基于精準(zhǔn)扶貧視角的小額信貸創(chuàng)新模式比較研究

謝玉梅 徐 瑋 程恩江 張 國(guó)

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基于精準(zhǔn)扶貧視角的小額信貸創(chuàng)新模式比較研究

謝玉梅 徐 瑋 程恩江 張 國(guó)

在精準(zhǔn)扶貧理論框架下，內(nèi)蒙古科右中旗和貴州省雷山縣將精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制與信貸風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制相結(jié)合，分別推出“貧富捆綁”和“銀?；?dòng)”小額信貸模式。前者主要利用農(nóng)村地區(qū)相對(duì)封閉的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、成員信任及習(xí)俗性規(guī)范構(gòu)成的社會(huì)資本替代抵押擔(dān)保，通過(guò)同伴壓力監(jiān)督實(shí)施合約；后者主要利用保險(xiǎn)緩解因氣候等自然因素引致的信用風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，兩種模式較好地解決了貧困戶貸款中的目標(biāo)瞄準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧攻堅(jiān)階段的貧困戶存在有效金融需求不足、金融扶貧政策性目標(biāo)與商業(yè)銀行目標(biāo)沖突問(wèn)題，課題組建議各地應(yīng)根據(jù)貧困程度和貧困原因采取不同的資金支持策略；信貸支持的對(duì)象應(yīng)該針對(duì)有增收能力的建檔立卡貧困戶，對(duì)生產(chǎn)性貸款有效需求低的地區(qū)，也可以考慮發(fā)放一部分扶貧貼息貸款給建檔立卡以外的有貸款償還能力的低收入農(nóng)戶。

精準(zhǔn)扶貧； 貧富捆綁； 銀?；?dòng)； 小額信貸

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，但截至2015年底，我國(guó)仍有5 575萬(wàn)貧困人口，扶貧開(kāi)發(fā)已成為我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)的最突出短板。要確保我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，全面建成小康社會(huì)，金融發(fā)揮著不可或缺的作用。如何從制度和機(jī)制層面支持貧困農(nóng)戶增收脫貧、提高發(fā)展能力，國(guó)家主席習(xí)近平提出扶貧工作要“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。2013年以來(lái)，我國(guó)多部門出臺(tái)金融扶貧政策，提出通過(guò)完善金融扶貧機(jī)制，構(gòu)建保險(xiǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的貧困戶信用評(píng)級(jí)機(jī)制、金融服務(wù)與產(chǎn)業(yè)組織形式相結(jié)合的機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和督促檢查機(jī)制協(xié)同探索金融扶貧。在實(shí)踐中，針對(duì)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)階段的貧困特點(diǎn)，各地根據(jù)實(shí)際情況推出了各具特色的金融扶貧模式，創(chuàng)新目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制和信用風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提高貧困戶獲貸率?；?015年課題組對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸調(diào)查，本文要討論兩個(gè)案例——貴州省雷山縣“銀?；?dòng)”模式和內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁右翼中旗“貧富捆綁”模式，試圖解析精準(zhǔn)扶貧小額信貸模式創(chuàng)新特點(diǎn)，探討不同模式運(yùn)行機(jī)制優(yōu)勢(shì)和異同點(diǎn)，為我國(guó)精準(zhǔn)金融扶貧及其持續(xù)性提供借鑒。

一、傳統(tǒng)金融扶貧存在的問(wèn)題

我國(guó)從1986年開(kāi)始發(fā)放扶貧貼息貸款，到2008年國(guó)務(wù)院同意全面改革扶貧貼息貸款管理體制，在長(zhǎng)達(dá)30年的扶貧小額信貸實(shí)踐中，扶貧小額信貸仍然難以擺脫兩大困境。

一是扶貧小額信貸目標(biāo)瞄準(zhǔn)問(wèn)題。20世紀(jì)50年代以來(lái)，扶貧理論經(jīng)歷了從普惠式福利體系到政策瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。但大量研究發(fā)現(xiàn)，扶貧政策瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率高，扶貧貸款的最佳受益者不是最窮的農(nóng)戶，而變成了貧困地區(qū)政府、非貧困人群或者是一般貧困人群，扶貧資金被非貧困群體擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。在實(shí)踐中，部分實(shí)際困難的農(nóng)戶被排斥在精準(zhǔn)識(shí)別之外，鄉(xiāng)村內(nèi)存在平均主義，一些扶助窮人的政策可能因?yàn)槊闇?zhǔn)的失效而加劇社會(huì)不平等[1-3]。

從政府角度分析，貧困識(shí)別機(jī)制和識(shí)別方法存在問(wèn)題。我國(guó)扶貧政策的識(shí)別對(duì)象為區(qū)域，沒(méi)有細(xì)化識(shí)別到戶[4-5]。在識(shí)別方法上，貧困戶數(shù)據(jù)是針對(duì)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)逐級(jí)向下分解的，沒(méi)有建立一套完整嚴(yán)格的識(shí)別體系，這就造成部分地區(qū)鄉(xiāng)村干部不經(jīng)調(diào)查，“推估”貧困戶[6]，或利用人情、關(guān)系、權(quán)力上報(bào)貧困戶，不能“扶真貧”。此外，一些地方政府為帶貧困縣帽子弄虛作假，擠占浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源[7-8]。

從農(nóng)戶角度分析，缺失的民間信用惡化了扶貧貸款信用環(huán)境。部分基層干部或農(nóng)戶曲解扶貧小額信貸的作用，把扶貧小額貸款當(dāng)作“不需要償還的貸款”或“救濟(jì)款”，逐漸造成一些貧困地區(qū)部分貧困戶形成“等靠要”思想，大量貸款無(wú)法收回。在一些自然條件非常惡劣和外部環(huán)境極差的地區(qū)，投入的資金甚至連本金也難以收回，很難收到扶貧的實(shí)效[9-11]。據(jù)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)15個(gè)省區(qū)調(diào)查，1986—1989年間，扶貧貸款共收回2.07億元，僅占累計(jì)發(fā)放貸款的8.8%[12]，到2003年，農(nóng)業(yè)銀行公布的扶貧貸款不良貸款占比為37.6%[13-14]。

