際，在分析宅基地申請(qǐng)取得存在問題的基礎(chǔ)上，提出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得改革與完善的建議。

1 宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得概念內(nèi)涵

根據(jù)1963年中央頒布《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次在正式的規(guī)范性文件中使用“宅基地使用權(quán)”這一概念，明文規(guī)定將農(nóng)民宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)。1982年《憲法》正式以憲法的形式確認(rèn)宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村村民只能取得宅基地使用權(quán)，而不能取得所有權(quán)。宅基地使用權(quán)具有福利和社會(huì)保障雙重功能，為保障廣大農(nóng)民群眾的安居、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。農(nóng)村村民只有依法取得宅基地使用權(quán)，才能在宅基地上合法建造住宅及附屬設(shè)施，否則屬于違法使用宅基地。

根據(jù)崔建遠(yuǎn)教授對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)取得的論述，宅基地使用權(quán)的取得分為原始取得和繼受取得。原始取得是依照法律和政策的規(guī)定，最初或初始取得宅基地使用權(quán)或不依賴于宅基地所有權(quán)人或使用權(quán)人的意志而取得宅基地使用權(quán)。我國(guó)目前已不存在通過法律和政策的直接規(guī)定取得宅基地使用權(quán)的情形，即不存在宅基地使用權(quán)的原始取得。宅基地使用權(quán)的繼受取得又稱傳來取得，是基于權(quán)利人既有權(quán)利而取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象。繼受取得主要是通過法律行為從宅基地所有權(quán)或使用權(quán)人那里取得對(duì)宅基地的使用權(quán)，又分為移轉(zhuǎn)繼受取得和創(chuàng)設(shè)繼受取得。移轉(zhuǎn)繼受取得主要通過轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)方式取得，創(chuàng)設(shè)繼受取得主要通過申請(qǐng)方式取得宅基地使用權(quán)[1]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地主要是通過申請(qǐng)取得方式取得，具體流程如圖1所示。

圖1 宅基地使用權(quán)的取得方式

一些學(xué)者在論述宅基地使用權(quán)的取得時(shí)將原始取得或初始取得的概念與申請(qǐng)取得混淆，把原始取得當(dāng)作申請(qǐng)取得進(jìn)行論述。該研究將宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得定義為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位通過申請(qǐng)、審批的形式取得在集體所有的宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施的一種宅基地使用權(quán)繼受取得方式。

2 宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度改革必要性分析

2.1 宅基地及農(nóng)村土地制度改革政策

2003至今，中央“一號(hào)文件”連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題[2]，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)問題”在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。2008年黨的十七屆三中全會(huì)拉開了農(nóng)村土地制度改革序幕，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革正式啟動(dòng)。隨后出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)村土地制度改革的政策，為農(nóng)村土地制度改革和宅基地制度改革提供政策依據(jù)(表1)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的試點(diǎn)階段。

表1 十七屆三中全會(huì)以來主要涉及的政策內(nèi)容

2.2 農(nóng)村土地制度改革與宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度改革的關(guān)系

我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地政策一直持保守的態(tài)度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有土地制度在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行。農(nóng)村土地制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須將涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)考慮其中，否則，所進(jìn)行的改革不徹底，甚至可能會(huì)直接導(dǎo)致改革達(dá)不到預(yù)期效果。在農(nóng)村土地制度中，宅基地制度關(guān)系到農(nóng)民的基本居住條件，是農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容。由于宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得是目前宅基地使用權(quán)取得的主要方式，宅基地使用權(quán)取得制度是否完善，直接影響農(nóng)村村民宅基地權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)，也會(huì)影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地管理、宅基地集約利用等方面的改革與完善。農(nóng)村宅基地制度改革取決于宅基地取得制度的改革，農(nóng)村宅基地申請(qǐng)取得制度的改革和完善是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革乃至全國(guó)深化改革的應(yīng)有之義和必然要求。

3 宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得存在的主要問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和農(nóng)村土地制度改革的開展，宅基地使用申請(qǐng)取得制度改革取得一定成果，但由于宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的現(xiàn)行法律與政策的規(guī)定嚴(yán)重滯后，存在諸多問題，有待進(jìn)一步改進(jìn)與完善。

