民間組織參與我國貧困治理的角色及行動(dòng)策略

覃志敏

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民間組織參與我國貧困治理的角色及行動(dòng)策略

覃志敏

民間組織是參與貧困治理的重要社會(huì)力量。在我國扶貧開發(fā)進(jìn)程中，民間組織在貧困治理中扮演了扶貧資源有益補(bǔ)充、踐行微觀貧困治理理念/技術(shù)、專業(yè)扶貧服務(wù)供給等多種角色。民間組織的貧困治理行動(dòng)是民間組織汲取各類資源并將其傳遞到扶貧對象的過程。在大扶貧格局中，民間組織扶貧資源汲取已由傳統(tǒng)的社會(huì)領(lǐng)域延伸至政府部門和市場領(lǐng)域，形成了慈善捐助、政府購買扶貧服務(wù)、市場化運(yùn)作(社會(huì)企業(yè))等多種扶貧資源汲取策略。相應(yīng)的，主要形成了項(xiàng)目機(jī)制、市場機(jī)制兩種扶貧資源傳遞策略。項(xiàng)目機(jī)制的運(yùn)用表明了民間組織在分化發(fā)展的過程中扶貧資源傳遞的整合，以及民間組織與政府部門協(xié)同推進(jìn)貧困治理的制度化和規(guī)范化。市場機(jī)制(社會(huì)企業(yè))是民間組織扶貧行動(dòng)的策略創(chuàng)新，對民間組織獨(dú)立實(shí)施貧困治理具有重要意義。

民間組織； 貧困治理角色； 扶貧行動(dòng)策略

民間組織是社會(huì)領(lǐng)域的重要組成部分。作為貧困治理的重要社會(huì)力量，民間組織參與我國農(nóng)村扶貧開發(fā)已近30年，為農(nóng)村減貧事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)中國扶貧基金會(huì)2001年的一項(xiàng)研究成果顯示，《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1993—2000年)》時(shí)期，民間組織的扶貧貢獻(xiàn)率超過28%[1]。當(dāng)前，國家正在積極構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，強(qiáng)調(diào)更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)?；谄洫?dú)特扶貧優(yōu)勢，民間組織更為深入地參與農(nóng)村貧困治理和精準(zhǔn)扶貧之中已成為社會(huì)各界的共識(shí)。然而，當(dāng)前民間組織參與精準(zhǔn)扶貧治理在實(shí)踐層面仍然有限。在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，闡述民間組織參與農(nóng)村貧困治理的角色演變，剖析民間組織貧困治理的行動(dòng)策略，對于促進(jìn)民間組織深度深入融入新階段扶貧開發(fā)工作具有積極意義。

一、民間組織貧困治理的分析視角

民間組織參與農(nóng)村貧困治理是在國家與社會(huì)的互動(dòng)中展開的。對于“社會(huì)”的范疇，在不同的語境下范圍并不相同。對“社會(huì)”的研究一般有兩種分析框架。第一種是將廣義的社會(huì)分為“國家與社會(huì)”，如洛克的政治思想傳統(tǒng)中“社會(huì)先于國家”等[2]。在這里，社會(huì)涵蓋了市場，市場主體被視為社會(huì)的重要組成部分。因循該框架，民間組織參與社會(huì)治理研究有兩種主要理論，即公民社會(huì)理論和法團(tuán)主義理論。前者強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為中心，關(guān)注民間組織在參與包括貧困治理在內(nèi)的社會(huì)治理的獨(dú)立性和自主性。后者則認(rèn)為要以國家為中心，強(qiáng)調(diào)國家對民間組織的控制或者民間組織對國家的依附。以上兩種理論可歸為靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析，很難呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)踐中國家與民間組織的動(dòng)態(tài)策略性互動(dòng)[3]。另一種框架是，社會(huì)范疇分為“國家、市場和社會(huì)”三個(gè)部分。國家或政府也叫公共權(quán)力領(lǐng)域，屬于政治領(lǐng)域，是“第一部門”；市場也稱為私人領(lǐng)域，屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，被稱為“第二部門”；社會(huì)組織，是政府和市場之外的“第三域”，通常稱為“第三部門”[4]。該框架對社會(huì)范疇做了更為細(xì)致劃分，更突顯貧困治理的多元特征，但仍從屬于靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析，難以解釋在參與我國貧困治理實(shí)踐中民間組織動(dòng)態(tài)的跨部門合作與機(jī)制借鑒，如民間組織借鑒企業(yè)商業(yè)化手段形成的社會(huì)企業(yè)模式。

米格代爾提出的“社會(huì)中的國家”模型對于理解民間組織在農(nóng)村貧困治理中的動(dòng)態(tài)策略性互動(dòng)具有較大的啟示。在米格代爾的“社會(huì)中的國家”視角中，一是認(rèn)為國家或政府并非單一實(shí)體，而是不同利益的不同部門的聯(lián)合，且與其他組織之間的邊界并未能清晰界定；二是廣義范疇的社會(huì)是一個(gè)混合體網(wǎng)絡(luò)，國家嵌入在社會(huì)之中，規(guī)則制定是多主體以及競爭性的[5]。民間組織參與我國農(nóng)村貧困治理是在政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局中具體展開的?；凇吧鐣?huì)中的國家”分析視角，本文認(rèn)為在大扶貧格局下對民間組織參與農(nóng)村貧困治理需強(qiáng)調(diào)以下分析角度：(1)社會(huì)范疇被視為網(wǎng)狀混合體，政府、社會(huì)、市場的邊界并非不可逾越，民間組織可嵌入以上領(lǐng)域中動(dòng)員或汲取扶貧資源，開展貧困治理行動(dòng)；(2)政府并非單一實(shí)體，而是由“條塊分割”、相互競爭的各部門構(gòu)成的行政體系，民間組織通過相應(yīng)的機(jī)制嵌入政府貧困治理之中，與相關(guān)政府部門開展扶貧合作；(3)社會(huì)領(lǐng)域中存在不同類型的扶貧民間組織，不同類型民間組織的貧困干預(yù)策略存在差異，且在扶貧資源的汲取與傳遞中競爭與合作并存。

