基于產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的城市工業(yè)遺產(chǎn)再利用制度設(shè)計(jì)
——以南京為例

肖 蓉， 陽建強(qiáng)， 李 哲

(東南大學(xué)建筑學(xué)院， 南京 210009)

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基于產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的城市工業(yè)遺產(chǎn)再利用制度設(shè)計(jì)
——以南京為例

肖 蓉， 陽建強(qiáng)， 李 哲

(東南大學(xué)建筑學(xué)院， 南京 210009)

自中國(guó)重新加入經(jīng)濟(jì)全球化以來，以離岸生產(chǎn)為特征的工業(yè)化、以國(guó)有企業(yè)改革為取向的市場(chǎng)化和以擴(kuò)大市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的城市化，極大地改變了南京的城市空間組織方式，由此產(chǎn)生的大規(guī)模工業(yè)用地置換對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與再利用產(chǎn)生了巨大壓力。文章在探索一種基于產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的市場(chǎng)、政府與第三方平臺(tái)共同合作的工業(yè)遺產(chǎn)再利用路徑。在對(duì)52處城市工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查(2014)的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)史的角度，梳理南京工業(yè)化歷程，指出其在兩種不同的工業(yè)化模式之間來回?fù)u擺的特征。然后從潛在商業(yè)價(jià)值、初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、功能置換成本等角度分析工業(yè)遺產(chǎn)的地域特點(diǎn)與再開發(fā)潛力之間的相關(guān)性。進(jìn)而提出基于新產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的工業(yè)遺產(chǎn)特許使用權(quán)制度設(shè)計(jì)。研究表明：工業(yè)遺產(chǎn)的再利用實(shí)質(zhì)上是工業(yè)遺產(chǎn)的初始產(chǎn)權(quán)向更有效率的使用者轉(zhuǎn)換的過程。

工業(yè)遺產(chǎn)； 再利用； 工業(yè)化； 產(chǎn)權(quán)激勵(lì)； 南京

南京在中國(guó)歷史上是六朝古都，與北京并稱“兩京”。南京的城市發(fā)展源于地利形勝，并因其在國(guó)家地理政治格局中的敏感地位而鼎盛于一時(shí)。雖幾經(jīng)戰(zhàn)火，在工業(yè)化發(fā)展初期，它一直是北方國(guó)家權(quán)利中心與江南富庶地區(qū)之間的聯(lián)系樞紐。建立于這一城市母體之上的工業(yè)化歷程曲折而艱辛，從中產(chǎn)生了一批具有地域特色的工業(yè)遺產(chǎn)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化日趨滲透的變革年代，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大壓力，政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程日趨加快，南京工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與再利用機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。如果說，博物館式保護(hù)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)路徑依賴下的建筑遺產(chǎn)再利用制度選擇，那么，理解市場(chǎng)與政府之間的合作關(guān)系則是面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的工業(yè)遺產(chǎn)再利用制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

一、城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)研究

近年來，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與再利用的研究熱潮遍布全國(guó)，大致呈現(xiàn)出3種趨向。一是從工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)體系的角度，劉伯英等對(duì)遺產(chǎn)概念界定、更新與改造類型等加以梳理，并總結(jié)西方工業(yè)遺產(chǎn)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)[1-3]。二是以城市為單元，張松等對(duì)不同城市工業(yè)遺產(chǎn)的歷史沿革、價(jià)值與特色、再利用方式等進(jìn)行歸納與提煉[4-7]。三是從建筑設(shè)計(jì)的角度，黃昌勇等介紹工業(yè)建筑的室內(nèi)外更新方法和工業(yè)地段的空間環(huán)境改造措施[8,9]。中國(guó)在百年工業(yè)化進(jìn)程中，一方面重建了城鄉(xiāng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，另一方面也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局在城鄉(xiāng)空間、生態(tài)環(huán)境上的不合理問題[2]，這構(gòu)成轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)內(nèi)城市推進(jìn)工業(yè)用地調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)因，并由此引發(fā)學(xué)界對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)注。但在具體實(shí)踐中，常常出現(xiàn)對(duì)國(guó)外城市成功模式單純照搬的現(xiàn)象[10]。近年來，已有學(xué)者從規(guī)劃行政管理[11]、多元利益主體協(xié)調(diào)[12]以及工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)制度[6,13]等新角度展開深入研究。

