京津冀生態(tài)治理路線及補(bǔ)償機(jī)制

魯晏辰

摘 要：針對京津冀生態(tài)問題的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、協(xié)同性等特點，繪制京津冀生態(tài)治理路線圖，以治理大氣污染、節(jié)約水資源、推廣清潔能源、構(gòu)建生態(tài)防護(hù)林、打造低碳綠色工業(yè)園為主線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制治理環(huán)境問題，依據(jù)科斯定理明確生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)，防止生態(tài)資源“公地悲劇”加劇，并依據(jù)貿(mào)易補(bǔ)償原理，利用生態(tài)保護(hù)銀等工具，提供解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾、提高當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境積極性的新思路。

關(guān)鍵詞：京津冀；治理路線；貿(mào)易補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0051-02

改革開放以來，京津冀地區(qū)取得了飛速發(fā)展，形成了以北京為核心的新型首都經(jīng)濟(jì)圈，但隨之而來的環(huán)境成本也是巨大的（周海靜等，2015）。近年來，我國大力推進(jìn)環(huán)境生態(tài)治理，在治理環(huán)境問題時，要意識到環(huán)境問題有自身的團(tuán)體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性。大氣、水污染具有較高的流動性、空間外延性，靠單一的政府難以解決跨區(qū)域污染問題。以“APEC藍(lán)”為例，只有京津冀三地同時減少排放、保護(hù)環(huán)境時，才能有效地保證北京的藍(lán)天白云。傳統(tǒng)的“屬地治理”模式已無法有效解決這些問題，為適應(yīng)當(dāng)今區(qū)域環(huán)境問題的新要求，中央政府必須從區(qū)域全局的角度出發(fā)，樹立生態(tài)共同體意識，繪制京津冀生態(tài)治理路線圖，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能有效治理地區(qū)環(huán)境問題。

一、京津冀生態(tài)治理路線圖

2015年我國制定《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)提升到新的國家戰(zhàn)略高度。改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)環(huán)境治理，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)為是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點任務(wù)同時也為京津冀進(jìn)一步協(xié)同發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。重點從以下五個方面入手。

1.治理大氣污染。推進(jìn)京津冀清新空氣行動，逐步消除重度霧霾天數(shù)，明顯改善京津冀空氣質(zhì)量。首先加強(qiáng)對工業(yè)污染企業(yè)的治理。對鋼鐵、石化等行業(yè)清潔設(shè)施升級改造，嚴(yán)格按照有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)控制揮發(fā)性有機(jī)物、有害顆粒的排放。削減煤炭使用總量，加強(qiáng)對機(jī)動車尾氣進(jìn)行監(jiān)管，建立健全公交專線，加大軌道交通建設(shè)，大力倡導(dǎo)綠色出行、低碳出行，同時燃油品質(zhì)也得到顯著的提高，保證機(jī)動車尾氣排放達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。控制揚(yáng)塵污染，加強(qiáng)道路保潔揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理工作，對中心城區(qū)和重點區(qū)域的城市道路進(jìn)行水洗機(jī)掃覆蓋。嚴(yán)格把控秸稈焚燒，引進(jìn)新的秸稈發(fā)電技術(shù)，變廢為寶，減少有害氣體的產(chǎn)生。

2.保障城市水安全，打造節(jié)水型城市。正確處理水與人的關(guān)系，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)，采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政措施，提高水資源利用效率。從以下三個角度著手：一是污水資源化。充分利用污水處理廠凈化后的再生水，實現(xiàn)水的循環(huán)利用。二是海水深度利用。借鑒國外成功經(jīng)驗，引進(jìn)先進(jìn)海水處理技術(shù)，將處理后的海水水多級利用、合理排序代替淡水作為工業(yè)生產(chǎn)工藝?yán)鋮s用水、市政用水、生活沖廁雜用水、工程建設(shè)用水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水等。三是健全跨區(qū)域調(diào)水系統(tǒng)。加強(qiáng)南水北調(diào)、引灤入津、南水進(jìn)京等工程的有效管理，同時建立用水應(yīng)急系統(tǒng)，京津冀三地圍繞著官廳、密云、潘家口、大黑汀等四大水庫積極展開合作，統(tǒng)籌規(guī)劃用水安全，保障城市用水。