3.1 宅基地申請(qǐng)取得資格的認(rèn)定和確認(rèn)不合理

我國(guó)現(xiàn)行法律和政策對(duì)申請(qǐng)主體具有嚴(yán)格的身份限制，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，特別是城鎮(zhèn)居民不能取得宅基地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的合理認(rèn)定和確認(rèn)過程也是宅基地申請(qǐng)取得資格的合理認(rèn)定和確認(rèn)過程。然而，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定上我國(guó)現(xiàn)行法律沒有統(tǒng)一而明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員穩(wěn)定性相對(duì)較差，遷移住所、生老病死、結(jié)婚離婚等情形都會(huì)使農(nóng)村人口變動(dòng)，導(dǎo)致在認(rèn)定問題上很難有清晰確定的邊界，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和確認(rèn)的難度。

當(dāng)前，我國(guó)大部分農(nóng)村是以戶籍身份作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的依據(jù)。這種不加區(qū)分的簡(jiǎn)單認(rèn)定方式，導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的“農(nóng)民”沒有資格申請(qǐng)，而另一些沒有必要無償申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的“農(nóng)民”卻有依法申請(qǐng)的資格。例如，一些農(nóng)民在城市有固定住房、有穩(wěn)定工作且有社會(huì)保障，只因他們持有“農(nóng)業(yè)戶口”依然具有申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的資格； 而一些剛剛將戶籍遷出農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)村村民，只是暫時(shí)進(jìn)城務(wù)工，仍有回鄉(xiāng)居住的意愿和可能，卻因?yàn)槌钟小胺寝r(nóng)戶籍”而喪失了宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的資格。

3.2 “一戶一宅”、面積限定的申請(qǐng)取得原則和標(biāo)準(zhǔn)有待改進(jìn)與完善

《土地管理法》確立了“一戶一宅”、面積不能超過省級(jí)人民政府限定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地申請(qǐng)取得原則和標(biāo)準(zhǔn)，為保障農(nóng)村村民“住有所居”起到了積極的作用。隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的開展與不斷向前推進(jìn)，“一戶一宅”、面積限定的申請(qǐng)取得原則和標(biāo)準(zhǔn)顯現(xiàn)出缺陷與不足，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐[3]。

3.2.1 “戶”作為法律關(guān)系主體資格缺位，分戶原則和條件不明確

根據(jù)“一戶一宅”的宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能以個(gè)人的名義申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，而是以“戶”為單位申請(qǐng)取得。在法學(xué)領(lǐng)域，“戶”原本不是規(guī)范性的法律概念，因此，法律也沒有對(duì)“戶”的具體內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確界定，也沒有法律將“戶”作為法律關(guān)系的主體。但在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)證都是以“戶”為單位登記并發(fā)放，以“戶主”個(gè)人為登記名義人，這樣的做法從形式上解決了宅基地使用權(quán)人的權(quán)利主體問題，但常常被理解成宅基地使用權(quán)的權(quán)利人是登記時(shí)記載的“戶主”，也極易造成其他家庭個(gè)體成員權(quán)益的損害，不利于宅基地使用權(quán)的享有和行使。

以“戶”為單位申請(qǐng)取得宅基地，申請(qǐng)取得的審批也以“戶”為單位。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“農(nóng)戶”收入的提高，農(nóng)村村民建房能力提高，建新房、住新居成為廣大農(nóng)村村民迫切的愿望。由于法律沒有明確規(guī)定分戶的原則及條件、各地對(duì)“分戶”原則和條件也缺乏明確的界定，符合條件的“農(nóng)戶”通過申請(qǐng)可以無償、無期限取得宅基地使用權(quán)，為了能夠多占宅基地、提高居住條件，農(nóng)村村民往往會(huì)想方設(shè)法分戶，出現(xiàn)“能分則分”或者“能分必分”的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村常住人口減少，“農(nóng)戶”數(shù)量卻不斷增加，農(nóng)村人均住房面積不降反升[4]。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》明確指出， 2000～2011年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了203萬hm2。

3.2.2 “一戶一宅”和限定面積標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)取得宅基地的規(guī)定和理解具有不合理性

首先，根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》和相關(guān)規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，一戶有且只能擁有一處住宅，不允許同一農(nóng)戶出現(xiàn)兩處宅基地的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村宅基地制度改革不斷開展，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制逐步放寬，農(nóng)村宅基地“入市”流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨。農(nóng)村村民除了通過申請(qǐng)取得，因繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式也可以合法取得宅基地使用權(quán)。因此，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)以下兩種情形：第一，農(nóng)村村民因繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)在先，而由于已經(jīng)采取流轉(zhuǎn)方式取得一處宅基地使用權(quán)不能再取得宅基地使用權(quán)。第二，農(nóng)村村民申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)在先，流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)在后，導(dǎo)致“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，與“一戶一宅”制度相背。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地申請(qǐng)取得權(quán)并沒有真正享有和行使。