二、城市工業(yè)化在兩種模式之間搖擺

1． 官營(yíng)工業(yè)與私營(yíng)工業(yè)的競(jìng)賽(1840—1910)

1840—1870年間，密集出現(xiàn)的外患內(nèi)亂嚴(yán)重削弱了清王朝權(quán)威。戰(zhàn)后兩大結(jié)果，一是洋務(wù)派官僚集體崛起，二是以上海租界為代表的開埠港口迅速興起，從中分別衍生出官營(yíng)和私營(yíng)兩種截然不同的工業(yè)化模式。二者均對(duì)南京的現(xiàn)代工業(yè)萌芽產(chǎn)生了深刻影響。

上海租界的興起意味著當(dāng)時(shí)中國(guó)最富庶地區(qū)的生產(chǎn)要素空間分布格局發(fā)生了巨大變化。在傳統(tǒng)地理政治格局中占有重要地位的南京，在戰(zhàn)爭(zhēng)中流失了自明朝建都以來積累的財(cái)富和手工業(yè)勞動(dòng)力。同時(shí)，上海租界則由一個(gè)純粹的外國(guó)資本專屬領(lǐng)地轉(zhuǎn)而吸納了大量江浙一帶的民間資本和商人，為此后機(jī)器工業(yè)的發(fā)展做好了準(zhǔn)備。

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)以官辦軍工業(yè)為開端，南京是最早的實(shí)踐地之一。但由于清政府對(duì)南京的開埠通商頗多掣肘，城市錯(cuò)失了興辦機(jī)器工業(yè)的先機(jī)。1894年之后，清政府放松對(duì)私營(yíng)工業(yè)和鐵路修建的限制，洋務(wù)官僚又轉(zhuǎn)而關(guān)注交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資，但已無法改變此時(shí)城市工業(yè)投資貧乏、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陳舊的狀況[14]。

2． 私營(yíng)工業(yè)的黃金年代(1911—1927)

吳曉波(2014)將1911—1927年視為國(guó)內(nèi)私營(yíng)工商業(yè)的黃金年代[14]135，在某種程度上，這是此前兩種工業(yè)化模式比賽結(jié)果的發(fā)展。期間恰逢一戰(zhàn)和北洋政府權(quán)威衰落，國(guó)內(nèi)外環(huán)境對(duì)私營(yíng)工商業(yè)的管制一時(shí)寬松。以上海為核心的江海城鎮(zhèn)貿(mào)易體系發(fā)展迅速，民用工業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，衍生出大宗物資的期貨、證券交易市場(chǎng)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并帶動(dòng)了無錫、南通等中小城市的發(fā)展。作為這一貿(mào)易體系的后來者，南京所處的地位則很尷尬，失去政府投資的官營(yíng)工業(yè)生產(chǎn)低效；新興私營(yíng)工業(yè)又很弱小，平均資本額僅2萬余元；南京港的貿(mào)易額甚至低于毗鄰的蕪湖、鎮(zhèn)江。至20世紀(jì)20年代中期，出口額最高的企業(yè)是英商和記洋行，資本額最大的私營(yíng)企業(yè)(大同面粉廠)則是上海商人的資本擴(kuò)張[15]。

3． 國(guó)家工業(yè)化的回歸(1928—1949)

國(guó)民政府建都南京對(duì)城市工業(yè)化的影響復(fù)雜。國(guó)民政府雖然在收回關(guān)稅自主權(quán)、裁撤厘金、貨幣改革上取得了一定成效，但并未能改善財(cái)政緊張的局面。同時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)更加重了軍費(fèi)開支對(duì)財(cái)政的壓力。當(dāng)時(shí)美國(guó)、蘇聯(lián)、德國(guó)也正在經(jīng)歷嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不約而同的選擇國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)市場(chǎng)的策略且獲得短期成功，這讓國(guó)民政府堅(jiān)定了國(guó)家工業(yè)化的選擇[14]270。一方面采用各種手段征收私營(yíng)工業(yè)資本；另一方面由政府主導(dǎo)電子、機(jī)械制造、儀器儀表、重化工業(yè)等行業(yè)建設(shè)，當(dāng)時(shí)作為首都的南京獲得了部分政府投資。

