既做執(zhí)政黨，又做群眾黨

政權(quán)最高合法性就是能夠?yàn)槿嗣裰\福利，能夠?yàn)槿嗣穹?wù)，這才是萬世不易的世界通則，而非其他。

從革命、建設(shè)、改革的偉大歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨的路線方針始終與中國人民、中華民族的根本利益、整體利益與長遠(yuǎn)利益緊密聯(lián)系，但近年來急劇的變革與轉(zhuǎn)型裹挾著置身于這個時代的每一個人，未獲得、被剝奪、不安全籠罩著許多人的心靈。政府對于人民訴求的麻木不仁，對于群眾利益的粗暴侵犯，官民之間沖突與對抗此起彼伏，愈演愈烈。

能否得到群眾的支持已經(jīng)成為最大的執(zhí)政風(fēng)險，危機(jī)如此深重，如果沒有對維穩(wěn)模式作根本性調(diào)整風(fēng)險只會越來越大，根本之道在于：從維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)向群眾路線模式，通過激活群眾路線來有效落實(shí)人民民主，實(shí)現(xiàn)人民的主體地位與共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)安全。

在中信改革發(fā)展基金會組織的研討會上，北大的潘維教授多次拋出一個尖銳問題：群眾路線是很好，但問題在于，搞市場經(jīng)濟(jì)靠的是資本家而不是靠群眾，官僚體制下的政府官員，無需面對選舉的壓力，怎么才會去走群眾路線？如何去走群眾路線？

《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》

“潘維之問”深刻地道出了中國共產(chǎn)黨一黨長期執(zhí)政面臨的根本性困境，既是一個奉為人民服務(wù)為最高宗旨的政黨，又是一個時刻處于脫離人民群眾危險境地的政黨，值得我們每個人去深思。作者不揣孤陋，嘗試去解答這個問題，破解這一困局。

改革年代的黨群關(guān)系困境

群眾路線是中共開展政治動員的重要手段。但是到今天，許多地方群眾路線只是口號與形式。黨與群眾的關(guān)系經(jīng)歷了在群眾之中，站在群眾前面，到在群眾之上，站在群眾對面的演變。

革命時期，群眾路線不是漂亮的修辭，而是生死攸關(guān)的方法論。在“誰是敵人，誰是朋友”這個至關(guān)重要的問題上，中國共產(chǎn)黨與國民黨走了兩條截然不同的道路。如同潘維所言，中共能夠戰(zhàn)勝國民黨“現(xiàn)代化”武裝的軍隊，根本原因是中共有根而國民黨沒有根，而群眾路線就是扎根的方法論。國民黨與上層精英結(jié)盟，中共則是依靠下層的工、農(nóng)群眾。

新中國成立之后，黨與群眾的關(guān)系就陷入了黨自身二元屬性困境之中。一方面，黨作為人民的先鋒隊，要求保持其作為群眾組織的特征，融入于人民之中，站在人民前面來組織群眾;另外一方面，作為執(zhí)政黨，各級黨委又掌握著核心的國家權(quán)力，作為國家機(jī)關(guān)，必需按照官僚制邏輯運(yùn)作，需要其站在群眾的對面來管理群眾。

這個扣一直未能打開，二元困境一直未得到有效破解。在前三十年試圖用群眾黨的邏輯替代執(zhí)政黨，后三十年試圖用執(zhí)政黨的邏輯取消群眾黨的邏輯。

社會主義建設(shè)時期，群眾黨邏輯往往戰(zhàn)勝了執(zhí)政黨邏輯，國家與社會并未截然分開，國家就在社會之中，在農(nóng)村形成公社體制與城市形成單位體制來組織群眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，群眾動員與群眾運(yùn)動是國家治理的重要形式。

但是黨如何領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的邏輯一直沒有完全建立起來，群眾路線的邏輯強(qiáng)調(diào)尊重群眾首創(chuàng)精神，通過調(diào)動群眾熱情來推動工作，這一邏輯與計劃經(jīng)濟(jì)和官僚體系冷靜的專業(yè)化精神無疑格格不入，這種沖突不但使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“一放就亂，一收就死”的循環(huán)，同時也成為高層分裂的重要淵源。

毛澤東發(fā)動“大躍進(jìn)”與“文化大革命”試圖通過摧毀計劃經(jīng)濟(jì)與打爛官僚機(jī)器的方式，以徹底貫徹先鋒隊與群眾黨的邏輯，來找回工農(nóng)群眾在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國家治理中的如同革命時期的那種主體性。實(shí)踐證明，這是一條錯誤的道路，給中國帶來了巨大的創(chuàng)傷。