3.構(gòu)建生態(tài)保障體系。繼續(xù)推進(jìn)植樹造林、退耕還林計劃，在京津冀風(fēng)沙源頭處加大治理力度，完善三北防護(hù)林、沿海防護(hù)林等國家重點工程，建立國家儲備林。因地制宜，科學(xué)選擇樹種，統(tǒng)籌規(guī)劃，努力打造“兩環(huán)三沿”生態(tài)走廊。合理布局生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展，并將生態(tài)建設(shè)作為地方政府政績考核的主要指標(biāo)。在中心城市郊區(qū)，新建綠色郊野公園，打造具有城市特色的綠色休閑新亮點。同時，推進(jìn)重點海域的生態(tài)修復(fù)、涵養(yǎng)工作。

4.加強(qiáng)清潔能源保障。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建環(huán)保、可持續(xù)的能源體系。加快天然氣設(shè)施建設(shè)，增加外受電通道能力，主配網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加外調(diào)電力接納能力，滿足新增電力需求。在新型能源方面，建立與京津冀地區(qū)相匹配的新型能源工業(yè)扶持政策體系，對新能源領(lǐng)域的核心技術(shù)、社會效益外溢技術(shù)加大扶持力度，推進(jìn)實施一批首都能源重大科技研發(fā)工程項目，提高新能源自主創(chuàng)新水平。

5.促進(jìn)循環(huán)低碳綠色發(fā)展。對現(xiàn)有高耗能、高排放工業(yè)園區(qū)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，引進(jìn)一批綠色生態(tài)項目，示范引領(lǐng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。制定相關(guān)政策支持園區(qū)循環(huán)化改造，健全循環(huán)化改造的相關(guān)機(jī)制。大力推進(jìn)低碳生產(chǎn)，鼓勵低碳設(shè)計，積極開展低碳技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制碳排放，在產(chǎn)品環(huán)節(jié)，推行低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度等多途徑探索企業(yè)碳排放管理新模式。大力推廣綠色產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)為中心、推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)服務(wù)業(yè)，嚴(yán)格把控項目審批；重點培育和發(fā)展以可再生資源、新能源汽車等為代表的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，形成工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)體系新格局。

二、健全污染防治補(bǔ)償機(jī)制

京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在不足，生態(tài)資源使用者與生態(tài)資源輸出者之間分配不公，嚴(yán)重扭曲了保護(hù)生態(tài)和利益分配的關(guān)系。為此，必須建立長期有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整各方面利益分配，提高生態(tài)保護(hù)積極性。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要涉及以下三方面問題：生態(tài)利益相關(guān)主體的確定，補(bǔ)償強(qiáng)度的衡量和補(bǔ)償路徑的規(guī)劃。利益主體：依據(jù)科斯定理，消除生態(tài)環(huán)境外部性。把生態(tài)環(huán)境視為生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)，借鑒實物資產(chǎn)管理方法，將生態(tài)環(huán)境納入資產(chǎn)管理體系。在明確了生態(tài)產(chǎn)權(quán)之后，確認(rèn)利益相關(guān)主體，根據(jù)生態(tài)事件實際情況，受益者作為補(bǔ)償方，損害者作為被補(bǔ)償方。補(bǔ)償強(qiáng)度：由于生態(tài)資源具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)服務(wù)價值，而生態(tài)服務(wù)價值往往是難以確認(rèn)估算的，所以我們在確認(rèn)補(bǔ)償費(fèi)用時，采用影子工程法，確認(rèn)生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價值。補(bǔ)償路徑：需要我們綜合運(yùn)用市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段來規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償路徑，做適度補(bǔ)償、及時補(bǔ)償、有效補(bǔ)償。我們可以從以下幾個角度進(jìn)行考慮：