從金融機(jī)構(gòu)角度分析，盈利性和安全性商業(yè)原則與扶貧貸款政策目標(biāo)存在一定沖突。小額信貸機(jī)構(gòu)與借貸人之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)戶自身可能產(chǎn)生的人身意外風(fēng)險(xiǎn)等會(huì)明顯提高貧困戶信貸違約的風(fēng)險(xiǎn)概率[15-16]。相較于非貧困農(nóng)戶，由于貧困戶面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出于業(yè)績(jī)考核壓力不愿貸款[17-18]，再加上扶貧資金投入力度小，財(cái)政投入總量不足或金融扶貧方式激勵(lì)不足等因素，扶貧資金使用邊際效益遞減。

二是小額信貸風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。2008年扶貧貼息管理體制改革以來(lái)，通過(guò)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社發(fā)放的扶貧小額貸款主要采用聯(lián)保模式，借鑒孟加拉小組貸款的核心要素，利用團(tuán)隊(duì)成員的同伴壓力或者利用農(nóng)村社會(huì)廣泛存在的社會(huì)資本來(lái)降低小農(nóng)戶貸款的高交易成本和監(jiān)督貸款合約的有效實(shí)施[19-20]，這在一定程度上減緩了信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。但貧困戶還受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不確定性影響，尤其來(lái)自天氣的不確定性，如旱災(zāi)、洪澇、病蟲(chóng)害等風(fēng)險(xiǎn)對(duì)收入主要依賴農(nóng)業(yè)的貧困戶影響更大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性在一定程度上直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)信貸的滯后發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)沖擊使得農(nóng)戶擔(dān)心不能還貸不愿進(jìn)入信貸市場(chǎng)[21]，這反過(guò)來(lái)限制了貧困戶生產(chǎn)投入。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的存在，使貸款人擔(dān)心借款人違約，提高貸款利率或抵押條件而不愿意放貸，一些具有還貸能力但擔(dān)心生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致失去抵押物的貧困戶則主動(dòng)放棄借貸，形成“風(fēng)險(xiǎn)配置”[22]。如果不能解決貧困戶面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和人身意外風(fēng)險(xiǎn)，那么想通過(guò)小額貸款來(lái)提高貧困戶收入水平的策略將會(huì)呈現(xiàn)低效率。

因此，要克服傳統(tǒng)金融扶貧中存在的問(wèn)題，扶貧開(kāi)發(fā)的第一步首先要精準(zhǔn)識(shí)別出貧困戶，扶貧貼息貸款的目標(biāo)群體應(yīng)該為有一定發(fā)展能力、因資金短缺所形成的貧困人口，通過(guò)持續(xù)的信貸支持，發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富；其次，要建立良好的民間信用環(huán)境和健全的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，解決傳統(tǒng)扶貧中因多重風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的信貸約束和低效率問(wèn)題。

二、精準(zhǔn)扶貧提出及其實(shí)踐

在扶貧攻堅(jiān)階段，與貧困特征和貧困原因交織的金融需求和金融供給對(duì)傳統(tǒng)金融扶貧提出挑戰(zhàn)，我國(guó)目前迫切需要能夠提供識(shí)別更為精準(zhǔn)的、交易成本更低、更有效率管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特惠金融，以解決貧困戶貸款難和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不愿貸款問(wèn)題。因此，金融扶貧的方向應(yīng)該從供求雙方利益出發(fā)，既要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)低收益特征，又要考慮農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)經(jīng)營(yíng)安全性和盈利性特征，從機(jī)制設(shè)計(jì)上解決貧困戶“貸款難”與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“難貸款”問(wèn)題。

首先，扶貧攻堅(jiān)階段的貧困特征發(fā)生變化。伴隨著1978年改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和1986年以來(lái)實(shí)施的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧政策，我國(guó)已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，這對(duì)世界扶貧事業(yè)作出了極大貢獻(xiàn)。但按照2010年人均收入2 300元標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)2015年底仍有5 575萬(wàn)人口生活在貧困線以下。這些貧困人口主要集中在連片特殊貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后、自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，剩下的貧困人口“貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大”。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，剩下的貧困人群致貧原因復(fù)雜，缺資金、缺土地資源、缺勞動(dòng)力、缺技術(shù)致貧或因病、因?qū)W致貧，有些甚至是多種致貧原因交織，并表現(xiàn)出區(qū)域性特征。例如，課題組對(duì)貴州和內(nèi)蒙調(diào)查發(fā)現(xiàn)，缺資金和缺技術(shù)是導(dǎo)致雷山縣農(nóng)戶貧困的主要原因，比例達(dá)到34.48%和29.45%，但因病、缺資金是科右中旗致貧的主要原因，比例分別為39.62%和23.59%。

其次，新的貧困特征導(dǎo)致金融供求特點(diǎn)發(fā)生變化。一方面，剩下的貧困戶由于增收機(jī)會(huì)少，對(duì)生產(chǎn)性貸款的有效需求不足(指貧困戶能夠使用并且按期償還的貸款需求)，另一方面，集中在山區(qū)、石漠化區(qū)、高寒山區(qū)等自然環(huán)境相對(duì)惡劣地區(qū)的貧困戶主要從事單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使金融機(jī)構(gòu)放貸不僅面臨更高的交易成本，還面臨因氣候因素可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)以資金安全性、流動(dòng)性和盈利性為目標(biāo)的商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)更缺少向貧困戶貸款的意愿，因而在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以自愿選擇向貧困戶承貸的條件下，惜貸成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的理性選擇。