改革開放以來，官僚制的邏輯替代了先鋒隊的邏輯，不論是企業(yè)部門還是政府部門都經(jīng)歷了韋伯所謂理性化的過程。原先在城市單位體制中組織化的工人與在農(nóng)村公社體制半組織化的農(nóng)民，都被拋入到市場經(jīng)濟(jì)中去經(jīng)歷了一個再組織的過程。資本對群眾進(jìn)行的再組織，從傳統(tǒng)組織中游離出來的群眾進(jìn)入了大大小小的企業(yè)與工商戶之中。

黨政機(jī)關(guān)也經(jīng)歷了科層化過程，整個黨的系統(tǒng)按照官僚制的方式運(yùn)作，同時以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推進(jìn)市場化改革，招商引資成為地方政府的頭號大事，使得黨從與工農(nóng)結(jié)盟轉(zhuǎn)變?yōu)榕c資本共謀。

在這一條件下，中國共產(chǎn)黨試圖從先鋒性政黨轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)性政黨來建立黨、國家與群眾的穩(wěn)定三角關(guān)系，黨與群眾關(guān)系從黨站在群眾前列轉(zhuǎn)變?yōu)辄h代表群眾。由此，群眾路線內(nèi)涵也發(fā)生了很大的變化，從作群眾工作的方法論，變成職業(yè)官僚日常工作中需要堅持的“群眾觀點(diǎn)”。

黨的代表性主要體現(xiàn)為對于整體利益、長遠(yuǎn)利益與根本利益的維護(hù)，這種共享的利益例如基礎(chǔ)設(shè)施的改善與空氣質(zhì)量的好轉(zhuǎn)會帶來群眾的不滿意度下降，但是卻未必能夠提升群眾的滿意度。執(zhí)政黨在推進(jìn)人民的整體性利益，又往往以群體或者個體利益受損為前提。黨與政府考慮的是國家地區(qū)發(fā)展的大事，而群眾關(guān)心的是和自身利益直接相關(guān)的“小事”，這是“吃肉罵娘”現(xiàn)象的深層原因。

黨由于和國家公權(quán)力渾然一體，不但無法有效組織和動員群眾，還經(jīng)常為了維護(hù)整體利益不得不站在群眾利益（群體利益與個體利益）的對立面，暴力拆遷、暴力執(zhí)法等政府與群眾對立沖突的事件不斷發(fā)生，怨聲載道，怨聲遍網(wǎng)，黨員干部與群眾之間大有水火不容之勢。

官僚化的一個后果是一個國家從社會退出，國家治理難以滲入整個社會，黨與群眾的有機(jī)聯(lián)系被割裂，他們既不知道群眾想什么，需要什么，也不知道如何聯(lián)系、說服和動員群眾。

官僚體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏內(nèi)在動力為群眾解決實(shí)際問題。與革命時期黨員離開群眾就可能活不下去的情況，已經(jīng)今非昔比。上級領(lǐng)導(dǎo)管著自己的花翎頂戴;資本家會來事，各種資源、各種好處。老百姓啥也頂不上，只會成天給自己找麻煩，所以聰明的領(lǐng)導(dǎo)干部最好老百姓不要找自己，離老百姓越遠(yuǎn)越好。

與老百姓天天打交道的基層工作人員，一方面依靠上級輸送的行政資源承擔(dān)上級行政壓力來管理群眾，另一方面自身收入微薄，社會地位較低。守本分的，兢兢業(yè)業(yè)做好本職工作，不守本分的，就如同傳統(tǒng)的胥吏階層，以剝削群眾作為生財之道，使黨的干部與群眾之間的關(guān)系日漸疏離。

靠官僚體制，也無法做好群眾工作，干部也不懂如何做群眾工作。群眾是自組織的，而官僚制度卻是自上而下的。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，這種官僚化的管理群眾的方式會越來越不在狀態(tài)，如果不做根本性調(diào)整，難免有一天體制本身也會被群眾壓力所撐破，這絕非危言聳聽。

破解困局之道其實(shí)也簡單，既然只當(dāng)群眾黨行不通，只當(dāng)執(zhí)政黨也不行，那么就既當(dāng)執(zhí)政黨，又當(dāng)群眾黨，兩種邏輯適度分離，相互補(bǔ)充，而不是相互替代。

推動政府對下負(fù)責(zé)

