扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保銜接研究：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)

焦克源 楊 樂(lè)

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扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保銜接研究：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)

焦克源 楊 樂(lè)

在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，扶貧開(kāi)發(fā)政策和農(nóng)村低保制度實(shí)現(xiàn)有效銜接(簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)制度銜接”)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的必然要求，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)性條件。通過(guò)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，研究發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要從頂層理念和銜接實(shí)踐兩個(gè)邏輯層次進(jìn)行了較為全面的探究，但在研究深度與廣度上都有待拓展，即在研究方法上應(yīng)嘗試運(yùn)用定量研究方法，研究區(qū)域上應(yīng)著重考察集中連片特困區(qū)，研究方向上應(yīng)側(cè)重于對(duì)銜接效果的評(píng)估體系及其應(yīng)用研究等。最后，研究認(rèn)為兩項(xiàng)制度銜接實(shí)踐是社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)扶貧的“先行軍”，社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)扶貧是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的主要路徑選擇。

扶貧開(kāi)發(fā)； 農(nóng)村低保； 銜接； 精準(zhǔn)扶貧

全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)是確保到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)全國(guó)范圍有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象得到了根本性緩解，但相對(duì)貧困狀況日趨復(fù)雜。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困類型已出現(xiàn)分化，東部、中部以及非山區(qū)非少數(shù)民族區(qū)暫時(shí)性貧困比例最高，西部尤其是山地的少數(shù)民族區(qū)持久性貧困非常普遍；再者，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的減貧效力受收入分配惡化所拖累的影響已越來(lái)越嚴(yán)重[1]62。不同時(shí)期、階段我國(guó)農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略也必須及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，單純的扶貧開(kāi)發(fā)已不能解決問(wèn)題[1]65，除了進(jìn)一步發(fā)揮開(kāi)發(fā)式扶貧的“造血”功能，還應(yīng)通過(guò)提供更好、更完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系給最貧困*開(kāi)發(fā)式扶貧在執(zhí)行過(guò)程中忽略最貧困人口，造成最貧困人口易落入“貧困陷阱”，參見(jiàn)文獻(xiàn)[2]。和次貧困人口“輸血”，擺脫貧困的惡性循環(huán)和代際轉(zhuǎn)移，提高脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性[2]。

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策(簡(jiǎn)稱“扶貧開(kāi)發(fā)”)和農(nóng)村最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”)是我國(guó)農(nóng)村反貧困治理的兩翼[3]，兩項(xiàng)工作一脈相承。扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)政策，關(guān)注的是貧困人口的發(fā)展權(quán)，是“造血”式扶貧；農(nóng)村低保是一種社會(huì)保障制度，關(guān)注的是貧困人口的生存權(quán)，是“輸血”式扶貧；兩者具有天然的目標(biāo)一致性。在當(dāng)前我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作已進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的背景下，“堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接”*人民網(wǎng). 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定.http:∥politics.people.com.cn/n/2015/1208/c1001-27898134.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月29日。，保障好貧困人口的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，使兩項(xiàng)制度有效銜接形成合力，具有應(yīng)然性、必然性與迫切性。鄭杭生、李棉管，向德平、劉欣以及王三秀分別從社會(huì)互構(gòu)論、社會(huì)投資型國(guó)家理論、可持續(xù)生計(jì)等視角出發(fā)，直接抑或間接地指出農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接的必要性[4-6]。因而，筆者認(rèn)為兩項(xiàng)制度有效銜接是實(shí)現(xiàn)貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求，是做好新時(shí)期扶貧工作的重大舉措，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。

兩項(xiàng)制度銜接正式試點(diǎn)實(shí)施至今已近7年，在這方面的研究我們應(yīng)思考以下問(wèn)題：(1)學(xué)界對(duì)兩項(xiàng)制度銜接方向的關(guān)注程度？(2)這些研究在實(shí)踐與理論上都作了哪些貢獻(xiàn)？(3)實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接未來(lái)亟待深入研究的是什么？為了解答這些問(wèn)題，本文首先對(duì)相關(guān)研究論文進(jìn)行初步整理，以大概了解學(xué)界對(duì)該主題的關(guān)注度；然后，通過(guò)文獻(xiàn)整理總結(jié)了兩項(xiàng)制度在銜接實(shí)踐過(guò)程中亟待解決的主要問(wèn)題；再者，從頂層理念與銜接實(shí)踐兩個(gè)邏輯層次對(duì)學(xué)界已有研究加以梳理與歸納；最后，總結(jié)學(xué)界對(duì)該主題研究的邏輯框架，并根據(jù)已有研究對(duì)今后的研究做出展望。