二、民間組織參與我國貧困治理的角色

我國農(nóng)村持續(xù)大規(guī)模減貧始于改革開放。改革開放之前，在國家總體性支配的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，國家控制著全部重要資源，不存在相對獨(dú)立、帶有一定程度自治性的公民社會(huì)[6]。改革開放初期，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予廣大農(nóng)民發(fā)展的自主性，激發(fā)了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)積極性。大部分貧困農(nóng)民通過發(fā)展生產(chǎn)和參與市場，解決了溫飽問題，成功實(shí)現(xiàn)脫貧。減貧源于經(jīng)濟(jì)體制改革與市場的合力推動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)體制改革減貧效益下降后，1986年國家成立了專門部門，出臺(tái)專項(xiàng)政策，開始實(shí)施以政府為主導(dǎo)的大規(guī)模扶貧開發(fā)行動(dòng)。在這一自上而下的扶貧行動(dòng)中，動(dòng)員財(cái)政之外的資源用于扶貧開發(fā)，催生了官辦民間組織(即GONGO)。官辦民間組織的主要特點(diǎn)是，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多為從領(lǐng)導(dǎo)崗位退休的老干部，類政府官僚制特征成為這一時(shí)期官辦民間組織的重要特征。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般具有較強(qiáng)的政治資源，這也使得官辦民間組織與政府的關(guān)系密切，其原屬部委和部門也給予它們充分信任。這一時(shí)期的很多官辦民間組織并是不自己研究和管理扶貧項(xiàng)目，而是把籌集到的資源返回到政府中去執(zhí)行扶貧項(xiàng)目[1]?？偟膩砜?，這一時(shí)期的民間組織在政府主導(dǎo)的貧困治理中扮演了政府扶貧的有益補(bǔ)充角色。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國際機(jī)構(gòu)(國際金融機(jī)構(gòu)、國際多雙邊機(jī)構(gòu)和國際非政府組織)逐步加入了我國扶貧事業(yè)，與各級扶貧職能部門、地方政府和國內(nèi)民間組織合作實(shí)施了致力于消除貧困的系列活動(dòng)。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)在1997年的統(tǒng)計(jì)，有50多個(gè)國際組織從不同角度參與中國扶貧開發(fā)事業(yè)[7]。伴隨能力貧困理論等個(gè)體或微觀層面的貧困理論興起，國際性民間組織也將個(gè)體、社區(qū)等層面的減貧理念和技術(shù)帶入中國。另外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)發(fā)育，一些由民間人士發(fā)起的草根民間組織開始出現(xiàn)。草根民間組織的規(guī)模小、資金和環(huán)境制約強(qiáng)等生存發(fā)展特點(diǎn)與微觀層面減貧干預(yù)潮流相契合。草根民間組織在與國際性民間組織合作中不斷探索和積累對個(gè)體和社區(qū)減貧干預(yù)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。除了官辦民間組織的角色外，這一時(shí)期的草根型民間組織也扮演了引入和實(shí)踐微觀減貧理念和技術(shù)的角色。

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是2008年汶川地震以來，我國民間組織快速發(fā)展。扶貧類民間組織數(shù)量快速增長，民間組織之間的生存與發(fā)展競爭日益激烈。官辦民間組織、草根民間組織都更為注重項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、操作與管理，以期在激烈競爭中獲得更多的資源。十八大以來，我國農(nóng)村貧困治理進(jìn)入?yún)^(qū)域與個(gè)體兼顧、多維貧困干預(yù)、多層次綜合性貧困治理時(shí)期。國家與社會(huì)互動(dòng)增強(qiáng)，政府購買公共服務(wù)等合作機(jī)制日漸成熟。扶貧開發(fā)步入政府、市場、社會(huì)共同構(gòu)筑精準(zhǔn)扶貧的大扶貧格局的新階段。在該背景下，民間組織扶貧資源汲取日益擴(kuò)展至政府、市場等領(lǐng)域，如通過政府購買公共服務(wù)汲取政府部門資源，通過向社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)型獲得組織續(xù)存與發(fā)展空間。在新階段，民間組織會(huì)更為深入地融入到農(nóng)村貧困治理體系之中。民間組織以其專業(yè)性、精細(xì)化、服務(wù)理念等扶貧優(yōu)勢，在扶貧新階段扮演了扶貧服務(wù)供給者等角色。

三、民間組織農(nóng)村貧困治理的特點(diǎn)

(一)不同類型民間組織的貧困治理特點(diǎn)

隨著我國民間組織的發(fā)展，當(dāng)前的民間組織已分化為差異性較大的不同類型。在致力于農(nóng)村減貧的民間組織機(jī)構(gòu)中，不同類型民間組織的貧困治理行動(dòng)也存在較大差異性?；诖?，本文將在民間組織類型劃分的基礎(chǔ)上闡釋和分析民間組織貧困治理相關(guān)特點(diǎn)。