基于以上變化，我國(guó)從2013年以來(lái)出臺(tái)了相關(guān)政策，提出精準(zhǔn)協(xié)同扶貧。例如，2013年，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2013〕25號(hào))，提出建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、干部駐村幫扶機(jī)制、金融服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制、財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制和貧困縣考核機(jī)制深化扶貧開(kāi)發(fā)，完成2020年全面脫貧目標(biāo)。2014年和2015年，人民銀行等相關(guān)部門和國(guó)開(kāi)辦分別出臺(tái)了《中央關(guān)于全面做好扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2014〕65號(hào))和《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》(〔2014〕78號(hào))，針對(duì)建檔立卡中的有增收能力的貧困戶，通過(guò)信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管理、融資成本等方面的大膽創(chuàng)新提供信貸支持，探索扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。我國(guó)政府金融扶貧制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)的目的，試圖通過(guò)精準(zhǔn)扶貧與金融創(chuàng)新理念相結(jié)合，針對(duì)扶貧主體瞄準(zhǔn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)管理兩大目標(biāo)，構(gòu)建扶貧主體、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制協(xié)同扶貧體系，確保金融扶貧有的放矢和可持續(xù)發(fā)展。圖1描述了我國(guó)金融精準(zhǔn)扶貧的理論框架：政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同扶貧，通過(guò)多重扶貧資金來(lái)源實(shí)現(xiàn)扶貧資金最大化投入、建立精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)管理機(jī)制確保扶貧資金目標(biāo)瞄準(zhǔn)、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制使扶貧資金能安全回收。

圖1 精準(zhǔn)扶貧和目標(biāo)群小額信貸協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)

在上述理論框架指導(dǎo)下，為更有效地瞄準(zhǔn)貧困戶、利用貼息工具改變金融機(jī)構(gòu)的行為，即使金融扶貧成為金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在的、自主性可持續(xù)行為，各地扶貧辦與金融機(jī)構(gòu)合作，積極探索扶貧貼息小額信貸創(chuàng)新模式。例如，湖北省宜賓市通過(guò)和宜賓正和農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作，為貧困戶貸款提供擔(dān)保；山西省推出“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)鏈貸款模式，建立產(chǎn)、加、銷、貿(mào)、工、農(nóng)一體化的利益鏈接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；安徽省六安市推出“科聯(lián)貸”、“助保金”等產(chǎn)品，擴(kuò)寬貸款擔(dān)保方式,開(kāi)展扶貧小額信貸保險(xiǎn)；河北、貴州等地推出“農(nóng)戶互保+干部擔(dān)?！蹦Ｊ?、寧夏以互助資金為依托，推出全村聯(lián)保制度，創(chuàng)新“千村信貸、評(píng)級(jí)授信、項(xiàng)目捆綁、小額信貸”金融扶貧模式，初步形成了政、銀、企、社、民聯(lián)合推動(dòng)的“五位一體”扶貧開(kāi)發(fā)新格局。在一系列小額信貸模式創(chuàng)新中，貴州省雷山縣農(nóng)村信用社從緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)和人身意外風(fēng)險(xiǎn)視角出發(fā)，在扶貧小額信貸中引入中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司，設(shè)計(jì)基于保險(xiǎn)的扶貧小額貸款，利用保險(xiǎn)分?jǐn)倱p失與災(zāi)后補(bǔ)償，解決貧困戶貸款難和金融機(jī)構(gòu)難貸款問(wèn)題，而中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁右翼中旗支行在農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款基礎(chǔ)上，鏈接個(gè)人和區(qū)域擴(kuò)展更大范圍的信用，充分利用建檔立卡成果，將貧困戶納入聯(lián)保小組，通過(guò)“貧富捆綁”發(fā)放貸款，這兩種模式具有典型的地域特征，又具有一定的推廣價(jià)值。

三、兩種模式比較

科爾沁右翼中旗(以下稱科右中旗)位于大興安嶺南麓，雷山縣位于貴州省黔東南苗族侗族自治州西南部，兩地分別位于我國(guó)領(lǐng)土南北兩端，自然條件惡劣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。2014年，科右中旗173個(gè)行政村中有88個(gè)貧困村，貧困戶數(shù)10 054戶、貧困人口30 445人，貧困發(fā)生率為16.12%，人均耕地面積為11.33畝，蒙古族人口占全旗總?cè)丝诘?4%，由于習(xí)俗、語(yǔ)言等因素外出務(wù)工人員較少，主要收入來(lái)源為農(nóng)牧業(yè)收入；雷山縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有4個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，154個(gè)村中有90個(gè)貧困村，貧困人口36 021人，貧困人口發(fā)生率22.93%，人均耕地面積僅為1.43畝，外出務(wù)工人員多，工資性收入在農(nóng)戶純收入所占比重較高。此外，兩地都屬于少數(shù)民族聚居縣(旗)，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣(旗)，貧困人口分布集中，貧困面積較大。在精準(zhǔn)扶貧框架下，兩地因地制宜，針對(duì)貧困戶，推出了“貧富捆綁”和“銀?；?dòng)”小額信貸模式。