一、研究論文的CNKI、CSSCI數(shù)量

研究基于CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，鑒于兩項(xiàng)制度實(shí)施有效銜接的時(shí)間較短，筆者在一定程度上放寬了文獻(xiàn)搜索條件。在文獻(xiàn)篩選過(guò)程中，我們堅(jiān)持有述有論、直接抑或間接主題相關(guān)的原則；其次，研究剔除了紀(jì)實(shí)性文章、干部講話文稿、會(huì)議綜述等非學(xué)術(shù)性論文；同時(shí)，針對(duì)兩個(gè)或者多個(gè)刊物發(fā)表同一作者的相似標(biāo)題、相似內(nèi)容論文的情況，本研究只保留影響因子較高或刊期較前的文獻(xiàn)。對(duì)于文獻(xiàn)檢索的時(shí)間維度，研究以2015年12月為截止期，并不設(shè)置起始期，而是根據(jù)文獻(xiàn)檢索結(jié)果回推；據(jù)此，初步排除后獲得論文46篇，最終檢索到符合條件的文獻(xiàn)時(shí)間起止跨度為2007—2015年(見(jiàn)圖1)。

圖1 研究論文年份分布折線圖注：CNKI數(shù)量是指初步篩選后的論文數(shù)量；CSSCI數(shù)量是指二次處理后的論文數(shù)量。

2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào))(簡(jiǎn)稱“通知”)，發(fā)布前后的三篇論文*這三篇論文分別是，匡遠(yuǎn)配，曾福生.低保制度背景下的農(nóng)村扶貧模式創(chuàng)新研究——以湖南省為例.農(nóng)業(yè)考古，2007(3)；韋偉強(qiáng).變扶貧為低保——中國(guó)農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換研究.實(shí)事求是，2008(2)；韓國(guó)才.扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保的聯(lián)系與區(qū)別.新農(nóng)業(yè)，2008(11)。，都對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上“實(shí)行低保不要扶貧”的觀點(diǎn)做了針對(duì)性的回應(yīng)；都表達(dá)了扶貧開(kāi)發(fā)和低保是有區(qū)別的，兩者需要相互配合的觀點(diǎn)；其中韓國(guó)才較為清楚地辨析了扶貧開(kāi)發(fā)和低保的區(qū)別和聯(lián)系。此后，較早明確兩者銜接關(guān)系并加以探討的是周遵倫對(duì)畢節(jié)農(nóng)村貧困地區(qū)的考察[7]。為了進(jìn)一步提取出學(xué)術(shù)水平較高，影響力較大的論文，我們以目前為學(xué)界廣泛認(rèn)同的中文社會(huì)科學(xué)引文索引(CSSCI)(含擴(kuò)展版)為準(zhǔn)繩來(lái)做下一步的篩選。筆者認(rèn)為這一步是必要的，因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)在某種程度上代表著學(xué)界對(duì)該主題的關(guān)注和研究程度。經(jīng)過(guò)二次處理，最后得到CSSCI來(lái)源期刊論文6篇。從圖1中，可以看到CNKI數(shù)量與CSSCI數(shù)量年份分布圖都呈“M”形，兩者走勢(shì)較為吻合，說(shuō)明學(xué)界對(duì)兩項(xiàng)制度有效銜接的關(guān)注度也呈“M”形變化。結(jié)合幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，會(huì)有助于我們對(duì)這種變化的理解，即2007、2008年我國(guó)相繼明確提出兩項(xiàng)制度有效銜接的要求*2007年7月的《通知》與2008年10月的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。；2009、2010年開(kāi)始并擴(kuò)大試點(diǎn)工作*2009年初的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2009]1號(hào))和2010年5月的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2010]31號(hào))。；2011年12月新版《扶貧開(kāi)發(fā)綱要》*中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)工作方針提出：堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。將兩項(xiàng)制度有效銜接作為工作方針的重要部分。對(duì)照關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)與圖1，可以說(shuō)學(xué)界在兩項(xiàng)制度銜接方面的研究是滯后的，基于筆者近10年的相關(guān)研究，當(dāng)前學(xué)界要么過(guò)分強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)的重要性，要么過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的重要性是造成這種現(xiàn)象的主要原因，而在這方面我國(guó)學(xué)界本應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用。