中國政治體制總體上是一個對上負(fù)責(zé)的體制，政府的回應(yīng)性往往是選擇性的，對于會引起上級關(guān)注的、引發(fā)群體性事件的回應(yīng)性更高，而對于群眾利益密切相關(guān)，但是上級不會關(guān)注的卻無人問津，而且這種回應(yīng)性還經(jīng)常性地受到官僚主義的危害。原因是顯見的，現(xiàn)代政府都是按照官僚制的原則運(yùn)作的，下級只有惟上是從，才有立身之地;同時，每個干部都在自身的權(quán)限與職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，既不能越級也不能跨界。

根本之策是要對干部選拔體制進(jìn)行變革，在干部選拔體制中引入群眾評議機(jī)制。中國的干部選拔體系是賢能政治治理，它是一個開放的體系，向全社會優(yōu)秀分子敞開大門，同時，它是一個高度競爭體制，通過層層歷練的方式把最優(yōu)秀的最適合的人最能干的人選拔上來。選拔體制是上級的選擇和考核，它是一個向上負(fù)責(zé)的體制，因此中國根本上不會有嚴(yán)重的民粹問題，有的反而是脫離群眾的問題，需要在這種精英化的選拔機(jī)制中引入向下負(fù)責(zé)的機(jī)制，使得其進(jìn)一步去落實(shí)人民民主。

在《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》一書中，我們提出了評議式民主的建議，[1]在“一把手”選拔過程中引入群眾評議制度，在市、縣級政府的任職中期和換屆之前，引入一個全市（縣）人民的匿名評價制度，從基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量、民生改善等不同領(lǐng)域?qū)φ墓ぷ鬟M(jìn)行滿意度評價。評價結(jié)果作為黨、政首長考核與是否晉升的重要依據(jù)。評議式民主的邏輯可以進(jìn)一步擴(kuò)展到各部門的行政首長，每年度都要接受其服務(wù)對象的打分。將干部的提名、評議、考核、決策權(quán)分開，由群眾路線監(jiān)督委員會的干部考核評議中心負(fù)責(zé)組織群眾開展干部評議，并將評議結(jié)果納入對于政府責(zé)任的評議、干部的考核與提拔。將群眾路線嵌入干部考核與選拔，根本上是要改變干部對上負(fù)責(zé)的動力機(jī)制，使得干部既對上負(fù)責(zé)，又對下負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)忠誠群眾與忠誠黨的有機(jī)統(tǒng)一。

便利性是互聯(lián)網(wǎng)時代生存的王道。未來政府的服務(wù)一定會像APP一樣便利，能夠即時響應(yīng)。群眾導(dǎo)向型政府就是一個高回應(yīng)性高便利性，能夠及時響應(yīng)的，便利的政府。

新公共管理運(yùn)動試圖將企業(yè)的顧客導(dǎo)向引入政府形成顧客導(dǎo)向的政府，這一思路固然有助于破除官僚制的問題，但是以人民為顧客，人民與政府是利益交換關(guān)系，人民通過納稅來購買政府的服務(wù)，富人實(shí)際上是政府的VIP，應(yīng)該享有更多的、更好的服務(wù)。中國需要謀求對政府運(yùn)作進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)群眾導(dǎo)向。群眾導(dǎo)向型政府就是對群眾負(fù)責(zé)，圍繞群眾打轉(zhuǎn)，而不是對上級負(fù)責(zé)，圍繞上級打轉(zhuǎn)的政府。

“民有所呼，我有所應(yīng)”，群眾導(dǎo)向型政府是從運(yùn)行機(jī)制上改變官僚制上級導(dǎo)向的原則轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妼?dǎo)向。除了引入逼著政府官員走群眾路線的新動力之外，運(yùn)行機(jī)制也要發(fā)生變化，通過流程再造來打破官僚制自上而下，小塊分割的運(yùn)行模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭录橹行牡谋馄交?、流程化的運(yùn)行方式。政府負(fù)責(zé)的審批等事項(xiàng)，一旦提交到服務(wù)窗口，就表明政府接單，整個流程推進(jìn)責(zé)任就由個人（企業(yè)）轉(zhuǎn)移到政府，對于個人與企業(yè)而言，政府就變成一臺自動運(yùn)作提供服務(wù)的機(jī)器，在規(guī)定的時限內(nèi)完成相關(guān)服務(wù)，而其中的銜接不需要個人（企業(yè)）再跑斷腿，而是政府內(nèi)部的自我協(xié)調(diào)。構(gòu)建流程管理信息化平臺，將項(xiàng)目單的流程信息狀態(tài)進(jìn)行跟蹤，類似我們經(jīng)?？梢栽诰W(wǎng)絡(luò)購物上看到的快遞服務(wù)的跟蹤記錄，何時出庫、運(yùn)輸、到站、配送等都由詳細(xì)記錄。對于大部分已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化的工作，對項(xiàng)目單進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化要求;對于個性化的訴求，進(jìn)行定制化服務(wù)，同樣進(jìn)行項(xiàng)目單流程管理。