城市行政等級(jí)的上升，讓南京在經(jīng)歷了70多年的衰退之后，重新出現(xiàn)了要素集聚。但這一輪要素集聚的特點(diǎn)是官僚資本流入、城市土地升值優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)工人的增長(zhǎng)。由此出現(xiàn)了在基礎(chǔ)工業(yè)仍很薄弱的條件下，城市消費(fèi)市場(chǎng)超前發(fā)展的不均衡現(xiàn)象。

4． 國(guó)有工業(yè)體系的全面建立(1950—1978)

中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)政策上采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)家主導(dǎo)工業(yè)化。但與前者有兩點(diǎn)不同，一是國(guó)家的工業(yè)政策一直籠罩在冷戰(zhàn)陰影之下；二是利用意識(shí)形態(tài)取消了私營(yíng)工商業(yè)存在的合理性，大大降低了私營(yíng)工業(yè)向國(guó)有工業(yè)轉(zhuǎn)換的交易成本。

20世紀(jì)50年代，在國(guó)際援助競(jìng)賽中，國(guó)有工業(yè)出現(xiàn)了5年高速增長(zhǎng)。南京作為當(dāng)時(shí)全國(guó)僅有的幾座擁有電子儀器、機(jī)械制造業(yè)的城市，借此機(jī)遇完成了國(guó)有工業(yè)體系的構(gòu)建，百人以上工業(yè)企業(yè)達(dá)到121家，產(chǎn)業(yè)工人共計(jì)9.3萬余人[16]。但在隨后的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅下，國(guó)家工業(yè)結(jié)構(gòu)高度扭曲，工業(yè)投資全面向山地城市傾斜，工業(yè)化與城市化之間嚴(yán)重失衡。

20世紀(jì)70年代初，第一次石油經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)冷戰(zhàn)雙方產(chǎn)生了命運(yùn)迥異的影響，美歐由此摒棄對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，為新自由主義改革和第二次經(jīng)濟(jì)全球化作好了準(zhǔn)備，而蘇聯(lián)則在石油財(cái)富帶來的“繁榮”下逐漸走向衰亡。中國(guó)借此機(jī)遇完成了一輪重化產(chǎn)業(yè)的空間布局，南京又一次憑借區(qū)位重要性獲得了部分國(guó)家投資。

5． 國(guó)有工業(yè)與私營(yíng)工業(yè)再次并存(1979年以來)

自1979年以來，工商業(yè)全面國(guó)有化的格局被逐漸打破，私營(yíng)企業(yè)在城市中重新出現(xiàn)，并在日用消費(fèi)品制造領(lǐng)域完成了對(duì)國(guó)有企業(yè)的替代。[17]127對(duì)南京而言，歷史形成的國(guó)有工業(yè)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。在空間布局上，工業(yè)用地從城市內(nèi)部向外圍工業(yè)區(qū)大規(guī)模遷移。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，國(guó)有份額向石化、重化工、汽車制造等行業(yè)高度集中，國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的轉(zhuǎn)換充滿博弈。

三、城市工業(yè)遺產(chǎn)的地域特征

自2010年，南京市政府主導(dǎo)開展工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)工作，52家成立于1864—1978年間的工礦企業(yè)被確定為工業(yè)遺產(chǎn)。2014年，作者所在的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)這些工廠逐一進(jìn)行調(diào)研，從兩千多棟現(xiàn)存建筑中遴選出811棟具有保護(hù)價(jià)值的工業(yè)建筑(或構(gòu)筑物)，分別從空間區(qū)位、建筑年代、行業(yè)類型等方面分析其地域特征[18]。為了便于分析,將明外郭圍合的范圍定義為歷史建成區(qū), 明外郭以外的地區(qū)定義為外圍區(qū)(見圖1和圖2)。

圖片來源：底圖來自《南京城市總體規(guī)劃》(2011—2020)。圖1 南京工業(yè)遺產(chǎn)空間分布

圖片來源：底圖來自《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》(2010)。圖2 南京工業(yè)遺產(chǎn)空間分布( 歷史建成區(qū)范圍)