二、兩項(xiàng)制度銜接運(yùn)行中的問(wèn)題

研究以46篇論文為樣本，為了保證結(jié)論的代表性，筆者首先考察了論文研究地點(diǎn)的分布情況。為此，剔除了研究?jī)?nèi)容無(wú)明確地點(diǎn)指向或以全國(guó)為樣本的論文，最后得到21篇符合條件的實(shí)證性文章。從論文研究省份頻次分布(見(jiàn)圖2)來(lái)看，研究省份占了11個(gè)兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)省份中9個(gè)，分布情況較好。其次，為了解兩項(xiàng)制度在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)有效銜接的問(wèn)題都有哪些？筆者在46個(gè)樣本中保留了有明確問(wèn)題描述的22篇論文，并以問(wèn)題關(guān)注度*本研究對(duì)問(wèn)題關(guān)注度的處理方法是：該問(wèn)題被一篇文章提到，記為1，以此類推。的方式識(shí)別出關(guān)鍵問(wèn)題；研究不提前設(shè)計(jì)問(wèn)題框架，而是對(duì)論文中已列出的問(wèn)題進(jìn)行整理歸納。通過(guò)問(wèn)題關(guān)注度折線圖(見(jiàn)圖3)，我們可以對(duì)兩項(xiàng)制度銜接實(shí)踐中遇到的問(wèn)題有所了解。

圖2 研究省份頻次分布

圖3 類問(wèn)題關(guān)注度折線圖

在22篇兩項(xiàng)制度有效銜接的文章中，扶貧與低保對(duì)象的識(shí)別與管理問(wèn)題出現(xiàn)了21次，關(guān)注度極高，說(shuō)明我國(guó)扶貧方式“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)”。兩部門銜接問(wèn)題、反貧困資金問(wèn)題同樣具有較高的關(guān)注度，是兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵問(wèn)題。其次，扶貧與低保制度及措施缺陷、貧困人口自身問(wèn)題、扶貧主體單一、基層工作力量薄弱，也受到了基層實(shí)踐者和學(xué)者的關(guān)注，同樣不容忽視*在收集的關(guān)于兩項(xiàng)制度有效銜接的46篇文章中，作者第一單位為扶貧、民政等相關(guān)政府部門的文章有17篇，占到了總篇數(shù)的37%；他們工作在兩項(xiàng)制度有效銜接的第一線，熟諳政策實(shí)施情況，在一定程度上增強(qiáng)了本研究結(jié)論的可信度與合理性。。

對(duì)類問(wèn)題的了解，不能滿足我們的期待，因此，研究用同樣的方法計(jì)算出了各個(gè)類問(wèn)題的子問(wèn)題關(guān)注度(見(jiàn)表1)，篇幅所限，不再贅述。在我們對(duì)兩項(xiàng)制度銜接中存在的問(wèn)題了解之后，我們想知道學(xué)界為解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接都做了哪些努力？

三、實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接的頂層理念

針對(duì)“兩項(xiàng)制度如何實(shí)現(xiàn)有效銜接”，學(xué)界主要從頂層理念和銜接實(shí)踐兩個(gè)邏輯層次出發(fā)，進(jìn)行了較為豐富的探究。其中，一些學(xué)者從不同學(xué)科角度給出了不同的頂層解決方案，歸納起來(lái)主要有以下幾種觀點(diǎn)。

負(fù)所得稅最初是由米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)在其著作《資本主義與自由》中提出的一項(xiàng)主要用于解決貧困問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其基本原理是富人支付“正稅”，窮人支付“負(fù)稅”；其意義在于實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)相互割裂的起“調(diào)高”作用的稅收與起“兜底”作用的社會(huì)保障制度有機(jī)銜接[8]。