(一)科右中旗“貧富捆綁”模式

2013年，內(nèi)蒙古扶貧辦與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行合作，實(shí)施金融扶貧富民工程，對(duì)小額貸款農(nóng)戶發(fā)放貼息，引導(dǎo)大戶帶小戶，富戶帶窮戶。根據(jù)內(nèi)蒙古農(nóng)戶特點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行設(shè)計(jì)了兩款小額信貸產(chǎn)品：“金穗強(qiáng)農(nóng)貸”和“金穗富農(nóng)貸”，“金穗富農(nóng)貸”產(chǎn)品設(shè)計(jì)理念體現(xiàn)在通過(guò)聯(lián)保實(shí)現(xiàn)“貧富捆綁”。在具體操作中，申請(qǐng)“金穗富農(nóng)貸”的借款人必須符合“五個(gè)必須”：(1)年齡在18周歲以上；(2)信用等級(jí)評(píng)定一般以上(信用評(píng)分分為一般、良好、優(yōu)秀，分別為65分、75分和85分)；(3)收入來(lái)源穩(wěn)定，具備按期償還貸款能力；(4)用途合法；(5)借款人及其配偶信用記錄良好。此外，借款人必須按照一定的貧富比例自愿組成三戶聯(lián)保小組。根據(jù)農(nóng)戶貧困狀況，采取“1戶非貧困戶+2戶貧困戶”或“2戶非貧困戶+1戶特別困難的貧困戶”兩種聯(lián)保小組，第二種形式只要在自愿基礎(chǔ)上組合成功，即使貧困戶不符合放貸條件，金融機(jī)構(gòu)也投放貸款支持，聯(lián)保農(nóng)戶貸款單筆額度最低為1 000元，最高為5萬(wàn)元。

“貧富捆綁”模式運(yùn)行機(jī)制如圖所示：(1)扶貧辦與農(nóng)業(yè)銀行簽署戰(zhàn)略性合作框架協(xié)議,約定扶貧辦從2013年起連續(xù)五年向農(nóng)業(yè)銀行年均注入1 000萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金,農(nóng)業(yè)銀行按其總額的10倍左右放大貸款,同時(shí)雙方實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。(2)駐村工作隊(duì)協(xié)助村兩委組成精準(zhǔn)識(shí)別工作隊(duì)，現(xiàn)場(chǎng)查看核實(shí)農(nóng)戶基本貧困狀況，詳細(xì)評(píng)估收入、支出、農(nóng)具、交通工具、家用電器等情況，進(jìn)行民主評(píng)議并公示，最終由扶貧辦對(duì)貧困戶建檔立卡。(3)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)貧困戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行授信，為每個(gè)貧困戶建立信用電子檔案。(4)符合“五個(gè)必須”條件的貧困戶自愿申請(qǐng)貸款，并組成“1+2”或“2+1”模式的三戶聯(lián)保小組。(5)村委會(huì)將申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶層層上報(bào)給扶貧辦，由農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放利率為6.09%的貸款。期限一年以內(nèi)的貸款采取利隨本清、按季結(jié)息、到期還本還款方式，期限一年以上的貸款其分期還款批次視客戶現(xiàn)金流量特點(diǎn)確定，最長(zhǎng)可按年分期還款，按時(shí)還款的農(nóng)戶可以續(xù)貸。(6)農(nóng)戶到期還貸后，扶貧辦將5%的貼息資金直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。在原來(lái)設(shè)計(jì)方案中，聯(lián)保農(nóng)戶都能獲得貼息，但2015年之后，“貧富捆綁”中的非貧困戶不再享受貼息補(bǔ)償?！柏毟焕墶蹦Ｊ奖憩F(xiàn)出三個(gè)明顯特點(diǎn)。

圖2 科右中旗“貧富捆綁”模式運(yùn)行機(jī)制注：農(nóng)戶A、農(nóng)戶B中可能有1戶非貧困戶和1戶貧困戶，也可能2戶都為非貧困戶。

第一，政府多部門協(xié)同，精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)管理。扶貧辦與農(nóng)業(yè)銀行簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，從頂層設(shè)計(jì)上保證了扶貧工作的順利運(yùn)行。在識(shí)別貧困戶過(guò)程中，駐村工作隊(duì)、村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職工作人員相互協(xié)同和監(jiān)督，逐村逐戶調(diào)查走訪，確保了扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)。

第二，通過(guò)扶貧完善農(nóng)村地區(qū)的信用文化?？朴抑衅炀用裰?0%以上為蒙古族，在長(zhǎng)期相對(duì)封閉的農(nóng)牧生活中保持著優(yōu)良的傳統(tǒng)信用文化。在扶貧小額信貸模式設(shè)計(jì)中，充分考慮了蒙古族民族特點(diǎn)，利用地緣、親緣和血緣等社區(qū)網(wǎng)絡(luò)資源，推出富戶帶貧戶，通過(guò)貸款與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合提高貧困戶增收機(jī)會(huì)。

第三，大數(shù)據(jù)和信息化管理降低扶貧管理成本。內(nèi)蒙古扶貧辦建立了扶貧脫貧信息管理系統(tǒng)，對(duì)識(shí)別出來(lái)的貧困戶建檔立卡，對(duì)貧困戶家庭特征、生產(chǎn)特征、信貸狀況、增收情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有效避免了弄虛作假現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，政府部門、銀行、保險(xiǎn)等相關(guān)扶貧參與主體數(shù)據(jù)共享，降低了多部門協(xié)同扶貧的管理成本。

(二)雷山縣“銀?；?dòng)”模式

雷山縣大部分地區(qū)為山區(qū)，受季風(fēng)氣候影響，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨洪澇、干旱、冰雹、病蟲(chóng)害等自然災(zāi)害的侵襲，農(nóng)戶主要面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和人身意外風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)雷山縣地域特征，縣信用社和中國(guó)人壽保險(xiǎn)股份有限公司合作，設(shè)計(jì)基于保險(xiǎn)的小額信貸產(chǎn)品“安貸寶”。在實(shí)際操作中，貧困戶申請(qǐng)貸款必須首先向中國(guó)人壽保險(xiǎn)股份有限公司投保人身意外傷害險(xiǎn)，以雷山信用社為第一受益人，投保保費(fèi)為貸款金額的5‰。若農(nóng)戶發(fā)生人身意外不能還貸，保險(xiǎn)公司將優(yōu)先向雷山信用社理賠。根據(jù)雷山自然風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，政府還引導(dǎo)種植戶參加政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，承保機(jī)構(gòu)為中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司，農(nóng)戶承擔(dān)保費(fèi)的20%，其余部分由中央、省、州、縣級(jí)財(cái)政按照40%、25%、4.5%、10.5%的比例承擔(dān)。