1.生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。將征稅對象確定為生態(tài)資源使用者，按照自然資源的使用體量或環(huán)境資源的破壞程度確定征收生態(tài)補(bǔ)償稅金額。而對于某些公共生態(tài)產(chǎn)品、公共生態(tài)服務(wù)的項目，有時以征稅方式并不合適，這時政府應(yīng)該采用便利、靈活的收費(fèi)方式，作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的必要補(bǔ)充（朱厚玉，2013）。借鑒外國經(jīng)驗，建立生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度，可以有效地改善生態(tài)資源的“公地悲劇”，加強(qiáng)生態(tài)資源的保護(hù)和管理。

2.中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。用法律形式對區(qū)域間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確的相關(guān)規(guī)定，從而使轉(zhuǎn)移支付具有規(guī)范性和權(quán)威性。轉(zhuǎn)移支付重點指向生態(tài)環(huán)境擔(dān)當(dāng)型地區(qū)，這些地區(qū)往往具有生態(tài)資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等特點，通過規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，能夠平衡各地區(qū)財政能力，為生態(tài)環(huán)境擔(dān)當(dāng)型地區(qū)提供資金以用于生態(tài)恢復(fù)。

3.建立生態(tài)保護(hù)銀行。所謂生態(tài)保護(hù)銀行，以促進(jìn)生物和生態(tài)事業(yè)發(fā)展為目的而經(jīng)營信貸業(yè)務(wù)的銀行，是把籌集的資金投入到其他領(lǐng)域使之增值，然后再投入到生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域作為保障（趙云峰，2012）。通過建立生態(tài)保護(hù)銀行，使金融資本和環(huán)境保護(hù)能夠有機(jī)結(jié)合并且合理運(yùn)營。其主要職責(zé)是為國家和地方大型生態(tài)保護(hù)項目提供政策性貸款和貼息業(yè)務(wù)。政府作為擔(dān)保方，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目在資本市場上市融資，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)提供所需的資金支持，同時為深化我國金融體制改革探索新的思路。在建立生態(tài)保護(hù)銀行時，要在遵循“赤道原則”基礎(chǔ)上，借鑒德國等發(fā)達(dá)國家生態(tài)銀行經(jīng)驗，大力發(fā)展生態(tài)保護(hù)銀行。

4.“造血”補(bǔ)償替代“輸血”補(bǔ)償。政府主導(dǎo)，鼓勵采用貿(mào)易補(bǔ)償模式，在生態(tài)資源利用區(qū)，由生態(tài)資源服務(wù)使用者提供資金和技術(shù)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源提供者，資源提供者有了資金和技術(shù)可以調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造高附加值生態(tài)經(jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)鼐尤皇杖搿Ｍ瑫r，資源提供者因為收入增加，得到了保護(hù)環(huán)境的正向激勵，或更積極主動地參與到保護(hù)環(huán)境的過程中。生產(chǎn)出來的高質(zhì)量生態(tài)資源又提供給生態(tài)資源服務(wù)使用者，在滿足生態(tài)資源需求的同時，保護(hù)了環(huán)境，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，增加就業(yè)，在提高當(dāng)?shù)厝嗣癖Ｗo(hù)生態(tài)積極性的同時促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成造血機(jī)能（高文軍，2015）。

三、結(jié)論

生態(tài)問題，關(guān)乎大計。由于環(huán)境污染的外延性、整體性，治理環(huán)境必須從全局的角度出發(fā)，采用區(qū)域協(xié)同治理的辦法，中央政府牽頭、當(dāng)?shù)卣浜稀⒏鞯胤讲块T落實，構(gòu)建治理路線圖，建立健全補(bǔ)償機(jī)制，形成區(qū)域環(huán)境治理體系。京津冀地區(qū)是生態(tài)和經(jīng)濟(jì)共同體。因此，在環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，要著眼于區(qū)域大局，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏為原則，以尊重區(qū)域生態(tài)為基礎(chǔ)，以生態(tài)資源最優(yōu)來確定區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展（許文建，2014）。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]