1． 空間區(qū)位與潛在商業(yè)再開發(fā)價(jià)值

工業(yè)遺產(chǎn)在歷史建成區(qū)和外圍區(qū)的分布數(shù)量基本持平，但歷史建成區(qū)的工業(yè)遺產(chǎn)空間分布密度(平均每10平方公里有1處)遠(yuǎn)高于外圍區(qū)(平均每100平方公里有1.2處)。歷史建成區(qū)的工業(yè)遺產(chǎn)平均占地規(guī)模約為13公頃，是外圍區(qū)的十分之一。此外，在歷史建成區(qū)內(nèi)，工業(yè)遺產(chǎn)的區(qū)位與水運(yùn)航線、鐵路、城市主干性道路的相關(guān)性很高。而在外圍區(qū)，工業(yè)遺產(chǎn)的選址則偏重于產(chǎn)業(yè)自身對(duì)生產(chǎn)原料、環(huán)境保護(hù)等需求。

改革開放以來，南京市政府投入巨資，大力改善道路交通和以秦淮河為主的水環(huán)境。這些政府投資給水路、道路沿線的不動(dòng)產(chǎn)帶來了明顯的正外部性。外秦淮河沿線的商品房?jī)r(jià)格自2003年至今已上漲了6倍多。這意味著歷史建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)遺產(chǎn)所占據(jù)的土地具有很高的潛在商業(yè)價(jià)值，而在外圍區(qū)，這一特點(diǎn)相對(duì)不明顯。

2． 建筑年代與初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

工業(yè)遺產(chǎn)集中建成于4個(gè)時(shí)間段：1864—1911年(占總量的10%)，1928—1949年(占總量的21%)，1953—1957年(占總量的46%)，1958—1978年(占總量的23%)。南京的工業(yè)化在這4個(gè)時(shí)期內(nèi)均以國(guó)營(yíng)或官營(yíng)為主，這決定了工業(yè)遺產(chǎn)的初始產(chǎn)權(quán)是國(guó)有的。

截至2014年，已停產(chǎn)與仍在生產(chǎn)的企業(yè)各占總量的一半。就仍在生產(chǎn)的企業(yè)而言，50%以上是處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的國(guó)有企業(yè)，其余集中在建筑材料、日用消費(fèi)品制造等行業(yè)。就已停產(chǎn)的企業(yè)而言，在外圍區(qū)，約58%的企業(yè)閑置，對(duì)外出租的僅有一家。而在歷史建成區(qū)，企業(yè)在不改變所有權(quán)的基礎(chǔ)上自發(fā)進(jìn)行的工業(yè)建筑功能轉(zhuǎn)型十分普遍。約15%的企業(yè)已在工業(yè)遺產(chǎn)調(diào)查完成之前進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，在歷史建成區(qū)與外圍區(qū)各占一半。但在外圍區(qū)，約一半的企業(yè)在產(chǎn)權(quán)出讓后仍繼續(xù)從事工業(yè)生產(chǎn)。而在歷史建成區(qū)，所有產(chǎn)權(quán)出讓的企業(yè)都在謀求功能轉(zhuǎn)型。

3． 行業(yè)類型與功能置換成本

工業(yè)遺產(chǎn)原所屬企業(yè)共涉及12個(gè)工業(yè)行業(yè)，輕、重工業(yè)的比例為7∶3。石油、重化工等重工業(yè)悉數(shù)位于外圍區(qū)，其生產(chǎn)流程對(duì)廠區(qū)及其周邊環(huán)境容易產(chǎn)生污染，由于地處偏遠(yuǎn)，工業(yè)建筑功能置換困難，出租率很低，一半以上的建筑保存質(zhì)量較差。在歷史建成區(qū)內(nèi)，則集中了電子、機(jī)械制造等多種行業(yè)門類，其生產(chǎn)工藝對(duì)環(huán)境影響相對(duì)有限，廠區(qū)整體環(huán)境保存完好，再加上區(qū)位便利，工業(yè)建筑的出租率較高，70%的建筑無結(jié)構(gòu)損壞現(xiàn)象。此外，在歷史建成區(qū)內(nèi)，高達(dá)92%的工業(yè)遺產(chǎn)建于1957年之前，產(chǎn)業(yè)建筑的時(shí)代風(fēng)格[19]更為鮮明。而在外圍區(qū)這一比例則下降至63%。這意味著，一旦面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能置換，外圍區(qū)的工業(yè)遺產(chǎn)將面臨很高的環(huán)境與建筑修復(fù)費(fèi)用，而在歷史建成區(qū)，這些功能置換成本相對(duì)可控。