“銀保互動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制如圖所示：(1)扶貧辦與農(nóng)村信用社簽訂協(xié)議,設(shè)立500萬(wàn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，農(nóng)村信用社按風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的10～20倍放貸。(2)駐村干部協(xié)助村兩委走訪村民，根據(jù)村民住房、耕地面積、勞動(dòng)力等基本情況打分識(shí)別貧困戶，經(jīng)村民大會(huì)評(píng)議后公示，對(duì)公示的貧困戶建檔立卡。(3)雷山信用社對(duì)所有貧困戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，根據(jù)評(píng)級(jí)情況綜合授信，并對(duì)獲得信用評(píng)級(jí)的貧困戶發(fā)放信用貸款卡——“搖錢樹(shù)”卡。(4)申請(qǐng)貸款的貧困戶通過(guò)農(nóng)村信用社代理投保，第一受益人為雷山信用社，保費(fèi)直接從貸款扣除，每萬(wàn)元貸款保費(fèi)50元。(5)農(nóng)村信用社發(fā)放貸款，利率為9.6%；貸款按季度發(fā)放，到期償還后可續(xù)貸。(6)農(nóng)戶按期還款后，扶貧辦將5%的貼息資金劃撥貧困戶貸款卡。銀行互動(dòng)模式的創(chuàng)新體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

圖3 雷山縣“銀?；?dòng)”模式運(yùn)行機(jī)制 注:中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司推出的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是防范農(nóng)村信用社信貸資金風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分,但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并未與信用社合作，第一受益人是投保戶而非農(nóng)村信用社，不屬于“銀保互動(dòng)”。

第一，貧困戶生產(chǎn)過(guò)程中面臨諸多因素制約，因而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和融資能力限制了貧困戶投資水平，風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)承受能力和信貸約束成為制約有生產(chǎn)能力的貧困戶脫貧的關(guān)鍵變量。而“銀?；?dòng)”考慮了風(fēng)險(xiǎn)和信貸約束對(duì)貧困戶帶來(lái)的影響，引入保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)減少農(nóng)村金融市場(chǎng)的信貸風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制和信貸機(jī)制的創(chuàng)新，解決保險(xiǎn)市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)對(duì)貧困戶雙重約束問(wèn)題，從而提高貧困戶的金融需求和金融機(jī)構(gòu)貸款意愿、降低貧困戶貸款違約率。

第二，在信用社與保險(xiǎn)公司合作中，貧困戶投保以雷山信用社為第一受益人，中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司通過(guò)信用社銷售保單，降低了保險(xiǎn)公司的營(yíng)銷成本，而信用社發(fā)放基于保險(xiǎn)的小額信貸，同時(shí)降低了自身的交易成本，保險(xiǎn)在緩解信貸系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和增加貧困戶信貸獲得性同時(shí)可有效提高貧困戶收入，平滑貧困戶收入波動(dòng)。

第三，政府多部門協(xié)同合力推進(jìn)是“銀?；?dòng)”模式有效運(yùn)行的關(guān)鍵。扶貧辦負(fù)責(zé)對(duì)貧困戶建檔立卡，向農(nóng)村信用社提供貧困戶名單；扶貧辦與中國(guó)人壽保險(xiǎn)股份有限公司簽署扶貧小額保險(xiǎn)合作協(xié)議，通過(guò)“低保費(fèi)、小保額”向貸款貧困戶提供保險(xiǎn)，農(nóng)村信用社設(shè)計(jì)銀保捆綁貸款產(chǎn)品向貧困戶發(fā)放“免抵押免擔(dān)保貼息”貸款。政府與銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立“信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，有利于目標(biāo)瞄準(zhǔn)和緩解貸款風(fēng)險(xiǎn)。

因此，“貧富捆綁”和“銀?；?dòng)”模式的共同點(diǎn)是聚焦貧困戶，通過(guò)不同機(jī)制設(shè)計(jì)發(fā)放“免抵押、免擔(dān)保的小額信貸貼息”貸款，為有生產(chǎn)能力但缺少資金的貧困戶提供一條融資通道，兩種模式設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了“一縣一策”思想。一是從貧困戶角度，“貧富捆綁”利用農(nóng)村地區(qū)在相對(duì)封閉社區(qū)廣泛存在的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村民信任及其長(zhǎng)期形成的習(xí)俗性規(guī)范構(gòu)成的社會(huì)資本替代抵押擔(dān)保，通過(guò)同伴壓力監(jiān)督實(shí)施合約，提高還款率；“銀保互動(dòng)”模式利用保險(xiǎn)來(lái)替代抵押擔(dān)保，設(shè)計(jì)適應(yīng)貧困戶需求的銀保捆綁產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)融資功能和風(fēng)險(xiǎn)管理功能的整合，降低借款人的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，有效提高貧困戶應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力及融資能力。二是從金融機(jī)構(gòu)角度，“貧富捆綁”中的小組成員自愿組合能夠自動(dòng)甄別出信用差及還款能力低下的貧困戶，從而克服信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，降低交易成本；“銀?；?dòng)”模式中的保險(xiǎn)能夠有效轉(zhuǎn)移分散風(fēng)險(xiǎn)和分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)損失，從而消除或減輕自然風(fēng)險(xiǎn)、人身意外風(fēng)險(xiǎn)沖擊造成的損失，而銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間的信息共享與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇谝欢ǔ潭壬夏軌驕p少由信息不對(duì)稱引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而減少銀行的不良貸款。