1.扶貧民間組織的類型

我國民間組織仍處于快速發(fā)展之中，這也導(dǎo)致了管理部門和研究者對民間組織類型劃分存在差異。政府在管理民間組織的過程中，一般將民間組織劃分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。學(xué)界對民間組織的分類主要是根據(jù)研究的需要。如在民間組織合法性研究中可根據(jù)其注冊身份將民間組織分為注冊類民間組織和非注冊類民間組織；根據(jù)民間組織關(guān)注的領(lǐng)域，可分為環(huán)保類民間組織、扶貧類民間組織，等等。就參與農(nóng)村扶貧事業(yè)的民間組織而言，民間組織扶貧是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型和對外開放的背景中形成的。民間組織扶貧行動(dòng)受到社會(huì)轉(zhuǎn)型影響，也有全球化浪潮帶來的外部因素。從扶貧行動(dòng)差異性出發(fā)，可將從事我國農(nóng)村扶貧的民間組織劃分為官辦民間組織、草根民間組織和國際民間組織三種類型。

2.民間組織的貧困治理特點(diǎn)

在我國農(nóng)村貧困治理中，各類民間組織發(fā)展條件、組織結(jié)構(gòu)的差異使得不同類型的民間組織的貧困治理呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。官辦民間組織發(fā)軔于改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變以及扶貧開發(fā)需要?jiǎng)訂T社會(huì)資源。官辦民間組織從政府職能改革中衍生而來，借助政府自上而下行政力量建立起規(guī)模大、結(jié)構(gòu)完整的嚴(yán)密組織體系，是最早參與農(nóng)村貧困治理的民間組織類型。官辦民間組織與母體部門保持著密切聯(lián)系，甚至是由從正規(guī)體制中退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人(早期階段)，得到了政府部門充分信任。組織規(guī)模大，與政府保持密切聯(lián)系等優(yōu)勢也使得官辦民間組織在動(dòng)員扶貧資源上獲得了較高的社會(huì)公信力。長期以來，官辦民間組織一直是吸納企業(yè)、個(gè)人捐助的最重要公益組織類型。如中國扶貧基金會(huì)2010—2015年接受捐助收入(現(xiàn)金和實(shí)物折合)分別54 110.1萬、23 946.3萬、27 305.3萬、52 462.1萬、61 321.8萬、49 033.9萬，年均募捐收入達(dá)43 829.2萬元，其捐贈(zèng)收入來源涵蓋了中國境內(nèi)外的法人或其他組織、自然人等*數(shù)據(jù)來源于中國扶貧基金會(huì)機(jī)構(gòu)年檢報(bào)告，中國扶貧基金會(huì)官方網(wǎng)站，http:∥www.cfpa.org.cn/newList.cn?typeId=9f433ca1cc6f4310a74b06da506d7b18&p=1c626f8195104222b17f2d4505982ba5。。隨著時(shí)間的推移，官辦民間組織的貧困治理日益多樣化，有些組織還形成了本身的機(jī)構(gòu)發(fā)展勢頭[8]?？傮w來看，官辦民間組織貧困治理的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在組織規(guī)模大、組織嚴(yán)密，扶貧資金規(guī)模大、來源穩(wěn)定，與政府機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，實(shí)施農(nóng)村貧困治理阻力小，扶貧行動(dòng)的持續(xù)性強(qiáng)。

改革開放之后，借助全球化浪潮，我國融入國際體系日益加深。眾多國際民間組織進(jìn)入中國開展扶貧行動(dòng)。相關(guān)國際民間組織在中國設(shè)立辦事處或是有固定辦公場所，與國內(nèi)相關(guān)部門或民間組織建立長期合作伙伴關(guān)系。其中福特基金會(huì)、香港樂施會(huì)、世界宣明會(huì)、英國救助兒童、國際計(jì)劃等是較早在華開展扶貧行動(dòng)、較有影響的國際民間組織。這些國際民間組織的貧困治理注重扶貧對象能力建設(shè)和社區(qū)參與，注重項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)測與管理，注重與前沿減貧理念結(jié)合，并且積累了豐富的貧困干預(yù)經(jīng)驗(yàn)，形成了行之有效的減貧措施。與其他兩類民間組織比較，國際民間組織貧困治理的行動(dòng)還具有資金規(guī)模較大、來源穩(wěn)定、貧困干預(yù)行動(dòng)的持續(xù)性強(qiáng)等特點(diǎn)。

近年來，我國草根民間組織呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭。中國草根民間組織的數(shù)量在100萬到150萬之間[9]。草根民間組織已遍及全國31個(gè)省(市、自治區(qū))，其活動(dòng)范圍擴(kuò)展至扶貧、環(huán)境保護(hù)、流動(dòng)人口、艾滋病、法律援助、殘障兒童等多個(gè)領(lǐng)域。草根民間組織在社會(huì)治理中具有補(bǔ)缺公共服務(wù)、推動(dòng)社會(huì)參與、促進(jìn)社會(huì)融合、創(chuàng)新社會(huì)管理等功能。然而，草根民間組織發(fā)展仍存在自身管理模式缺陷和能力不足、人力資源流失，資金環(huán)境制約、政策和公益環(huán)境缺失等內(nèi)外部制約[10]。其參與農(nóng)村貧困治理面臨多重困難，呈現(xiàn)出與其他類型民間組織不同的行動(dòng)特點(diǎn)。草根民間組織實(shí)施貧困治理的特點(diǎn)主要有扶貧資源規(guī)模小、來源多元化但不穩(wěn)定、減貧干預(yù)因資金資源等制約而具有非持續(xù)特點(diǎn)。

表1 不同類型民間組織的貧困干預(yù)特點(diǎn)