其次，農(nóng)村集體組織成員只有一次申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利，出租、出賣住房后不能再申請(qǐng)取得宅基地，農(nóng)村村民特別是進(jìn)城農(nóng)民怕永久失去宅基地可能導(dǎo)致將來回到農(nóng)村“無處安身”，他們選擇將宅基地和住房閑置，造成土地和房屋資源浪費(fèi)，也導(dǎo)致農(nóng)村村民土地和房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害。

最后，《土地管理法》第62條一般被理解為每戶都應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)取得一處不超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，而且必須為每戶都提供一處宅基地[5]。然而，隨著農(nóng)村村民收入的提高，建新房、擴(kuò)大居住面積的期望增強(qiáng)，農(nóng)村宅基地存在占地面積越來越大并且增長(zhǎng)速度快，利用率低、閑置率高等土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象。另外，很多村莊已無預(yù)留或者沒有空閑土地用于建造住房，宅基地供應(yīng)緊張，“每戶一宅”很難落實(shí)，“一戶一宅”申請(qǐng)取得制度也將會(huì)變成“一紙空文”，農(nóng)村村民的居住權(quán)很難得到保障。

3.3 宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的審批不嚴(yán)、監(jiān)管不到位

根據(jù)《土地管理法》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律與規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)取得宅基地，先由村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府逐級(jí)審核，再批量報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，最后由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府逐宗落實(shí)到農(nóng)戶，涉及占用農(nóng)用地的，還必須依法向省級(jí)人民政府申請(qǐng)辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的審核工作主要是由國(guó)土資源管理所負(fù)責(zé)辦理。大部分農(nóng)村屬于“獨(dú)門獨(dú)院”、分散居住，宅基地申請(qǐng)取得數(shù)量大、分布廣，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源管理所管理的范圍大、涉及的村莊較多，申請(qǐng)取得的審核工作量大、難度大。各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源管理普遍存在工作人員數(shù)量有限、人才缺乏的現(xiàn)象，只能對(duì)村委會(huì)提交的申請(qǐng)資料進(jìn)行審核，很少到實(shí)地進(jìn)行核查。申請(qǐng)取得的審批工作基本上都交由各村委會(huì)完成，村委會(huì)的審核意見基本成為了最終審批結(jié)果。申請(qǐng)取得由縣級(jí)人民政府審批可以說“有名無實(shí)”或者說“名存實(shí)亡”。

農(nóng)村宅基地“建新不拆舊”、“一戶多宅”、“少批多占”，甚至違法占用耕地等“亂象”的主要原因即是從政府土地管理部門到村民都缺乏對(duì)審批的有效監(jiān)管，甚至是監(jiān)管缺位[6]。一方面，村委會(huì)對(duì)“農(nóng)戶”申請(qǐng)取得宅基地持寬容的態(tài)度，只要本村村民申請(qǐng)取得宅基地，一般都不會(huì)在申請(qǐng)取得的程序上設(shè)置障礙，都會(huì)審核通過，導(dǎo)致審核不嚴(yán)。另一方面，有些村委會(huì)由村支書或個(gè)別村干部說了算，甚至村委會(huì)與土地管理部門的干部串通，為了謀取私利、徇私枉法，不依法進(jìn)行審核批準(zhǔn)。

4 宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度改革與完善的建議

4.1 明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，合理確認(rèn)宅基地申請(qǐng)取得資格

統(tǒng)一、明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保認(rèn)定結(jié)果的公平與合理，也就確保了宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得資格確認(rèn)的合理性。農(nóng)村村民被認(rèn)定具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才有資格申請(qǐng)取得宅基地，不能簡(jiǎn)單以戶籍作為認(rèn)定和確認(rèn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，可以考慮以戶籍為原則，同時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮是否以在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長(zhǎng)期生活、居住和生產(chǎn)為判斷和認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上應(yīng)當(dāng)以是否確實(shí)需要以宅基地作為居住保障為主要標(biāo)準(zhǔn)，也就是以符合“保障性”功能真正實(shí)現(xiàn)作為認(rèn)定的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并且長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活居住的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有資格申請(qǐng)取得宅基地。