兩種模式推出以來(lái)，取得了一定成效。截至2015年7月末，科右中旗通過(guò)金穗富農(nóng)貸已累計(jì)投放貸款21 252.5萬(wàn)元，惠及農(nóng)牧民5 858戶，覆蓋全旗12個(gè)蘇木(鎮(zhèn))、131個(gè)嘎查，嘎查覆蓋率為75.7%，重點(diǎn)支持了自治區(qū)廳局幫扶的30個(gè)嘎查，惠及貧困戶1 757戶，向貧困戶累計(jì)投放貸款6 375萬(wàn)元。支持專業(yè)合作社56戶，貸款額達(dá)1 033萬(wàn)元，其中，養(yǎng)殖戶27戶，貸款額889萬(wàn)元，種植戶29戶，貸款額145萬(wàn)元。累計(jì)收回7 560萬(wàn)元，未發(fā)生一筆不良貸款?！般y保互動(dòng)”模式開(kāi)展以來(lái)，雷山縣農(nóng)村信用社放貸有較大幅度增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2014年，雷山縣“安貸寶”投保農(nóng)戶數(shù)從2 383戶增加到5 330戶，理賠農(nóng)戶數(shù)從4戶增加到40戶，理賠金額從14.5萬(wàn)元增加到117.9萬(wàn)元。同時(shí)，扶貧貼息貸款發(fā)放金額從2011年的13 728.07萬(wàn)元增長(zhǎng)到2014年的34 953.96萬(wàn)元。

四、精準(zhǔn)扶貧小額信貸創(chuàng)新效果

“貧富捆綁”與“銀保互動(dòng)”模式在目標(biāo)瞄準(zhǔn)、農(nóng)村信用文化建設(shè)、擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、協(xié)同扶貧和動(dòng)態(tài)監(jiān)管脫貧四個(gè)維度的創(chuàng)新具有共性，為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧小額信貸的實(shí)施提供了有效借鑒。

(一)建立精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制解決目標(biāo)瞄準(zhǔn)問(wèn)題

以往的扶貧小額信貸之所以存在目標(biāo)偏離，一個(gè)很重要的原因是政府層面沒(méi)有完善目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，不能準(zhǔn)確識(shí)別出扶貧對(duì)象。2014年以來(lái)，我國(guó)各地針對(duì)貧困戶小額信貸需求，從金融扶貧的制度建設(shè)入手，準(zhǔn)確分析致貧原因，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。在上述兩個(gè)案例中，科右中旗、雷山縣采取自上而下、自下而上的方法對(duì)貧困戶建檔立卡。自上而下，即國(guó)家確定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)、貧困縣根據(jù)本地實(shí)際情況確定貧困村標(biāo)準(zhǔn)，貧困村根據(jù)農(nóng)戶家庭和生產(chǎn)等情況探索精準(zhǔn)識(shí)別方法；自下而上，即村民參與貧困識(shí)別過(guò)程，經(jīng)過(guò)村民小組和村民大會(huì)民主評(píng)議選出貧困戶，分析貧困原因，識(shí)別真貧；村兩委、駐村干部、扶貧辦在識(shí)別過(guò)程中起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，最終對(duì)無(wú)異議的貧困戶建檔立卡。例如，2014年底，科右中旗精準(zhǔn)識(shí)別出10 054戶貧困戶，雷山縣精準(zhǔn)識(shí)別出11 136戶貧困戶。兩地貧困戶致貧原因的識(shí)別情況見(jiàn)表1。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)整理。

針對(duì)真貧困，地方政府根據(jù)致貧原因“扶真貧”。具體措施包括：對(duì)缺資金的貧困戶，在信用評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)上對(duì)其發(fā)放扶貧小額貸款，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；針對(duì)缺技術(shù)的貧困戶，定期組織開(kāi)展農(nóng)牧業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困戶增收技能；針對(duì)教育致貧，直接給予教育補(bǔ)助；針對(duì)交通條件落后地區(qū)的貧困戶，通過(guò)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)10項(xiàng)重點(diǎn)工作，加大農(nóng)村公路建設(shè)支持力度，提高農(nóng)村公路服務(wù)水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力。

(二)建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)信用評(píng)級(jí)體系重構(gòu)農(nóng)村信用文化

長(zhǎng)期以來(lái)，貴州和內(nèi)蒙古存在農(nóng)戶小額信貸覆蓋面低、金融扶貧成本高、扶貧對(duì)象信用度低等問(wèn)題。為培育農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，貴州通過(guò)扶貧辦和信用社合作，內(nèi)蒙古和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行合作推動(dòng)全省(區(qū))信用工程建設(shè)，開(kāi)展信用農(nóng)戶、信用村組、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村金融信用縣創(chuàng)建活動(dòng)。截至2014年，科右中旗已創(chuàng)建信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))6個(gè)，占比50%；創(chuàng)建信用村140個(gè)，占比80.92%；創(chuàng)建信用戶19 161戶，占比76.74%。截至2015年6月，雷山縣已創(chuàng)建信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))8個(gè)，占比100%；創(chuàng)建信用村140個(gè)，占比90.91%；創(chuàng)建信用組1 033個(gè)，占比79.71%；全縣建立農(nóng)戶信用檔案39 256戶，占縣轄?wèi)舻?6.43%，農(nóng)戶應(yīng)建檔率達(dá)100%，評(píng)定信用農(nóng)戶38 806戶，占建檔農(nóng)戶的98.86%；評(píng)定貧困信用農(nóng)戶8 621戶，占全縣8 892戶授信貧困戶的97%。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展信用工程建設(shè)，通過(guò)資信調(diào)查、評(píng)級(jí)授信程序及公示和柜面放貸，實(shí)行信用村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶信貸年檢公示，建立農(nóng)戶信貸激勵(lì)約束機(jī)制，防范信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，改善農(nóng)村整體金融生態(tài)。