四、民間組織貧困治理行動(dòng)的策略

人的發(fā)展離不開資源的利用。發(fā)展資源(資金、技術(shù)、信息、知識(shí)等)匱乏是農(nóng)村居民落入貧困陷阱的重要原因。從某種意義上講，民間組織扶貧行動(dòng)也可視為將扶貧資源惠及扶貧對象的過程，其策略包括了扶貧資源汲取和扶貧資源傳遞兩個(gè)部分。

(一)民間組織扶貧資源汲取的策略選擇

民間組織扶貧資源汲取是指民間組織通過某種方式獲得用于貧困治理的資金和資源。從實(shí)踐層面看，當(dāng)前民間組織已在社會(huì)領(lǐng)域、政府部門和市場領(lǐng)域汲取資源用于扶貧開發(fā)。

1.民間組織在社會(huì)領(lǐng)域汲取扶貧資源策略

從社會(huì)部門汲取資源是民間組織貧困治理行動(dòng)的主要策略和傳統(tǒng)策略。該策略主要有兩種形式。一是民間組織通過慈善募捐汲取貧困治理資源，即社會(huì)相關(guān)主體(企業(yè)、公民個(gè)人、其他組織機(jī)構(gòu)等)對民間組織的捐助。國際民間組織、官辦民間組織等大型的民間組織通常采用這一資源汲取策略；二是無募捐資質(zhì)的小型民間組織通過向具有募捐資質(zhì)的大型民間組織申請資金獲得貧困治理行動(dòng)所需資源。草根民間組織基本沒有募捐資質(zhì)，因而主要采取第二種方式在社會(huì)領(lǐng)域中汲取貧困治理資源。

作為第三次社會(huì)分配，我國公益捐助規(guī)模盡管有起伏，總體向擴(kuò)大的趨勢發(fā)展(見圖1)。根據(jù)民政部中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2013年度中國慈善捐助報(bào)告》，我國慈善捐贈(zèng)主體以企業(yè)法人為主，企業(yè)法人捐助占2013年度捐贈(zèng)總額近7成；受捐助主體以基金會(huì)和慈善會(huì)為主，對這兩類組織的捐贈(zèng)總和超過捐贈(zèng)總額的七成，其中基金會(huì)接受捐贈(zèng)約373.45億元，成為第一大受捐助主體，接收捐贈(zèng)占捐贈(zèng)總額的37.74%，慈善會(huì)接收捐贈(zèng)339.11億元，是第二大受捐助主體，接收捐贈(zèng)占捐贈(zèng)總額的34.27%(見圖2)；在眾多領(lǐng)域中，醫(yī)療健康和教育領(lǐng)域的捐贈(zèng)最多，醫(yī)療健康領(lǐng)域所接受的捐贈(zèng)占總額近4成，扶貧發(fā)展占9.76%，減災(zāi)防災(zāi)占12.93%*朱凌.去年我國慈善捐助止跌 民企和外企成捐贈(zèng)主力.南方都市報(bào)，2014-09-21[AA05]。。

圖1 我國近幾年社會(huì)慈善公益捐助情況

圖2 受捐主體接收捐贈(zèng)所占比重情況 數(shù)據(jù)來源：朱凌.“去年我國慈善捐助止跌 民企和外企成捐贈(zèng)主力”.南方都市報(bào)，2014-09-21[AA05]。

一方面，隨著人民生活水平提高，我國社會(huì)慈善捐助總體呈現(xiàn)上升趨勢。扶貧發(fā)展成為社會(huì)慈善捐助的重要領(lǐng)域，2013年占社會(huì)慈善捐助總額的9.76%；另一方面，隨著民間組織的快速發(fā)展，民間組織已成吸納慈善企業(yè)、公民個(gè)人等捐贈(zèng)的主力軍。2012年，我國民間組織獲得了73.63%的全國捐助*民間組織去年獲7成捐贈(zèng) 接收主體現(xiàn)官退民進(jìn).南都網(wǎng)，http:∥finance.nandu.com/html/201309/22/280669.html。，民間組織在社會(huì)領(lǐng)域汲取資源能力日益增強(qiáng)。大型的、社會(huì)信譽(yù)較好的基金會(huì)和慈善會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)等多種途徑募集和吸納社會(huì)扶貧資源，成為社會(huì)領(lǐng)域資源的主要吸納組織機(jī)構(gòu)，以及參與農(nóng)村貧困治理的重要民間組織。而通過向國內(nèi)外運(yùn)作成熟、組織規(guī)模較大、資金充足的民間組織申請項(xiàng)目則成為規(guī)模小、社會(huì)信譽(yù)度低的草根型民間組織汲取社會(huì)領(lǐng)域資源的重要方式。下文筆者對甘肅某草根型民間組織工作人員的訪談?dòng)涗浺脖砻飨虼笮兔耖g組織申請資助是草根民間組織緩解生存壓力和汲取資源的主要方式之一。

現(xiàn)在的壓力比較大。在我們機(jī)構(gòu)里，向我這樣(的工作人員)都是需要出去跑項(xiàng)目的。沒項(xiàng)目的時(shí)候，我需要出去跑項(xiàng)目，甚至是有項(xiàng)目了我也要去跑項(xiàng)目。難聽一點(diǎn)來說，我們是特別不要臉，看到基金會(huì)我們就會(huì)死纏爛打的跟著了解他們的項(xiàng)目招標(biāo)信息。我們主要是通過基金會(huì)招標(biāo)的方式來獲取機(jī)構(gòu)項(xiàng)目和發(fā)展經(jīng)費(fèi)，在機(jī)構(gòu)里我主要是寫項(xiàng)目申報(bào)書和負(fù)責(zé)相關(guān)聯(lián)絡(luò)(訪談?dòng)涗洠?0140807)。