持有集體經(jīng)濟(jì)組織所在地“戶籍”的人不一定都有申請(qǐng)取得的資格，還應(yīng)以其是否重復(fù)享受社會(huì)保障福利待遇進(jìn)行認(rèn)定。已經(jīng)充分享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇的農(nóng)民沒有申請(qǐng)取得資格。而對(duì)遷入本村落戶的外來人員，應(yīng)設(shè)置條件限定其申請(qǐng)取得的邊界范圍，例如對(duì)遷入、嫁入等情形落戶在本村的，在其他集體經(jīng)濟(jì)組織已申請(qǐng)取得宅基地的，在退出前沒有申請(qǐng)取得資格； 若沒有在原集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地或已將宅基地退回的，在現(xiàn)居住所在地有資格申請(qǐng)取得[7]。

對(duì)戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的居民，不代表一定沒有申請(qǐng)取得宅基地的資格。以下幾種情況應(yīng)當(dāng)保留宅基地使用權(quán)申請(qǐng)資格：第一，農(nóng)村子女考上大學(xué)，將戶籍遷出，但他們的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒有喪失，應(yīng)有資格申請(qǐng)取得，仍然需要原戶籍所在地提供土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等作為基本生活保障。第二，剛進(jìn)城落戶的農(nóng)民不能喪失宅基地申請(qǐng)取得的資格。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》等文件精神，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。對(duì)于在城市無房居民或沒有固定工作和收入的居民，仍然需要包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障，宅基地申請(qǐng)取得主體資格應(yīng)該予以保留。[8]

4.2 完善“一戶一宅”、面積限定的申請(qǐng)取得原則和標(biāo)準(zhǔn)

4.2.1 賦予“戶”法律關(guān)系主體資格，明確分戶原則和條件

“戶”最初主要是為了宅基地申請(qǐng)取得和管理的方便而認(rèn)可的單位，實(shí)際上申請(qǐng)取得的主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。然而，實(shí)踐中已經(jīng)習(xí)慣將“戶”作為宅基地申請(qǐng)取得的主體看待，已被廣大農(nóng)村群眾認(rèn)可，“戶”的概念也頻繁出現(xiàn)在《土地管理法》、《物權(quán)法》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào))等法律及規(guī)范性文件中。實(shí)際上“戶”已經(jīng)成為通用的法律概念，只是沒有被法律明文規(guī)定成為法律關(guān)系的主體。因此，需要賦予“戶”法律意義的主體資格，將“戶”作為法律關(guān)系的主體寫進(jìn)法律，“戶”應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的權(quán)利主體資格[9]。在宅基地使用權(quán)登記時(shí)，應(yīng)以“戶”的名義進(jìn)行登記，而不再以戶主的名義登記，符合申請(qǐng)取得條件的家庭成員是宅基地使用權(quán)的共同共有人，所取得的宅基地使用權(quán)共同享有權(quán)利、行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，這樣更有利于保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地權(quán)益。

農(nóng)村一般以子女結(jié)婚成家需分戶為理由申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，甚至出現(xiàn)夫妻以假離婚為由分戶達(dá)到騙取宅基地申請(qǐng)取得權(quán)利的目的。因此需明確界定“戶”的基本內(nèi)涵，避免分戶的隨意性，設(shè)置嚴(yán)格的分戶原則和分戶條件。分戶應(yīng)當(dāng)按照以下原則進(jìn)行：第一，對(duì)年滿20周歲確實(shí)準(zhǔn)備結(jié)婚，并且家庭居住面積小、不達(dá)標(biāo)的“農(nóng)戶”可以考慮其分戶申請(qǐng)取得的請(qǐng)求。第二，夫妻關(guān)系感情確實(shí)破裂，法院判決離婚，確實(shí)無法共同生活需要提供宅基地保障居住的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)取得宅基地。第三，對(duì)只有一個(gè)子女的家庭，且子女在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住的，子女和父母原則上共同居住，共同申請(qǐng)取得一處宅基地，不能分戶； 對(duì)多個(gè)子女的家庭，原則上不允許每個(gè)子女都可以通過分戶申請(qǐng)取得宅基地，應(yīng)當(dāng)至少有一個(gè)子女隨父母居住。第四，遵循減人減宅基地面積的原則。一般農(nóng)村宅基地以戶為單位，按“戶”的大小配置面積，對(duì)分戶前已經(jīng)申請(qǐng)取得的宅基地面積應(yīng)當(dāng)予以扣減，除非分戶后仍然不超過當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。如果無法扣減，對(duì)超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的部分按照市場(chǎng)價(jià)格收取有償使用費(fèi)[10]。對(duì)假離婚、假結(jié)婚進(jìn)行假分戶等騙取宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得資格的，堅(jiān)決予以查處，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即收回宅基地并予以罰款。