表1 子問(wèn)題關(guān)注度

注：圖3中扶貧主體單一、基層工作力量薄弱由于關(guān)注度低，不做主要了解，此處省略。

李慶梅、聶佃忠認(rèn)為負(fù)所得稅方案可以克服扶貧開(kāi)發(fā)與低保制度的各種弊端，其優(yōu)點(diǎn)與目前我國(guó)實(shí)行的扶貧開(kāi)發(fā)和低保制度中存在問(wèn)題相契合，是實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接的必然選擇[9]。美國(guó)、加拿大、德國(guó)、巴西、新加坡等國(guó)都在這方面做了嘗試，目前加拿大已成功地將負(fù)所得稅運(yùn)用在教育費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金、兒童撫養(yǎng)等項(xiàng)目。

負(fù)所得稅是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接的方案，而謝有林、謝百勝在對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)如何有效銜接的思考中，較早地提出應(yīng)出臺(tái)《國(guó)家扶貧法》，通過(guò)立法形式來(lái)規(guī)范銜接關(guān)系，進(jìn)而形成制度性扶貧[10]。缺乏法律層面的規(guī)范必然會(huì)導(dǎo)致低保和扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施及銜接缺乏法律保障，依靠行政手段制定、執(zhí)行政策存在一定的隨意性，執(zhí)行力度、可操作性和約束性不夠，給銜接工作造成了較大阻礙[11]。盡快立法以解決我國(guó)扶貧實(shí)踐規(guī)范性不足和其他難點(diǎn)問(wèn)題的觀點(diǎn)，得到了眾多學(xué)者的贊同。其中周凱從兩項(xiàng)制度銜接的理念與法律原則、立法結(jié)構(gòu)與體系特征、貧困者實(shí)體與程序權(quán)利和實(shí)體與程序中的關(guān)鍵性問(wèn)題四個(gè)方面探討了反貧困立法視角下兩項(xiàng)制度有效銜接的路徑，是法學(xué)視域下較為具體地研究?jī)身?xiàng)制度銜接的最新成果[12]。

除了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)視閾下的回應(yīng)，王三秀基于可持續(xù)生計(jì)理念，給出了來(lái)自社會(huì)學(xué)的一個(gè)回答[6]。他認(rèn)為當(dāng)前對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力者，只發(fā)放低保金的做法，是一種單一銜接模式；這種銜接模式存在著增加扶貧行動(dòng)成本、忽視民政優(yōu)勢(shì)、高估扶貧開(kāi)發(fā)部門能力和對(duì)部門貧困者不公的問(wèn)題；針對(duì)這種銜接模式他提出了復(fù)合型銜接模式。復(fù)合型銜接凸顯了民政部門在貧困者實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)中的作用，主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是民政為扶貧開(kāi)發(fā)提供信息幫助，二是民政直接為其保障對(duì)象以脫貧能力扶持，三是以協(xié)議方式與政府或社會(huì)扶貧力量進(jìn)行銜接。

以上都是來(lái)自某個(gè)單一視角的回應(yīng)，具有分散性。向德平、劉欣從戰(zhàn)略管理的角度入手，認(rèn)為由于反貧困在其政策環(huán)境、行政主體、扶貧對(duì)象、資源管理及政策運(yùn)行等基本政策要素上的變化，反映出我國(guó)反貧困政策變遷呈多元化、整體性的特點(diǎn)，因此應(yīng)構(gòu)建多元化的扶貧政策；并從政策要素角度出發(fā)，提出了農(nóng)村反貧困政策應(yīng)注重理論邏輯和運(yùn)行模式創(chuàng)新、發(fā)揮社會(huì)組織及貧困者參與扶貧的積極性以及注重政策的完整性、持續(xù)性與協(xié)調(diào)性等問(wèn)題[5]。筆者認(rèn)同構(gòu)建多元化、整體性的政策是實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接的趨勢(shì)選擇，但如何“多元化”、如何“整體性”，當(dāng)前研究只是給出了框架性設(shè)想并未做深入分析。

四、實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接的實(shí)踐探索

在對(duì)兩項(xiàng)制度有效銜接的研究上，學(xué)者們不僅具有“頂天”*“頂天立地”現(xiàn)常被用作科學(xué)研究話語(yǔ)，在本文情境下，“頂天立地”是指學(xué)者們關(guān)于兩項(xiàng)制度有效銜接的研究，其中一些偏向于理念、制度等頂層設(shè)計(jì)，另一些偏向于解決兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中問(wèn)題的具體實(shí)踐。的宏觀視野，而且“立地”進(jìn)行了實(shí)踐探索。在實(shí)踐探索邏輯層次，筆者主要從程序銜接、政策銜接、管理銜接三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有研究加以梳理。