四、工業(yè)化轉(zhuǎn)型對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)再利用的影響

1998年以來，中央政府放松了對(duì)外貿(mào)易和房地產(chǎn)業(yè)的管制，城市市場(chǎng)規(guī)模逐步擴(kuò)大，先后出現(xiàn)了商貿(mào)綜合體、商品住宅的開發(fā)熱潮。工業(yè)用地成為性價(jià)比最高的再開發(fā)土地來源，并在地方政府的主導(dǎo)下加快了企業(yè)向外圍工業(yè)區(qū)的遷移進(jìn)程。在“以地為本”的快速城市化進(jìn)程中[20]，工業(yè)用地的騰退為工業(yè)建筑的存留帶來了難題。

1． 產(chǎn)業(yè)功能衰退加速工業(yè)建筑物質(zhì)性老化

目前，約40%的建筑已失去產(chǎn)業(yè)功能，只作輔助用途，只有不到2%的建筑用于新的商業(yè)功能。在歷史建成區(qū)內(nèi)，目前已有72%的工業(yè)建筑已失去原有的產(chǎn)業(yè)功能，而在外圍區(qū)這一比例是52%。仍在生產(chǎn)的企業(yè)集中在能源、鋼鐵、重化以及傳統(tǒng)制造業(yè)。

更為棘手的是，隨著2008—2009年美歐經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)衰退持續(xù)發(fā)酵，位居產(chǎn)業(yè)上游的國(guó)有企業(yè)正在面臨產(chǎn)能過剩的困境，私營(yíng)工業(yè)則在海外市場(chǎng)萎縮的壓力下開始艱難轉(zhuǎn)型。這意味著，不久的未來，失去產(chǎn)業(yè)功能的工業(yè)建筑數(shù)量還將繼續(xù)增加。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的不斷衰退加速了工業(yè)建筑的物質(zhì)性老化。

2． 再開發(fā)商業(yè)利益誘導(dǎo)下的機(jī)會(huì)主義傾向

在城市化加速引發(fā)的大規(guī)模工業(yè)用地置換過程中，工業(yè)建筑的歷史價(jià)值并未能及時(shí)得到普遍認(rèn)同。一些企業(yè)為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將工業(yè)建筑作為危舊房進(jìn)行拆除，為新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尋找發(fā)展空間。還有一些企業(yè)片面關(guān)注工業(yè)用地置換可能帶來的潛在經(jīng)濟(jì)收益，人為阻撓工業(yè)建筑的調(diào)查、評(píng)估工作，甚至故意拆除已經(jīng)確認(rèn)、但尚未依法公布的工業(yè)建筑遺產(chǎn)，嚴(yán)重阻礙了工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)工作的正常開展。

3． 再利用市場(chǎng)行為的創(chuàng)意水平良莠不齊

受歐美國(guó)家工業(yè)遺產(chǎn)再利用成功經(jīng)驗(yàn)的影響，市政府積極鼓勵(lì)工業(yè)建筑的重復(fù)利用，現(xiàn)已有13處工業(yè)遺產(chǎn)被改造為都市產(chǎn)業(yè)園對(duì)外出租，產(chǎn)業(yè)建筑保留，工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)不變，通過稅收優(yōu)惠吸引新企業(yè)。值得注意的是，這些建筑的改造水平良莠不齊，表現(xiàn)出對(duì)產(chǎn)業(yè)建筑修復(fù)的專業(yè)知識(shí)十分缺乏。一些建筑的外觀整飾過分追求夸張、引人注目的效果，破壞了原有的建筑材質(zhì)和整體風(fēng)格。一些建筑的立面被加設(shè)了自詡時(shí)尚的構(gòu)件符號(hào)和廣告招貼，完全遮蓋了原有的建筑細(xì)部，與廠區(qū)整體環(huán)境很難調(diào)和。