2.民間組織在政府部門汲取扶貧資源策略

隨著國家與社會(huì)互動(dòng)增強(qiáng)和民間組織競爭加大，從“第一部門”(政府部門)汲取扶貧資源日益成為民間組織特別是小型草根民間組織扶貧資源汲取的重要策略選擇。而政府購買公共服務(wù)這一國家—社會(huì)互動(dòng)機(jī)制的建立健全為民間組織從政府部門汲取扶貧資源開辟了制度化路徑。20世紀(jì)70年代以來，全世界范圍內(nèi)掀起行政改革浪潮，提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本則成為行政改革的目標(biāo)，政府購買公共服務(wù)是這一波行政改革浪潮中興起的政府治理新元素[11]。政府購買公共服務(wù)，即政府通過與營利或非營利組織簽訂承包合同的方式提供公共服務(wù)[12]。其目標(biāo)在于提高效率、節(jié)約成本、較快達(dá)到服務(wù)目標(biāo)和滿足服務(wù)受眾需求，避免官僚系統(tǒng)的種種弊病[11]。我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索始于1995年的上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局委托上海基督教青年會(huì)管理浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》對政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的重要性、正確把握政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作、扎實(shí)推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作等做了強(qiáng)調(diào)和部署，為政府向民間組織購買服務(wù)實(shí)踐做出了頂層設(shè)計(jì)。同年12月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，從財(cái)政角度提出政府購買民間組織服務(wù)的進(jìn)一步要求。政府購買民間組織扶貧服務(wù)的實(shí)踐探索始于21世紀(jì)初。2005年國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會(huì)合作在江西開展由民間組織實(shí)施政府村級規(guī)劃的試點(diǎn)項(xiàng)目，經(jīng)過競標(biāo)，國際小母牛項(xiàng)目組織、江西省山江湖可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)、江西省青少年發(fā)展基金會(huì)、寧夏扶貧與環(huán)境改造中心、中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)和陜西省婦女理論婚姻家庭研究會(huì)6家機(jī)構(gòu)在村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目招標(biāo)中最終勝出*潘躍.江西：六非政府組織與政府合作扶貧.人民日報(bào),2006-11-8[15]。。精準(zhǔn)扶貧方略提出后，政府購買民間組織扶貧服務(wù)也成為國家支持社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧的重要方式。2015年11月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出，通過政府購買服務(wù)等方式鼓勵(lì)各類民間組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧。2014年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中將推進(jìn)政府購買服務(wù)作為重要?jiǎng)?chuàng)新參與方式，提出加快推進(jìn)面向社會(huì)購買服務(wù)，支持參與社會(huì)扶貧的各類主體通過公開競爭的方式，積極參加政府面向社會(huì)購買服務(wù)工作，政府部門擇優(yōu)確定扶貧項(xiàng)目和具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，支持社會(huì)組織承擔(dān)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。近年來，各地也在易地扶貧搬遷等扶貧領(lǐng)域逐步實(shí)施購買民間組織扶貧服務(wù)探索?？傮w來看，隨著政府購買民間組織扶貧服務(wù)的政策和機(jī)制不斷完善，政府部門已成為民間組織扶貧資源汲取的重要領(lǐng)域。下文的筆者對甘肅某草根民間組織汲取資源情況的訪談?dòng)涗浺诧@示了政府部門逐步成為草根民間組織汲取資源的重要方式。

(問：你們機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況怎樣？)我們機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)不多，大概有百來萬吧。目前機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目資源來源主要有兩種方式，一種是基金會(huì)項(xiàng)目資助，另外一種是購買政府服務(wù)。現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)中政府購買服務(wù)的日益增加，例如我們獲得了動(dòng)物管理局等政府部門購買服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，基金會(huì)等其他民間組織仍然是我們機(jī)構(gòu)項(xiàng)目資源的主要來源。例如今年我們有香港樂施會(huì)的自來水項(xiàng)目和村級培養(yǎng)項(xiàng)目，這可能就達(dá)到50萬左右了。但是很多的執(zhí)行費(fèi)用太低了，而要求都很高(訪談?dòng)涗洠?0140807)。

3.民間組織在市場領(lǐng)域汲取扶貧資源策略

民間組織在市場領(lǐng)域汲取扶貧資源是指民間組織以參與市場競爭的方式獲取扶貧資源。21世紀(jì)以來，我國部分民間組織開始在扶貧金融、產(chǎn)業(yè)扶貧等內(nèi)容上探索從市場領(lǐng)域汲取扶貧資源。社會(huì)企業(yè)是這些民間組織較多采用的組織形態(tài)。社會(huì)企業(yè)是“第三部門”組織運(yùn)用商業(yè)模式解決社會(huì)問題、提供社會(huì)服務(wù)或福利的重要結(jié)構(gòu)形態(tài)[13]。社會(huì)企業(yè)具有社會(huì)公益性(非營利性、非政府性和志愿公益性)，同時(shí)機(jī)構(gòu)的商業(yè)化手段也使得其兼具經(jīng)營性、增值性和獨(dú)立性等特征[14]。在歐美發(fā)達(dá)國家，社會(huì)企業(yè)興起于20世紀(jì)70年代西方福利國家向新自由主義發(fā)展的轉(zhuǎn)型。西方國家在扶貧、教育、衛(wèi)生保健、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域的投入削減導(dǎo)致民間組織(非營利組織)資金匱乏，迫使后者中的部分組織依靠通過從事商業(yè)活動(dòng)來謀求生存與發(fā)展[15]。伴隨全球化深入推進(jìn)和國家社會(huì)建設(shè)步入加速期，步入21世紀(jì)后我國社會(huì)企業(yè)形態(tài)日益增多[13]。為了適應(yīng)市場競爭，民間組織通過建立起企業(yè)化的組織架構(gòu)，在市場領(lǐng)域的贏利被用于機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)開支和農(nóng)村貧困治理。