(一)程序銜接

精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”的首要環(huán)節(jié)，是程序銜接最主要的內(nèi)容。目前官方文件中將貧困人口劃分為低保對(duì)象和扶貧對(duì)象，其中扶貧對(duì)象包括“有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)村低保對(duì)象”；而多數(shù)兩項(xiàng)制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)都主張將貧困人口劃分為三類，即把“有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)村低保對(duì)象”也列為一類。此外，向陽(yáng)生通過(guò)對(duì)涉及西部五省農(nóng)村的問(wèn)卷調(diào)查，認(rèn)為應(yīng)將貧困對(duì)象劃分為五保戶、低保戶、扶貧戶、扶貧低保戶等四類[13]；李鳳榮則結(jié)合對(duì)青海省澤庫(kù)縣藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)的調(diào)查，提出應(yīng)按照貧困者開(kāi)發(fā)能力現(xiàn)狀將貧困人口劃分為完全可開(kāi)發(fā)扶貧對(duì)象、不完全可開(kāi)發(fā)扶貧對(duì)象、完全可開(kāi)發(fā)低保對(duì)象、不完全開(kāi)發(fā)低保對(duì)象和完全不可開(kāi)發(fā)低保對(duì)象等五類[14]。雖然上述對(duì)貧困人口的分類方法有差異，但都不約而同地聚焦在兩項(xiàng)制度交叉覆蓋對(duì)象，他們是兩項(xiàng)制度銜接的主要對(duì)象，是能否實(shí)現(xiàn)有效銜接的“試金石”。

然而如何識(shí)別貧困人口是問(wèn)題的關(guān)鍵，已在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)的重慶武隆“五步工作法”*在文獻(xiàn)中可以看到關(guān)于貧困人口識(shí)別的有異于“五步工作法”的五步法或六步法，這些工作方法大都是“五步工作法”在具體情境下的合理異化，與前者大同小異。是較為科學(xué)、合理的貧困人口識(shí)別機(jī)制。我國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，同村乃至鄰村各家各戶的實(shí)際生活狀況，周圍的群眾是最清楚的；民主評(píng)議是“五步工作法”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合我國(guó)國(guó)情。但我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)既是一個(gè)熟人社會(huì)，也是一個(gè)人情社會(huì)，民主評(píng)議在現(xiàn)實(shí)中難免受家族、人情等關(guān)系的影響。對(duì)此，向陽(yáng)生提出，對(duì)于同一個(gè)鄉(xiāng)村，要力求做到兩項(xiàng)制度在測(cè)算、申報(bào)、評(píng)議、公示、核實(shí)上的五個(gè)統(tǒng)一；其次，在入戶調(diào)查環(huán)節(jié)應(yīng)做到統(tǒng)計(jì)、扶貧和民政三部門統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實(shí)施，實(shí)現(xiàn)信息一致；收入核對(duì)指標(biāo)選擇時(shí)，要避免單純依據(jù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，應(yīng)加入家戶成員的數(shù)量、年齡、健康狀況等多重標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，入戶核對(duì)指標(biāo)也不宜過(guò)多[13]。