同時，通過群眾權(quán)益監(jiān)督委員會有力度的督辦機(jī)制，形成讓群眾合理訴求，能夠得到有效解決的機(jī)制安排，提升非緊急救助與信訪的群眾訴求響應(yīng)水平。

讓黨重新成為組織社會的核心力量

黨與國家權(quán)力合一之后，黨由群眾黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，國家又逐步從全能型國家轉(zhuǎn)型為監(jiān)管型國家，黨就逐步從社會退出，社會組織失去了核心凝聚力量，也失去了與國家有效連接機(jī)制。一方面表現(xiàn)為社會治理的無序化，惡勢力盤踞。另外一方面表現(xiàn)為國家與社會的關(guān)系逐步由動員與協(xié)作，轉(zhuǎn)變?yōu)榭範(fàn)幣c維穩(wěn)。

讓黨重新進(jìn)入社會，就是整合黨的基層組織、群團(tuán)組織、社區(qū)組織等資源，按照群眾黨的邏輯運(yùn)作，使得黨重新成為組織社會的核心力量，使得社會治理既是多中心、自組織的，又能夠形成團(tuán)結(jié)的紐帶，而群眾與國家的緊張關(guān)系，被引入體制內(nèi)部，變成權(quán)力機(jī)關(guān)之間的博弈，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲃禹憫?yīng)社會的壓力。

首先是激活黨的神經(jīng)末梢，將黨的基層組織龐大的網(wǎng)絡(luò)改造為黨的行動小分隊。黨的基層組織龐大的網(wǎng)絡(luò)，400多萬個基層組織，遍布機(jī)關(guān)、高校、國企，同時也延伸到非公企業(yè)（覆蓋率達(dá)到58.4%），社會組織（覆蓋率達(dá)到41.9%）的基層組織改造為黨的行動小分隊，由此在黨與群眾之間建立起聯(lián)絡(luò)通道。

其次是讓群團(tuán)組織回歸社會本位。群團(tuán)組織的優(yōu)勢就在于它既非國家，又非社會，與黨自身官僚化伴隨的是群團(tuán)組織的官僚化，它蛻變成向行政機(jī)關(guān)汲取資源，并成為行政機(jī)關(guān)對社會進(jìn)行管控的工具，群團(tuán)組織的群眾的代表性和組織功能必然弱化。這就是中央巡視組指出的團(tuán)中央問題，機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化，這“四化”根本上就是官僚化帶來的脫離群眾問題。

針對“四化”問題，團(tuán)中央提出的整改方向是增強(qiáng)三性：政治性、先進(jìn)性、群眾性。根本上就是要重新恢復(fù)群眾路線的傳統(tǒng)。要推動群團(tuán)組織的扁平化，工作人員直接到“一線”工作，而各級黨組織也必須大力“支持群團(tuán)組織加強(qiáng)服務(wù)群眾和維護(hù)群眾合法權(quán)益工作” [2]。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下進(jìn)一步加強(qiáng)群團(tuán)組織的利益代表功能。群團(tuán)組織作為社會向國家輸入訴求的紐帶，發(fā)揮著重要的利益表達(dá)功能，代表著其所聯(lián)系群體利益在國家重大政策中發(fā)聲，應(yīng)在這一機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步形成群體偏好與意見的傳遞機(jī)制，加強(qiáng)群團(tuán)組織在重大決策過程中組織群眾開展討論的功能。

強(qiáng)化群團(tuán)組織對于NGO組織的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能。強(qiáng)化群團(tuán)組織與相關(guān)NGO的聯(lián)系點(diǎn)，成為其核心與紐帶。推動群團(tuán)組織要變成一種混合類型的組織，既有專職的行政人員，也有社會組織的兼職人員，讓社會組織直接進(jìn)入群團(tuán)組織。