(二)民間組織扶貧資源的傳遞策略

民間組織扶貧資源傳遞是指民間組織將扶貧資源轉(zhuǎn)移到貧困對象的過程。從實(shí)踐來看，參與我國農(nóng)村貧困治理的民間組織在資源傳遞策略上有兩種選擇方式，即項(xiàng)目機(jī)制和市場機(jī)制。

1.民間組織扶貧資源的項(xiàng)目機(jī)制傳遞

項(xiàng)目制是20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，政府“應(yīng)急”經(jīng)驗(yàn)常態(tài)化的成果。它反映了現(xiàn)代國家治理的“行政國家”面向與“超科層制”訴求[16]。項(xiàng)目制在改革開放后特別是20世紀(jì)90年代以來很快進(jìn)入我國國家治理層面。項(xiàng)目制治理方式的邏輯集中體現(xiàn)在不同層級間形成的分級治理，即國家部委的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊(或者基層)的“抓包”機(jī)制[17]，其核心在于中央用“項(xiàng)目”的獎(jiǎng)勵(lì)來引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)、激勵(lì)下級政府與項(xiàng)目承包者[18]。隨著民間組織扶貧資源傳遞的制度化發(fā)展，民間組織扶貧資源傳遞也呈現(xiàn)出項(xiàng)目制特征。其項(xiàng)目機(jī)制資源傳遞邏輯為，官辦民間組織、國際民間組織、政府部門等扶貧資源豐富的組織機(jī)構(gòu)按照資金使用意圖、以公開招標(biāo)方式向草根民間組織進(jìn)行“發(fā)包”，草根民間組織參與競標(biāo)獲取扶貧資金，即“抓包”。項(xiàng)目機(jī)制過程包含了項(xiàng)目設(shè)計(jì)與申報(bào)、確定資助對象、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目撥款、項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目監(jiān)測與評估等項(xiàng)目運(yùn)作流程。

民間組織扶貧資源傳遞的項(xiàng)目機(jī)制與國家治理中的項(xiàng)目制既有相似之處，同時(shí)也存在差異。相似之處在于扶貧資源傳遞中，遵循“發(fā)包”和“抓包”等項(xiàng)目制程序：在民間組織汲取政府部門的扶貧資源的傳遞中，相關(guān)政府部門按照扶貧資金使用意圖(如設(shè)定競標(biāo)條件)，通過公開招標(biāo)的方式面向民間組織進(jìn)行“發(fā)包”，各民間組織根據(jù)自身的優(yōu)勢形成申請書，向政府部門申請項(xiàng)目；在民間組織汲取社會(huì)領(lǐng)域扶貧資源的傳遞中，朝著資助轉(zhuǎn)型的大型民間組織(大型基金會(huì)、慈善會(huì)等)將部分慈善捐助收入按照使用意圖(例如設(shè)定資助標(biāo)準(zhǔn))，以公開招標(biāo)方式向各類草根民間組織“發(fā)包”，后者根據(jù)自身特點(diǎn)和優(yōu)勢形成項(xiàng)目申請書，申請項(xiàng)目資助，即“抓包”；不同之處在于民間組織扶貧資源傳遞的項(xiàng)目機(jī)制運(yùn)作中，政府、大型官辦民間組織等與草根民間組織并非上下級關(guān)系而是平等合作關(guān)系或者合作伙伴關(guān)系，民間組織(抓包方)不需要進(jìn)行項(xiàng)目資金配套。另外，民間組織扶貧資源傳遞的項(xiàng)目機(jī)制策略中，并不存在項(xiàng)目制的類似與地方政府執(zhí)行的“打包”機(jī)制。下文的案例1詳述了中國扶貧基金會(huì)與草根民間組織在扶貧資源傳遞上的項(xiàng)目機(jī)制操作內(nèi)容。

案例1 中國扶貧基金會(huì)公益項(xiàng)目面向國內(nèi)NGO招標(biāo)指南*資料來源于中國發(fā)展簡報(bào)網(wǎng)站，http:∥www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org0/active-1186-1.html，，因篇幅有限，在使用時(shí)省略了部分內(nèi)容。

一、招標(biāo)項(xiàng)目背景

2005年，中國扶貧基金會(huì)提出向資助型和國際化基金會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。培育和資助國內(nèi)操作型NGO是轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的重要步驟。2005年，執(zhí)行了世界銀行的中國發(fā)展市場項(xiàng)目，目前已進(jìn)行第二輪。第一輪從975家申請項(xiàng)目的NGO中，篩選出31家進(jìn)行資助,資助金額共計(jì)540萬元；第二輪從500多家篩選50家NGO，資助金額近800萬元。項(xiàng)目經(jīng)商恒大集團(tuán)同意，我們決定從中拿出570萬元進(jìn)行公開招標(biāo)，選擇NGO負(fù)責(zé)執(zhí)行。

二、招標(biāo)項(xiàng)目介紹

1.招標(biāo)的項(xiàng)目

(1)特困白內(nèi)障患者資助項(xiàng)目資助對象：無力支付醫(yī)療(手術(shù))費(fèi)用的白內(nèi)障患者；資助標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)：每人資助2 000元，用于白內(nèi)障患者的醫(yī)療(手術(shù))費(fèi)用。項(xiàng)目的資助總額為270萬元，共資助特困白內(nèi)障患者1 350名；項(xiàng)目期限：2009年9月25日至2009年12月15日。