4.2.2 重新審識(shí)“一戶一宅”制度，多種形式保障宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得權(quán)的落實(shí)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，通過轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等流轉(zhuǎn)方式合法取得宅基地的使用權(quán)人的利益同樣也應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。我國(guó)法律及規(guī)范性文件的限制性規(guī)定主要是限定一戶只能擁有一處福利保障性的宅基地，并非要求不論何種原因都限定每戶只能擁有一處住宅。為了避免出現(xiàn)“一戶兩宅”，甚至“一戶多宅”，或者“無宅可居”的情形，可進(jìn)行改革與限制：第一，將宅基地使用權(quán)無期性改為有期限使用。如將宅基地申請(qǐng)取得的期限設(shè)置為30年或40年，流轉(zhuǎn)取得的期限不超過剩余期限，期滿后由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，農(nóng)村村民期滿后仍符合申請(qǐng)取得條件者仍可辦理相關(guān)續(xù)期手續(xù)后繼續(xù)使用。第二，對(duì)已經(jīng)通過流轉(zhuǎn)取得宅基地的農(nóng)村村民，在申請(qǐng)取得審批時(shí)，沒有優(yōu)先權(quán)； 沒有宅基地、或者面積不達(dá)標(biāo)的農(nóng)村村民有優(yōu)先申請(qǐng)取得權(quán)。

為了避免“農(nóng)戶”多次無償、無期限取得宅基地使用權(quán)，應(yīng)出臺(tái)文件禁止再次申請(qǐng)取得宅基地。根據(jù)《物權(quán)法》第154條的規(guī)定，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，可以重新分配宅基地。除此之外，由于合法、合理的原因，使宅基地使用權(quán)喪失的，也應(yīng)當(dāng)允許再次申請(qǐng)取得宅基地。第一，根據(jù)現(xiàn)有法律和政策規(guī)定的精神，允許宅基地使用權(quán)和房屋在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間在房屋買賣過程中，如果房屋出賣方只收取得與房屋所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的價(jià)款，沒有取得宅基地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)的價(jià)款，購(gòu)買房屋方實(shí)際上無償取得宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許房屋出賣方獲得重新申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利，而房屋買受方喪失申請(qǐng)取得的資格。第二，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民由于長(zhǎng)期不在農(nóng)村居住，宅基地和住房處于閑置或半閑置狀態(tài)。如果他們將已申請(qǐng)取得宅基地主動(dòng)退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)允許其重新申請(qǐng)取得宅基地以提高宅基地的利用率，也為將來他們回到農(nóng)村的居住保障得到落實(shí)。

圖2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得審批流程

我國(guó)土地資源稀缺，人多地少、土地供需矛盾突出，很難做到每戶分得一處“獨(dú)門獨(dú)院”的住宅，應(yīng)節(jié)約、集約利用土地。在宅基地申請(qǐng)取得方式上應(yīng)當(dāng)采取措施達(dá)到宅基地集約利用的目的，完善宅基地申請(qǐng)取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。第一，鼓勵(lì)農(nóng)戶建設(shè)高層住宅，提高住宅居住的人口數(shù)量，同一家庭成員盡量做到分戶不重新申請(qǐng)宅基地，即：“分戶不分宅”； 甚至是多戶共同申請(qǐng)取得一處宅基地，即：“多戶一宅”。既可以節(jié)約利用宅基地，也可以節(jié)約農(nóng)村村民建房成本。第二，對(duì)住戶數(shù)量少、宅基地閑置率高的村莊，在不影響生產(chǎn)和生活的前提下，可以考慮撤村并居，農(nóng)戶可以跨村民小組甚至跨村申請(qǐng)取得宅基地。第三，宅基地供需矛盾突出的地區(qū)，可以考慮建設(shè)住宅小區(qū)或者公寓式住宅供農(nóng)村村民居住，保障農(nóng)村村民“戶有所居”[11]。