4． 政府監(jiān)管面臨很高的事后交易成本

目前，85%的工業(yè)遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍保持著初始狀態(tài)。政府作為產(chǎn)權(quán)所有者，在將工業(yè)遺產(chǎn)面向市場(chǎng)出租的同時(shí)，也面臨著如何監(jiān)督市場(chǎng)主體使用建筑行為的問題。無論文物還是城市規(guī)劃行政主管部門都很難有足夠的人力和資金對(duì)分布廣泛的工業(yè)遺產(chǎn)的使用進(jìn)行有效的跟蹤和監(jiān)督。事實(shí)上，市場(chǎng)主體可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為很難監(jiān)管，往往造成較高的事后交易成本。如在使用者退租之后，監(jiān)管者才發(fā)現(xiàn)其在使用過程中對(duì)建筑造成的破壞，很難對(duì)之進(jìn)行追究處罰。而對(duì)于已發(fā)生產(chǎn)權(quán)出讓的工業(yè)用地，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合約中缺乏對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的使用約束，給工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)工作增添了難度。

五、基于產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的工業(yè)遺產(chǎn)特許使用權(quán)制度設(shè)計(jì)

1． 允許市場(chǎng)主體擁有工業(yè)遺產(chǎn)的部分產(chǎn)權(quán)是提高再利用效率的基礎(chǔ)

由于對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的路徑依賴，在建筑遺產(chǎn)的再利用問題上，城市政府與市場(chǎng)主體之間的交易效率一直很低，早期的博物館式再利用方法一直延用至今，本質(zhì)上是一種低分工水平的自給自足方式。政府擁有建筑遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，并直接參與建筑遺產(chǎn)的再利用；專業(yè)人員將建筑維護(hù)、修復(fù)的知識(shí)作為技術(shù)服務(wù)出售給政府以獲得報(bào)酬。

21世紀(jì)初，上海蘇州河倉(cāng)庫、北京798廠房改造案例啟示了一種能夠提高交易效率的新方法。分工方式是政府擁有產(chǎn)權(quán)但不參與使用，而是面向市場(chǎng)出租建筑遺產(chǎn)，市場(chǎng)主體自己擁有或自行向?qū)I(yè)技術(shù)人員購(gòu)買建筑維護(hù)、修復(fù)的知識(shí)。雖然市場(chǎng)主體是獨(dú)立的企業(yè)家，但在建筑遺產(chǎn)再利用上，相當(dāng)于政府的雇員，利用自己的創(chuàng)意思想和管理知識(shí)來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，以租金和納稅的形式償付給作為雇主的政府。政府作為產(chǎn)權(quán)所有者，擁有建筑再利用產(chǎn)生的剩余收益權(quán)，而市場(chǎng)主體則沒有，但有選擇退出租賃合約的自由。

建筑遺產(chǎn)再利用的創(chuàng)意思想和管理知識(shí)作為中間產(chǎn)品，直接進(jìn)行買賣的交易費(fèi)用很高，而建筑物租賃的交易費(fèi)用則相對(duì)較低。兩相權(quán)衡，是上述兩個(gè)案例得以實(shí)現(xiàn)的原因。到2012年之后，南京原金陵機(jī)器制造局廠房的出租價(jià)格已與市中心的高層寫字樓租金不相上下，被地方政府視為都市產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟(jì)范例。然而，建筑租金的快速上漲給市場(chǎng)主體帶來很大壓力，再加上無法分享剩余收益，換租頻率有上升趨勢(shì)，城市政府多以稅收優(yōu)惠的方式來吸引或挽留資本較大的市場(chǎng)主體，卻忽略了使用者的創(chuàng)意思想和管理水平對(duì)建筑再利用的重要性。

另一種分工方式是市場(chǎng)主體擁有建筑遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，自己擁有或自行向?qū)I(yè)技術(shù)人員購(gòu)買建筑維護(hù)、修復(fù)的知識(shí)。鑒于建筑遺產(chǎn)再利用的創(chuàng)意思想和管理知識(shí)的質(zhì)量和數(shù)量都極難測(cè)量，但市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)收入的測(cè)量成本相對(duì)較低，因此這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率要比前兩種高。