領(lǐng)導(dǎo)人清醒地意識到，黨成為執(zhí)政黨，黨的干部成為行政工作人員之后，面臨著脫離群眾的危險，因此不定期地開展群眾路線實(shí)踐活動。這實(shí)際上是嘗試打破自身官僚化邏輯的非常有益的努力。干部除了完成其職務(wù)性工作之外，需要有一定的時間專門做群眾工作。問題在于缺乏長效機(jī)制，需有一個機(jī)構(gòu)持續(xù)推動，使其常態(tài)化。公共部門的工作人員考核同樣也要將群眾路線實(shí)踐活動常態(tài)化，將其等同于公務(wù)員培訓(xùn)等，納入職業(yè)發(fā)展的積分。這也使得中國政府異常獨(dú)特，政府確實(shí)是行政官僚機(jī)構(gòu)，同時又兼具群眾工作功能，政府工作人員以本職工作為主，兼做群眾工作。

結(jié)語：既是執(zhí)政黨又是群眾黨

激活黨的群眾路線是一場黨與自身官僚化的戰(zhàn)爭，這種戰(zhàn)斗不是像“文化大革命”那樣打碎官僚體制，而是通過將其國家功能與群眾組織功能進(jìn)行剝離，從而激活其群眾路線傳統(tǒng)。

李玲、江宇呼吁中國要重建有機(jī)社會。[3]市場經(jīng)濟(jì)下的社會不是有機(jī)社會，真正的有機(jī)社會人與人的聯(lián)結(jié)不但是基于利益交換，而是基于情感、活動與組織的有機(jī)關(guān)聯(lián)。黨作為中國最大的組織體，需要重新回到社會，扮演起社會組織的混凝土與黏合劑的角色，從而使得社會真正成為一個有機(jī)體。

根本之道在于對于黨的體系進(jìn)行重大的改造，將執(zhí)政黨功能與群眾黨功能適度剝離，并相互補(bǔ)充，相得益彰。執(zhí)政黨功能發(fā)揮國家公共權(quán)力功能，從整全意義上代表與維護(hù)人民的利益;群眾黨功能發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的功能，從個體（群體）意義上聯(lián)系與組織群眾。

在黨執(zhí)政條件下，群眾路線只是作為工作方法與思想路線是遠(yuǎn)不夠的，只有將群眾路線作為現(xiàn)代民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，[4]才能真正激活群眾路線。

群眾路線民主觀體現(xiàn)為確立了人民主體性的觀點(diǎn)，人民才是歷史進(jìn)步的動力，才是國家的主人，而黨是人民實(shí)現(xiàn)自身目的的工具。群眾路線民主是比競爭性選舉民主更為徹底實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的民主機(jī)制。競爭性選舉民主將人民碎片化為個體的公民，而群眾路線的人民，除了個體性之外，還作為整體意義上的人民，競爭性選舉民主的代表性是通過程序化授權(quán)實(shí)現(xiàn)的，而群眾路線的民主是通過實(shí)質(zhì)代表性實(shí)現(xiàn)的。

群眾路線提出以來就包含著群眾與領(lǐng)導(dǎo)力量二元關(guān)系的敘述，在新時期，群眾路線的民主將賢能政治與大眾民主有機(jī)結(jié)合，它實(shí)際上是精英政治與民粹政治的中間路線。

群眾路線如果真正落地中國就有可能創(chuàng)造一種比選舉式民主更高水平的民主，它不同于選票式的通過授權(quán)--代議的形式實(shí)現(xiàn)民主，而是依靠群眾觀點(diǎn)、群眾方法和群眾民主，建立人民群眾主體性與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的密切互動。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

本文寫作受到與孔丹、王紹光、潘維、黃平、李玲、尚英、佟志輝、樊鵬、王海龍、鄭振清、佟德志、呂德文等學(xué)者討論，并在2016年經(jīng)略年會宣講，以及陳凱、周宏斌、蔣鈴、趙宇旭、李佳林、宇文鑫、欒超、劉哲、石晟域等基層領(lǐng)導(dǎo)干部討論的啟發(fā)，作者深表感謝，并文責(zé)自負(fù)。2016年8月4日稿。

[1]章永樂執(zhí)筆：《制度自信與中國政治改革》，載鄢一龍、白鋼、章永樂、歐樹軍、何建宇：《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》，中國人民大學(xué)出版社2015年版。

[2]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，新華社北京2015年7月9日電。

[3]李玲、江宇：《有為政府、有效市場、有機(jī)社會——中國道路與國家治理現(xiàn)代化》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第4期。

[4]一些學(xué)者已經(jīng)意識到這一點(diǎn)，例如景躍進(jìn)認(rèn)為群眾路線為基層民主提供了范例，王紹光將群眾路線作為逆向決策民主機(jī)制。參見李朱選編：《群眾路線大家談》，華文出版社2013年版。