(2)特困農(nóng)民工資助項(xiàng)目

項(xiàng)目期限：2009年9月25日至2009年12月15日。

2.招標(biāo)的主體和對象

招標(biāo)主體是中國扶貧基金會(huì)。招標(biāo)對象是承擔(dān)組織操作特困白內(nèi)障患者資助項(xiàng)目和特困農(nóng)民工資助項(xiàng)目的NGO。

3.招標(biāo)標(biāo)的內(nèi)容

特困白內(nèi)障患者資助項(xiàng)目打成兩個(gè)包(每包135萬元)進(jìn)行招標(biāo)，一個(gè)NGO可以申請一個(gè)包，也可以申請兩個(gè)包。 特困農(nóng)民工資助項(xiàng)目打成五個(gè)包(每包60萬元)進(jìn)行招標(biāo)，一個(gè)NGO可以申請一個(gè)包，也可以申請兩個(gè)或三個(gè)包，但不能超過三個(gè)包。

4.投標(biāo)者的資格

(1)在中國大陸有關(guān)(民政或工商)部門正式登記注冊；(2)屬于社團(tuán)組織或非營利/公益性機(jī)構(gòu)。

5.招標(biāo)方法

在投標(biāo)時(shí)要求投標(biāo)者提交其在預(yù)算范圍內(nèi)的最佳技術(shù)建議書(實(shí)施方案)。中國扶貧基金會(huì)將首先對投標(biāo)NGO的技術(shù)建議書進(jìn)行評審，再按評審結(jié)果的得分順序邀請投標(biāo)NGO進(jìn)行合同談判。

三、投標(biāo)程序

1.發(fā)布招標(biāo)信息

2.發(fā)放招標(biāo)文件

3.答疑機(jī)制

4.接受投標(biāo)文件

總體來看，一方面隨著國家與社會(huì)互動(dòng)的制度化趨勢，項(xiàng)目機(jī)制成為草根民間組織傳遞從政府部門汲取的扶貧資源的重要策略；另一方面，隨著民間組織走向資源動(dòng)員型和小型操作型的分化發(fā)展，項(xiàng)目機(jī)制已成為民間組織在社會(huì)領(lǐng)域扶貧資源傳遞的重要策略。

2.民間組織扶貧資源的市場機(jī)制傳遞策略

對應(yīng)于從市場領(lǐng)域的扶貧資源汲取，如社會(huì)企業(yè)，民間組織相應(yīng)的扶貧資源傳遞為市場機(jī)制策略。在該策略中，社會(huì)企業(yè)按照市場規(guī)則與扶貧對象合作，為扶貧對象提供有償?shù)慕鹑诜?wù)、收購農(nóng)產(chǎn)品或手工品等。社會(huì)企業(yè)營利所得用于貧困社區(qū)發(fā)展建設(shè)，如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)能力建設(shè)、扶貧對象技能培訓(xùn)等。案例2是四川儀隴縣的儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)運(yùn)用社會(huì)企業(yè)模式傳遞扶貧資源實(shí)踐介紹。儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)用市場方式向貧困農(nóng)戶提供小額貸款，并將獲得的扶貧資源用于以參與式方法實(shí)施的扶貧對象組織化、脫貧技術(shù)和信息等扶貧行動(dòng)。從儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)的社會(huì)企業(yè)模式可以看出，民間組織扶貧資源傳遞的市場機(jī)制與項(xiàng)目機(jī)制的差異在于傳遞的資源不是“無償”向扶貧對象供給，也沒有“配套”(村民集資投勞等)，而是向扶貧對象提供有償使用；市場機(jī)制資源傳遞策略即向扶貧對象提供有償金融服務(wù)，一方面幫助了貧困農(nóng)戶解決了發(fā)展資金問題，另一方面提供有償服務(wù)的營利所得也用于扶貧對象的組織建設(shè)、能力建設(shè)等提高扶貧對象發(fā)展能力方面。

案例2 儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)社會(huì)企業(yè)模式*資料來源：儀隴縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站，2009-04-24，http:∥www.ardysc.org.cn/；孔翔.社會(huì)企業(yè)運(yùn)作模式探究——以四川省儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)為例.華中師范大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2013。

儀隴縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)是1996年3月在縣民政局注冊成立的一個(gè)非盈利性的民間社團(tuán)組織，主要活動(dòng)領(lǐng)域有農(nóng)民組織建設(shè)、小額信貸服務(wù)、鄉(xiāng)村扶弱濟(jì)困與婦女參與、社區(qū)能力建設(shè)與推進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

協(xié)會(huì)在以為低收入群體發(fā)展服務(wù)的公益性目標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立起可持續(xù)發(fā)展的金融扶貧商業(yè)模式和以資金為紐帶幫助貧困農(nóng)民建立互助合作社。金融扶貧商業(yè)模式先后為貧困對象提供近億元無需抵押擔(dān)保的扶貧小額貸款服務(wù)，直接幫扶了近15萬貧困人口的發(fā)展；幫助和推動(dòng)貧困農(nóng)戶建立自我管理的農(nóng)民互助合作社16個(gè)，推動(dòng)農(nóng)民組織起來互助合作共同發(fā)展。另一方面，用參與式的方法向貧困農(nóng)戶提供組織、技術(shù)、信息服務(wù)，在儀隴縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的100多個(gè)自然村建立起農(nóng)民中心及小組3 000個(gè)。

儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)向農(nóng)村中低收入農(nóng)戶提供無需抵押小額信用貸款的額度根據(jù)不同的經(jīng)營類別在3 000～7 000元之間，貸款期限以1年期為主，貸款利率每年固定為8%。在運(yùn)作機(jī)制方面，采用參與式的工作方法將農(nóng)戶組織起來，堅(jiān)持整貸零還、5～20戶農(nóng)戶聯(lián)保、中心會(huì)議等形式，使農(nóng)戶得到無擔(dān)保、無抵押的小額貸款，引導(dǎo)農(nóng)戶從事其力所能及的經(jīng)營活動(dòng)，取得了積極成效。以2010年為例，協(xié)會(huì)累計(jì)為農(nóng)村中低收入人群提供3 562筆1 716.96萬元無擔(dān)保抵押的扶貧小額貸款，協(xié)會(huì)扶貧小額信貸經(jīng)營收入148.68萬元，經(jīng)營凈利潤27.62萬元，平均信貸運(yùn)營資產(chǎn)凈收益率3.67%。

五、結(jié)論與思考

民間組織參與農(nóng)村貧困治理是在政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局中展開的。在政府職能改革、公民社會(huì)發(fā)育、對外開放與全球化深入推進(jìn)等因素影響下，政府、社會(huì)在我國農(nóng)村貧困治理中的合力日益增強(qiáng)，形成官辦民間組織、國際民間組織和草根民間組織三種參與貧困治理的民間組織類型。不同類型扶貧民間組織的發(fā)展及其社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)，使民間組織在貧困治理的大扶貧格局中先后呈現(xiàn)出扶貧資源有益補(bǔ)充、踐行微觀層面貧困治理理念和技術(shù)、專業(yè)扶貧服務(wù)供給等多個(gè)角色，為我國農(nóng)村減貧事業(yè)作出了重要的貢獻(xiàn)。

民間組織的貧困治理行動(dòng)是民間組織汲取各類資源并將其傳遞到扶貧對象的過程。在大扶貧格局中，民間組織扶貧資源汲取已由傳統(tǒng)的社會(huì)領(lǐng)域延伸至政府部門和市場領(lǐng)域，形成了慈善捐助、政府購買扶貧服務(wù)和市場化運(yùn)作(社會(huì)企業(yè))等資源汲取策略。相應(yīng)的，民間組織扶貧資源傳遞主要有兩種策略，即項(xiàng)目機(jī)制和市場機(jī)制。在民間組織之間、民間組織與政府部門的減貧合作中主要采用項(xiàng)目機(jī)制的資源傳遞策略。市場機(jī)制的資源傳遞策略則主要運(yùn)用于民間組織以社會(huì)企業(yè)模式實(shí)施的貧困治理行動(dòng)之中。

民間組織貧困治理的角色與行動(dòng)策略既受扶貧開發(fā)格局變化的影響，也與民間組織內(nèi)部的分化整合相關(guān)聯(lián)。隨著政府、社會(huì)、市場在貧困治理中的協(xié)同推進(jìn)日益增強(qiáng)，民間組織扶貧資源汲取日益具有多樣化特征，從不同領(lǐng)域中汲取扶貧資源。部分草根民間組織以社會(huì)企業(yè)形態(tài)嵌入市場領(lǐng)域之中，對于民間組織獨(dú)立實(shí)施農(nóng)村貧困治理具有重要意義。然而，當(dāng)前扶貧民間組織以社會(huì)企業(yè)模式實(shí)施貧困治理還處于探索階段，民間組織仍需輔以其他扶貧行動(dòng)策略來確保機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。項(xiàng)目機(jī)制較為廣泛地應(yīng)用在民間組織之間、民間組織與政府部門的貧困治理合作之中，一方面表明隨著民間組織的分化發(fā)展，大型的基金會(huì)、慈善會(huì)等民間組織向資源動(dòng)員型民間組織發(fā)展，草根民間組織向操作型民間組織演變，扶貧資源在社會(huì)領(lǐng)域傳遞已顯現(xiàn)出制度化路徑。有利于社會(huì)領(lǐng)域扶貧資源優(yōu)化整合及提高資源使用效率；另一方面也表明政府與民間組織協(xié)同推進(jìn)貧困治理已逐步走向制度化和規(guī)范化。

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The Role and Action Strategies of NGO in Governance for Poverty in China

Qin Zhimin

NGO is an important social force in governance for poverty. In the process of poverty alleviation, NGO played multiple beneficial roles, like supplementary resources for reduction poverty, promoting ideas and technology of micro-level poverty reduction, and providing professional services for poverty reduction. NGO poverty reduction action is a process that NGO draw all kinds of outside resources and transfer them to the target group. Inside of the big pattern in poverty alleviation, NGO extended their resource accessing path from traditional areas to government departments and market areas, and formed multiple resource accessing strategies involving charitable donation, government purchasing related service and market-oriented operation (like social enterprises). Accordingly, two poverty alleviation resource (project-based mechanism and marketing mechanism) transfer policy was formed step by step. The usage of the project-based mechanism shows NGO’s role in integrating poverty alleviation resource in the differentiation and development process, as well as the joint improving its institutionalized and standardized characters by both NGO and government departments. Also, the author proposed that the market-oriented operation (like social enterprises)could be considered as a strategy innovation for NGO’s poverty alleviation action,which meant a lot to NGO practicing poverty governance in dependently.

NGO; The role of NGO in governance for poverty; Poverty reduction strategies

2016-05-25

本文系國家社科基金項(xiàng)目“民間組織參與農(nóng)村貧困治理的角色定位和路徑選擇”(項(xiàng)目編號(hào)：13BSH075)、廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：KY2016YB015)的階段性研究成果。

覃志敏，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，郵編：530004。