(二)政策銜接

政策銜接是兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)有效銜接的題中之意，兩項(xiàng)制度要分工協(xié)作，就需要在政策中加以明確。首先，如前所述，在政策規(guī)范上應(yīng)將扶貧低保戶劃為一類，明確扶貧、民政部門的工作責(zé)任。其次，扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)應(yīng)由原來(lái)的“解決溫飽和鞏固溫飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭嘤吞嵘毨д叩淖晕野l(fā)展能力”，要更加重視對(duì)人力資源的開(kāi)發(fā)。具體地，李鳳榮提出的六項(xiàng)扶貧金到戶建議*采用合作制、委托制、補(bǔ)貼制、互助式、搬遷式、免費(fèi)式來(lái)分別實(shí)施產(chǎn)業(yè)到戶、科技到戶、社會(huì)保障到戶、金融到戶、扶貧移民和培訓(xùn)到戶。，對(duì)于增強(qiáng)貧困者自我發(fā)展能力政策的制定具有較好的參考性[14]。李衛(wèi)明、胡曙明、高鵬等人認(rèn)為，扶持的重點(diǎn)應(yīng)“點(diǎn)面結(jié)合”，調(diào)整當(dāng)前重點(diǎn)縣、重點(diǎn)村的劃分改由確定貧困區(qū)域，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃；以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)替代對(duì)整村推進(jìn)的片面強(qiáng)調(diào)[15-17]。工作重點(diǎn)調(diào)整的同時(shí)，相應(yīng)地扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入機(jī)制也要聯(lián)動(dòng)，應(yīng)由分年度到村到戶分散使用轉(zhuǎn)為重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目集中使用，由單獨(dú)使用變?yōu)楹推渌мr(nóng)資金綜合利用[10，18，24]。在扶貧開(kāi)發(fā)主要措施的調(diào)整方面，杜毅、肖云、蒙秋宏等人主要有以下建議：一是加強(qiáng)教育扶貧，阻斷貧困的代際傳遞；二是建立扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)幫扶平臺(tái)，整合利用社會(huì)資源；三是圍繞特色農(nóng)業(yè)，形成“農(nóng)戶+基地+公司+市場(chǎng)”的產(chǎn)業(yè)鏈條，規(guī)避農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)；四是建立穩(wěn)定的扶貧資金的增長(zhǎng)機(jī)制，加大扶貧力度[19-20]。

(三)管理銜接

管理銜接是兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)有效銜接的保障，在兩項(xiàng)制度銜接工作中，管理銜接主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口的動(dòng)態(tài)管理。貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，貧困的發(fā)生具有諸多的不確定性，非貧困人口和扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象可能會(huì)淪為低保戶，低保戶也會(huì)成為扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象，因此貧困人口的認(rèn)定也必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，以杜絕“只進(jìn)不出”“漏扶漏保”的不合理現(xiàn)象。許多學(xué)者也都意識(shí)到建立低保與扶貧對(duì)象追蹤管理機(jī)制的重要性性，并在這方面做了探索性研究。其中徐新鵬對(duì)扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制做了較為細(xì)致的研究[21]，他認(rèn)為動(dòng)態(tài)管理的核心是“授人以漁”并形成正向激勵(lì)，防止逆向激勵(lì)效應(yīng)，其前提就是建立一個(gè)以培育、提高貧困者發(fā)展?jié)摿閯?wù)的動(dòng)態(tài)考評(píng)體系；并且基于對(duì)扶貧對(duì)象的二次考評(píng)、二次分類和二次準(zhǔn)入，構(gòu)建了一個(gè)較為切實(shí)可行的動(dòng)態(tài)評(píng)估體系(見(jiàn)圖4)。

圖4 扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)評(píng)估體系圖注：此圖參考的是《農(nóng)村最低生活保障與扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制研究》一文中的動(dòng)態(tài)管理圖，參考文獻(xiàn)[21]。

實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理的一個(gè)重要前提是扶貧開(kāi)發(fā)與低保兩部門的協(xié)作，特別是部門間貧困人口信息的互聯(lián)、共享。學(xué)者們主要提出了以下三點(diǎn)建議：一是通過(guò)聯(lián)系會(huì)議制度加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)；二是通過(guò)扶貧信息共享平臺(tái)及時(shí)掌握貧困人群貧困狀態(tài)；三是通過(guò)部門聯(lián)動(dòng)的考核機(jī)制明確兩部門合作的合法性、合理性和績(jī)效性[14,19,22]。

五、結(jié)論、建議及展望

圖5 兩項(xiàng)制度銜接研究邏輯圖

通過(guò)對(duì)近9年兩項(xiàng)制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)的研究，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界圍繞兩項(xiàng)制度如何實(shí)現(xiàn)有效銜接這個(gè)問(wèn)題，主要從頂層理念和銜接實(shí)踐兩個(gè)邏輯層面進(jìn)行了研究(見(jiàn)圖5)。在頂層理念層面，學(xué)界有不同的呼聲，并未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)；主要有開(kāi)征負(fù)所得稅、進(jìn)行反貧困立法、實(shí)施復(fù)合型銜接模式、構(gòu)建多元化整體性的反貧困政策等觀點(diǎn)，這些研究對(duì)于我國(guó)新時(shí)期反貧困事業(yè)的路徑規(guī)劃具有重要啟示。在銜接實(shí)踐層面，學(xué)界主要關(guān)注了兩項(xiàng)制度難以實(shí)現(xiàn)有效銜接的三個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，即對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、調(diào)整低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策使其既分工明確又相互協(xié)作、對(duì)貧困人口的動(dòng)態(tài)管理等；從已有文獻(xiàn)數(shù)量來(lái)看，學(xué)界對(duì)這些問(wèn)題的研究明顯不足，但已有研究對(duì)于我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作高效開(kāi)展仍有較強(qiáng)的借鑒意義。