楊小凱(1993)在格羅斯曼和哈特(1986)的最優(yōu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上引申指出，對(duì)建筑類有形資產(chǎn)而言，產(chǎn)權(quán)自有與向產(chǎn)權(quán)人租賃是兩種截然不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將對(duì)資源的使用效率產(chǎn)生決定性影響[21]。借鑒艾智仁和德姆塞茨(1972)的剩余權(quán)理論[21]158，將工業(yè)遺產(chǎn)在建筑修復(fù)技術(shù)條件可行下的再利用最高效率設(shè)為X效率。如果市場(chǎng)主體被允許獲得建筑遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，在建筑技術(shù)可行的條件下，再利用潛力會(huì)充分發(fā)揮，則X有效。如果市場(chǎng)主體被限制獲得產(chǎn)權(quán)，不能獲得建筑再利用產(chǎn)生的剩余收益，許多在建筑技術(shù)上可行、也容易做到的創(chuàng)意潛力就不能發(fā)揮，因?yàn)槿狈?duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)，從而產(chǎn)生X無效，建筑再利用水平就不可能一直保持在高水平上。

2． 建立第三方協(xié)商平臺(tái)是降低多元利益主體交易費(fèi)用的有效方法

值得注意的是，楊小凱(1993)同時(shí)指出，產(chǎn)權(quán)界定并不是越明確越好[21]161。如果市場(chǎng)主體成為唯一的產(chǎn)權(quán)所有者，客觀上將給文物和規(guī)劃管理部門介入廠區(qū)內(nèi)工業(yè)建筑的保護(hù)帶來困難。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，兩個(gè)行政管理部門只能從歷史文化保護(hù)的角度提出指導(dǎo)性意見，但不能強(qiáng)制產(chǎn)權(quán)所有者接受，對(duì)后者維護(hù)工業(yè)建筑的行為也極難監(jiān)測(cè)。這就需要在重新分配產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，設(shè)計(jì)一個(gè)有效率的產(chǎn)權(quán)模糊度(楊小凱，1993)，給不同的利益主體留有自由選擇的余地。當(dāng)市場(chǎng)主體與政府在工業(yè)建筑再利用方式上出現(xiàn)意見分歧時(shí)，允許市場(chǎng)主體有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的自由，讓政府通過市場(chǎng)尋找更有效率的使用者。

在市場(chǎng)主體與城市政府之間，建立第三方協(xié)商平臺(tái)是一種產(chǎn)權(quán)模糊度的設(shè)計(jì)方案，為工業(yè)遺產(chǎn)的再利用效率與市場(chǎng)-政府之間合作可靠性的兩難沖突提供折中解決途徑。第三方協(xié)商平臺(tái)由代表政府的城市規(guī)劃師、遺產(chǎn)保護(hù)的建筑師和作為使用者的市場(chǎng)主體共同組成，各方分別享有三分之一的投票權(quán)。一方面，代表城市政府行使對(duì)所有工業(yè)遺產(chǎn)再利用的監(jiān)管職能。另一方面，它可以補(bǔ)充市場(chǎng)不會(huì)主動(dòng)提供的功能，包括不同利益主體間的矛盾協(xié)調(diào)、建筑修復(fù)的專業(yè)技術(shù)支持、儲(chǔ)備潛在的交易伙伴(即新使用者)以及通過判例積累逐步豐富和完善建筑再利用合約等。既可以降低因信息缺失或搜尋困難產(chǎn)生的外生交易費(fèi)用，又可以減少相關(guān)利益主體之間因缺乏對(duì)使用規(guī)則的共同認(rèn)知而產(chǎn)生的內(nèi)生交易費(fèi)用。

3． 三方產(chǎn)權(quán)份額界定是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵

城市政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系與美國(guó)特許連鎖經(jīng)營(yíng)制度有相似之處。如果將工業(yè)遺產(chǎn)看作為一種有形的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，那么，城市政府(作為總店)將建筑遺產(chǎn)出售給市場(chǎng)主體(作為分店)，相當(dāng)于有形知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。將市場(chǎng)主體、城市政府、第三方協(xié)商平臺(tái)在工業(yè)遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的配置份額設(shè)定為48∶49∶3。市場(chǎng)主體為獲得48%的產(chǎn)權(quán)而一次性支付的不動(dòng)產(chǎn)交易費(fèi)為一次性特許費(fèi)。同時(shí)，市場(chǎng)主體也要相應(yīng)支付工業(yè)遺產(chǎn)所產(chǎn)生的房地產(chǎn)稅，作為經(jīng)常性特許費(fèi)。