(三)引入擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制管理信貸風(fēng)險(xiǎn)

貧困戶信貸風(fēng)險(xiǎn)包括三方面：一是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)(自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn))，二是與借款人有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)(人身意外風(fēng)險(xiǎn))，三是與金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)(信用風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn))。在本文的兩個(gè)案例中，科右中旗和雷山縣通過(guò)替代或擴(kuò)展抵押擔(dān)保的方式來(lái)控制上述風(fēng)險(xiǎn)?！柏毟焕墶蹦Ｊ嚼秘毨艉透辉舻男庞脕?lái)代替抵押擔(dān)保，同時(shí)探索將土地和草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、生產(chǎn)設(shè)備等流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)的預(yù)期收益作為還款保證，防范借款人信用風(fēng)險(xiǎn)?！般y保互動(dòng)”模式引入保險(xiǎn)公司，通過(guò)保險(xiǎn)分?jǐn)倱p失和災(zāi)后補(bǔ)償功能，降低自然風(fēng)險(xiǎn)和人身意外風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成的沖擊。 此外，“貧富捆綁”模式通過(guò)聯(lián)保成員的自愿組合來(lái)實(shí)現(xiàn)貸前甄別及貸后監(jiān)督、“銀?；?dòng)”模式通過(guò)銀行及保險(xiǎn)公司的信息共享防范信貸中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(四)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高扶貧小額信貸資金使用效率

貧困戶數(shù)量多、分布廣，致貧原因復(fù)雜，因而依靠傳統(tǒng)的識(shí)別和管理模式不僅管理成本高，而且扶貧效率低下。在本文案例中，雷山和科右中旗通過(guò)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)，對(duì)貧困縣、貧困村及貧困戶的基本信息建立電子檔案。在扶貧實(shí)施過(guò)程中，及時(shí)錄入扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧項(xiàng)目、扶貧資金、扶貧成效等各類數(shù)據(jù)，通過(guò)信息化管理平臺(tái)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測(cè)，為精準(zhǔn)脫貧提供參考。從2015年6月開(kāi)始，科右中旗利用信息化管理平臺(tái)精準(zhǔn)管理扶貧貼息資金，對(duì)扶貧小額貸款戶數(shù)、發(fā)放金額、貸款余額、各季度貧困戶授信及貸款情況、貸款投向分類、貼息情況、不良貸款情況實(shí)時(shí)管理，監(jiān)管資金利用率和回收率。

五、結(jié)論與問(wèn)題

扶貧小額信貸發(fā)放多年來(lái)，貧困戶貸款難的問(wèn)題并未得到根本解決，其根本原因有兩個(gè)：一是貧困戶目標(biāo)瞄準(zhǔn)不精準(zhǔn)，二是扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全?？朴抑衅焱ㄟ^(guò)“貧富捆綁”、雷山縣通過(guò)“銀保互動(dòng)”，根據(jù)貧困戶信貸需求創(chuàng)新出頗具地域特色的扶貧小額信貸模式，為其他地區(qū)精準(zhǔn)金融扶貧提供了有益借鑒。本文研究認(rèn)為，“貧富捆綁”利用社會(huì)資本替代抵押、“銀保互動(dòng)”引入保險(xiǎn)替代抵押在一定程度上緩解了信息不對(duì)稱帶來(lái)的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和高交易成本問(wèn)題，尤其是“銀?；?dòng)”模式有效緩解了因氣候等自然風(fēng)險(xiǎn)引致的信用風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制創(chuàng)新，較好地解決了貧困戶貸款中的目標(biāo)瞄準(zhǔn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因而從2014年“貧富捆綁”和“銀保互動(dòng)”模式推出以來(lái)，科右中旗和雷山縣貧困戶獲貸率有較大幅度提升。但在調(diào)查中，課題組發(fā)現(xiàn)金融扶貧中仍然存在一些共性問(wèn)題亟待解決。

第一，在扶貧攻堅(jiān)階段，與貧困特征交織的金融需求呈現(xiàn)出生產(chǎn)性貸款有效需求不足而消費(fèi)性需求貸款較高特點(diǎn)，貸款存在從生產(chǎn)性貸款向消費(fèi)性貸款隱形轉(zhuǎn)移傾向。例如，課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在貴州31戶樣本貧困戶中，有貸款意愿的18戶，其中9戶貸款計(jì)劃用于生產(chǎn)， 11戶貸款計(jì)劃用于子女上學(xué)、建房、還債等；在內(nèi)蒙59戶樣本貧困戶中，有貸款意愿的貧困戶56戶，其中有35戶計(jì)劃用于生產(chǎn)，21戶貸款計(jì)劃用于消費(fèi)。在沒(méi)有貸款需求的貧困戶中，擔(dān)心借錢還不了占比最高，貴州達(dá)到44.4%，如果加上沒(méi)有發(fā)展思路這一選項(xiàng)，比例達(dá)61.01%, 內(nèi)蒙相應(yīng)的比例為34.6%。貧困戶缺乏生產(chǎn)性需求深層次的原因是建檔立卡貧困戶中包括了低保戶和五保戶，這部分農(nóng)戶的生產(chǎn)性貸款需求很低。按照貧困程度進(jìn)行分類，雷山縣11 136戶貧困戶中有3 885戶低保戶、299戶五保戶，低保戶及五保戶占貧困戶比重為37.57%；科右中旗10 054戶貧困戶中有1 587戶低保戶、138戶五保戶，占比為17.16%。