綜上所述，學(xué)界對(duì)兩項(xiàng)制度銜接進(jìn)行了較為全面的探究，但研究較為滯后，研究的深度與廣度都有待進(jìn)一步拓展。具體來(lái)看，在研究方法上，應(yīng)嘗試運(yùn)用定量研究方法；現(xiàn)有研究大都采用質(zhì)性研究方法，而對(duì)定量研究方法較少涉及。在研究區(qū)域上，應(yīng)著重于對(duì)集中連片特困區(qū)(簡(jiǎn)稱“片區(qū)”)和西部農(nóng)村的考察；片區(qū)和西部農(nóng)村無(wú)疑是當(dāng)下扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，是兩項(xiàng)制度銜接工作的重點(diǎn)區(qū)域。在研究方向上，應(yīng)偏重于銜接效果評(píng)估體系的構(gòu)建及應(yīng)用研究；現(xiàn)有文獻(xiàn)大都是對(duì)兩項(xiàng)制度銜接狀況的描述和經(jīng)驗(yàn)探索，而兩項(xiàng)制度銜接作為一個(gè)明確的政策取向，應(yīng)有其科學(xué)、清晰、可操作的評(píng)估體系，從而加快實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接。

實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，使貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障緊密銜接，并統(tǒng)一到我國(guó)反貧困體系中，從而提升脫貧的有效性、精準(zhǔn)性與可持續(xù)性。農(nóng)村低保是社會(huì)保障的重要組成部分，以社會(huì)保障和扶貧開(kāi)發(fā)關(guān)系的變化為邏輯，筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)以來(lái)的反貧困歷程大致可分為三個(gè)階段：?jiǎn)渭兊姆鲐氶_(kāi)發(fā)階段(1986年開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)為標(biāo)志)；社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)并行實(shí)施階段(2002年開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施“新農(nóng)合”為標(biāo)志)；社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)階段(2009年農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接試點(diǎn)實(shí)施為標(biāo)志)。兩項(xiàng)制度銜接實(shí)踐是社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)扶貧的“先行軍”，社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)扶貧是當(dāng)代我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的主要路徑。兩項(xiàng)制度銜接的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與學(xué)術(shù)成果也必將有益于我國(guó)現(xiàn)階段扶貧政策及相關(guān)制度的創(chuàng)新與完善，助力全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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The Convergence Research between the Poverty Alleviation and the Rural Minimum Subsistence Guarantee System: a Literature Review

Jiao Keyuan Yang Le

In the run-off stage of building a moderately prosperous society, authors proposed that realizing the convergence work between the development-oriented poverty reduction system and the rural minimum subsistence guarantee system (hereinafter “convergence of the two systems”) is a inevitable requirement for promoting accurate poverty alleviation, and the basis of the conditions of the national strategy of achieving a comprehensive well-off society. By reviewing the relative literature, this study found that academics were mainly focused on two logic levels including top-level ideas and practical exploration for a more comprehensive inquiry, however, the depth and breadth of the research were still needed to expand. To be specific, scholars should try to use the quantitative research methods and focus on concentrated contiguous impoverished areas.Also, they need to focus on the evaluation systemon the effect of convergence and relative application research. At last, authors proposed the linkage of these two system was the ‘vanguard’in both social security and development-oriented jointly reducing poverty. Obviously, social security and development-oriented poverty reduction will become the main choice of the precise path of the poverty reduction strategy in the future.

Development-oriented poverty reduction; Rural minimum subsistence guarantee system; Convergence; Accurate poverty alleviation

2016-04-12

本文為國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為16BZZ072)”的階段成果。

焦克源，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：730000； 楊 樂(lè)，蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。