允許市場(chǎng)主體自由交易其所擁有的產(chǎn)權(quán)份額，并獲得相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)增值收益。房地產(chǎn)稅由市場(chǎng)主體全額繳納，但在每個(gè)納稅年度可以獲得49%的稅后返還。市場(chǎng)主體實(shí)際繳納的房地產(chǎn)稅，一部分作為對(duì)政府投資對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的正外部性的返還，另一部分作為對(duì)第三方協(xié)商平臺(tái)日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的支持。城市政府與第三方協(xié)商平臺(tái)所擁有的產(chǎn)權(quán)份額不可以上市交易。

讓第三方協(xié)商平臺(tái)擁有3%的產(chǎn)權(quán)份額是對(duì)其監(jiān)管職能的一種激勵(lì)。艾智仁和德姆塞茨(1972)的剩余權(quán)理論指出，給監(jiān)管者以合作生產(chǎn)后果的剩余權(quán)是監(jiān)督監(jiān)管者的最有效方法。在這種安排下，監(jiān)管越有效，剩余越多，監(jiān)管效率就會(huì)自動(dòng)保持在高水平上[21]158。對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)再利用的監(jiān)管，特殊之處在于它需要實(shí)際使用者與監(jiān)管者之間的理性溝通與合作。在此設(shè)計(jì)中，利用第三方平臺(tái)，促進(jìn)市場(chǎng)主體與其他投票者的溝通，有利于市場(chǎng)主體真正了解監(jiān)管的目標(biāo)、使用的方法以及收益與損失，從而提高市場(chǎng)主體自覺維護(hù)建筑遺產(chǎn)的積極性。其實(shí)質(zhì)是，通過把使用者納入到監(jiān)管產(chǎn)生的剩余收益范圍中，減少使用者可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為，從而降低監(jiān)管的交易成本。

六、結(jié) 語

城市工業(yè)遺產(chǎn)的再利用本質(zhì)上是一種存量空間資源的重復(fù)使用和產(chǎn)權(quán)重新分配，即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何向由市場(chǎng)選擇的更有效率的使用者轉(zhuǎn)換的過程。在這一過程中，產(chǎn)權(quán)份額配置決定了市場(chǎng)行為與政府干預(yù)之間的分工效率。同時(shí)，第三方協(xié)商平臺(tái)的建立有利于降低多元利益主體交互作用中產(chǎn)生的交易費(fèi)用，為工業(yè)遺產(chǎn)再利用效率與合作可靠性之間的兩難沖突提供折中解決方法。基于此平臺(tái)的判例積累是逐步豐富和完善再利用法規(guī)的有效方法。文中提出的特許使用權(quán)方法需要私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)、房地產(chǎn)稅等相關(guān)制度的支持，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用。

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Regeneration of Urban Industrial Heritage Based on Property Right Incentive: A Case Study of Nanjing

Xiao Rong， Yang Jianqiang， Li Zhe

(School of Architecture， Southeast University， Nanjing 210009， China)

Since China rejoined the open market brought by economic globalization, it has dramatically changed urban spatial structure of Nanjing, featuring the industrialization characterized by offshore production, state-owned enterprise reform-oriented marketization and expanding market demand-oriented urbanization.As a result, the large-scale replacement of industrial land posed a serious threat to UIH conservation and recycle.The paper explores an approach to regenerate UIH based on property right incentive and close collaboration between the market, urban government and a third organization.Firstly, based on the first-hand data of UIH of Nanjing, derived from a field survey (2014)and from the perspective of New Institutional Economics, the industry history of Nanjing is outlined, and its features fluctuating between two modes of industrialization: market-oriented or government-oriented is pointed out.Then, from the perspective of the potential business value, original property structure and the cost of building function change, the correlation between local characteristics and the potentiality of redevelopment of UIH is analyzed.Finally, the paper further proposes a new project of industrial heritage rights system based on new property rights.This study has shown that re-use of industrial heritage is essentially the process of the initial property industrial heritage transforming to a more efficient user.

urban industrial heritage； regeneration； industrialization； property right incentive； Nanjing

2016-07-07.

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(51278113)；國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(51478104).

肖 蓉(1978— )，女，博士研究生.

肖 蓉，937995081@qq.com.

TU984

A

1008-4339(2016)06-558-06