4.3 嚴(yán)格宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的審批，加強(qiáng)監(jiān)督與管理

宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)取得必須嚴(yán)格依法審批，應(yīng)當(dāng)規(guī)范審批程序。對(duì)宅基地申請(qǐng)取得審批過程中徇私枉法、不嚴(yán)格依法審批的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)懲。在宅基地申請(qǐng)審批過程中，國(guó)土資源管理部門要做到“三到場(chǎng)”，實(shí)地審查申請(qǐng)取得主體是否符合條件、住宅建設(shè)擬用地是否符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃等； 申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放的宅基地； 住宅建成以后，要到實(shí)地檢查是否按照申請(qǐng)、批準(zhǔn)的面積和要求占有和使用土地，等等。同時(shí)應(yīng)建立宅基地申請(qǐng)取得公開監(jiān)督制度，主動(dòng)接受社會(huì)居民，特別是農(nóng)村村民的監(jiān)督。在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的村或村民小組張榜公示宅基地申請(qǐng)取得的相關(guān)資料，包括：集體經(jīng)濟(jì)組織成員的姓名、戶的成員名單與人數(shù)、分戶的須公示合法原因、擬申請(qǐng)取得的宅基地選址和面積等，公示期滿無異議的，由村委會(huì)報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門審核后報(bào)縣級(jí)土地管理部門審批，具體流程如圖2所示。為做好申請(qǐng)取得的審批工作還需要配齊各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門的工作人員，引進(jìn)高素質(zhì)的土地管理人才，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，打造高素質(zhì)、高效率的土地管理隊(duì)伍。

[1] 崔建遠(yuǎn). 物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——以中國(guó)物權(quán)法的解釋論為中心(下冊(cè)).北京：清華大學(xué)出版社， 2011

[2] 范思婕， 張彼西，張文秀.農(nóng)村宅基地改革綜合績(jī)效模糊評(píng)價(jià)——以成都市為例.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2014, 35(2): 132～137

[3] 張德龍. 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)“一戶一宅”的反思.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)， 2014, 13(3): 231～235

[4] 陳春. 我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的問題及原因.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2010, 31(6): 3～7

[5] 高圣平， 劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究.中國(guó)土地科學(xué)， 2007, 21(2): 31～37

[6] 陳紅麗， 梁丹輝.我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度存在的問題及對(duì)策.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2009, 30(5): 23～28

[7] 郭天玉， 崔利興.談如何理解和界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 2011，(12)： 64～66

[8] 車經(jīng)緯， 車愛平.進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地制度先行改革的可行性及遵循的基本原則.華北國(guó)土資源, 2015，(1)： 80～82

[9] 申惠文. 農(nóng)村村民一戶一宅的法律困境.理論月刊, 2015，(8)： 101～106

[10]周洪亮， 陳曉筠.從“一戶一宅”的視角探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)， 2007, 24(1): 9810～5

[11]高圣平. 宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯.煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)， 2015, 28(3): 23～36

THE REFORM AND IMPROVEMENT OF THE APPLICATION SYSTEM OF HOMESTEAD LAND AND USE RIGHT UNDER THE RURAL LAND REFORM BACKGROUND*

You Desheng

(School of economics and management, Pingdingshan University，Pingdingshan, Henan 467000，China)

Rural homestead land use right has the dual function of welfare and social security. China′s strict restrictions on the transfer of homestead land use right is mainly achieved by the way of application. In this case, the reform and improvement of the application of homestead land use right is the premise and foundation of homestead system reform and improvement. And it is also an important part of carrying out the rural land system reform. This paper analyzed the concept of the application for obtaining homestead land use, and elaborated the rural land system reform of the application for homestead land use, pointed the problems from the aspects of the identification and confirmation of the application qualification, the principles and standards of "one family, one house", the area limitation, and the approval and regulatory. Based on the research on rural land system, combining with the reform of the rural land system in rural areas, this paper put forward some suggestions for the application system of obtaining homestead land use.

rural land; system reform; homestead land use right; application for obtaining; reform and improvement

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160925

2015-07-15

游德升(1970—)，男，河南光山人，博士、副教授。研究方向：企業(yè)管理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。Email：youdesheng@126.com

*資助項(xiàng)目：2015年河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“中小企業(yè)融資難問題研究——基于普惠金融視角的小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)公積金研究”(2015BJJ077)

F321.1; D922.3

A

1005-9121[2016]09-0153-07