第二，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧后，擴(kuò)大貧困戶貸款目標(biāo)與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)運(yùn)行原則矛盾并沒(méi)有從根本上得到解決，因而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶放貸意愿并不強(qiáng)烈。在信用評(píng)級(jí)中，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行作為上市公司有嚴(yán)格的信用評(píng)級(jí)程序，按照現(xiàn)有的評(píng)級(jí)要求和評(píng)分規(guī)則，大多數(shù)建檔立卡的貧困戶難以獲得授信貸款。因此，在扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段后，扶貧資金和扶貧貼息貸款的使用方法需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。本文建議根據(jù)貧困程度和貧困原因采取不同的資金支持策略。

(1)對(duì)建檔立卡貧困戶中的五保戶和多數(shù)的低保戶，由財(cái)政資金直接扶持，不應(yīng)納入金融扶貧對(duì)象；對(duì)沒(méi)有創(chuàng)收能力的貧困戶可以試點(diǎn)小額現(xiàn)金贈(zèng)款的方法；針對(duì)因病、因?qū)W的貧困戶，可直接贈(zèng)款用于醫(yī)療和教育開(kāi)支。巴西和拉美及一些非洲國(guó)家在小額現(xiàn)金贈(zèng)款方面已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，可做參考。

(2)對(duì)建檔立卡貧困戶中有增收能力的貧困戶，可以采用信貸支持的方式。但在提供信貸支持的同時(shí)，政府及扶貧機(jī)構(gòu)應(yīng)著力提高這部分貧困農(nóng)戶的增收能力，包括改進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、提供農(nóng)業(yè)和非農(nóng)的技術(shù)培訓(xùn)、把這部分農(nóng)戶納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，解決他們農(nóng)產(chǎn)品的銷售問(wèn)題。也就是說(shuō)，政府及扶貧機(jī)構(gòu)應(yīng)大力提高這部分農(nóng)戶有效的增收性貸款需求和貸款償還能力。對(duì)建檔立卡貧困戶生產(chǎn)性貸款有效需求低的地區(qū)，也可以考慮發(fā)放一部分扶貧貼息貸款給建檔立卡以外的有貸款償還能力的低收入農(nóng)戶。

(3)開(kāi)展銀保合作研究和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。貧困地區(qū)大多面臨自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅。如貴州洪澇、干旱較多，內(nèi)蒙干旱、霜凍、冰雹、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害多發(fā)，牧區(qū)農(nóng)戶主要面臨市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查顯示，兩地農(nóng)戶有較強(qiáng)的保險(xiǎn)認(rèn)知和保險(xiǎn)意識(shí)，貴州和內(nèi)蒙分別有61.11% 和75.68%的農(nóng)戶覺(jué)得保險(xiǎn)重要。貴州和內(nèi)蒙獲得貸款的貧困戶分別有77.78%和88.89%的農(nóng)戶認(rèn)為保險(xiǎn)很重要。課題組建議信用社、保險(xiǎn)公司和扶貧辦等多部門聯(lián)合，開(kāi)展調(diào)研，合并農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和保證保險(xiǎn)，根據(jù)具體情況設(shè)計(jì)單一險(xiǎn)或綜合險(xiǎn)，擴(kuò)大貧困戶信用小額信貸覆蓋面。

(4)鼓勵(lì)貧困戶在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，培育農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)殖大戶、職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，把貧困戶納入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中來(lái)，通過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、富戶帶窮戶，采取金融服務(wù)與產(chǎn)業(yè)組織結(jié)合方式實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧的可持續(xù)性。因此，在金融扶貧政策實(shí)施中，我們建議通過(guò)扶貧部門、財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)多部門合作，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)吸納建檔立卡貧困戶發(fā)展的農(nóng)民合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放扶貧貼息貸款和其他貸款，提高金融扶貧集聚效應(yīng)。

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Comparative Research on Microfinance Innovation Model based on Precision Poverty Alleviation Perspective

Xie Yumei Xu Wei Cheng Enjiang Zhang Guo

In the framework of precision poverty alleviation, Horqin Right Middle Banner of Inner Mongolia and Leishan County of Guizhou Province launched “Co-guarantee Team Composed of Rich and Poor mode” and “ Interlinked Credit and Insurance mode”respectively,which combined both precise identification mechanism and credit risk management mechanism. The former one constitutes social capital which includes relatively closed community networks in rural areas, members trust and customary norms for collateral and guarantee, and the implement of contract is monitored by peer pressure; while the latter mainly uses insurance to alleviate credit risk caused by natural factors,such as climate. In practice, these two modes solve targeting and risk management issues efficiently. However, after the development-oriented poverty alleviation entered a crucial stage, poor households’ effective demands may be insufficient, and policy objectives of financial poverty alleviation may conflict with goals of commercial banks. Authors recommended that different counties should adopt different funding policies based on local poverty levels and poor reasons. The objects to obtain loans should be poor households who are maintain on the poor record and have the ability to increase revenue. As for those area where effective demand on productive loans are relatively low, poor households without any poor records and have the ability to repay the loans should also have access to part of poverty alleviation loans.

Precision poverty alleviation; Co-guarantee team composed of rich and poor mode; Interlinked credit and insurance mode; Micro-finance

2016-05-21

本文是國(guó)家社科基金“基于精準(zhǔn)扶貧視角下的目標(biāo)群小額信貸研究” (項(xiàng)目編號(hào)：16BJY185)和中國(guó)國(guó)際扶貧中心“基于目標(biāo)群體視角的扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制創(chuàng)新效果評(píng)估項(xiàng)目”(項(xiàng)目編號(hào)：CHN-90008-01-1515A-S)的階段性研究成果。

謝玉梅，江南大學(xué)商學(xué)院教授，郵編：214122； 徐 瑋，江南大學(xué)商學(xué)院研究生； 程恩江，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院兼職教授； 張 國(guó)，內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦經(jīng)濟(jì)師。