社會資本參與水利建設(shè)的典型模式及操作要點

馬 超,袁曉奇

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038; 2.水利部農(nóng)村水利司,北京 100053)

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社會資本參與水利建設(shè)的典型模式及操作要點

馬 超1,袁曉奇2

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038; 2.水利部農(nóng)村水利司,北京 100053)

水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,也是國家創(chuàng)新投融資機制、鼓勵社會資本發(fā)展的重要領(lǐng)域。通過大量的實地調(diào)研和案例收集整理,對當前國內(nèi)社會資本參與水利工程建設(shè)運營的典型模式進行總結(jié),重點分析了股權(quán)投資、特許經(jīng)營、購買服務(wù)、設(shè)立融資平臺4種不同模式下政府和社會資本合作的方式和途徑,指出每種模式的主要特征、適用項目類型以及相應(yīng)的操作要點。

水利工程;社會資本;政府和社會資本合作(PPP);典型模式

近年來,為激發(fā)社會資本活力,建立健全水利投入資金多渠道籌措機制,提高水利管理效率和服務(wù)水平,國家持續(xù)加大政策支持力度[1-3],有關(guān)部門和地方積極開展政府和社會資本合作(PPP)實踐探索,通過投資補助、財政補貼、價格機制等舉措,鼓勵社會資本以特許經(jīng)營等形式參與水利工程建設(shè)運營,取得了積極進展和成效。社會資本的參與意愿得到提高,投入規(guī)模不斷擴大,特別是一些地方通過創(chuàng)新政府和社會資本合作機制、合理明確優(yōu)惠和扶持政策,拓寬了社會資本參與范圍。社會資本的參與方式也逐漸靈活多樣,不僅具有較強供水、發(fā)電功能的水利項目能夠引入社會資本,農(nóng)田水利、飲水安全、河湖治理等大量以公益性為主、長期主要依靠政府投資的項目,也開始成為吸引社會資本的重要領(lǐng)域。民間投資用于水利建設(shè)的投資比重不斷擴大,“十二五”期間全國民間投資用于水利建設(shè)資金964億元左右,約為“十一五”期間的5.4倍,非財政資金在水利建設(shè)投資中的比重進一步提高。筆者結(jié)合國家層面開展的社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營試點進展情況,以及各地自發(fā)推動的吸引社會資本探索實踐,并綜合當前國內(nèi)有關(guān)專家學者的研究成果[4-16],將當前社會資本參與水利工程建設(shè)運營的類型總結(jié)為股權(quán)投資、特許經(jīng)營、購買服務(wù)、設(shè)立基金平臺等幾種典型模式,分別選擇典型案例分析其經(jīng)驗做法,并對每種模式的適用范圍和操作注意事項進行論述。

1 股權(quán)投資方式

1.1 典型案例

陜西省南溝門水庫位于陜西省延安市黃陵縣境內(nèi),是一座以工業(yè)和城鄉(xiāng)生活供水為主、兼顧灌溉和發(fā)電等綜合效益的大(二)型工程,工程總庫容2.006億m3,年供水量1.2億m3,項目概算總投資19.21億元,其中資本金54 540萬元、貸款137 560萬元。該項目地處缺水地區(qū),且向能源化工企業(yè)供水價格較高,項目整體經(jīng)營性較強,社會資本參與意愿較強。為緩解地方政府投資壓力,解決項目建設(shè)資金不足問題,延安市政府通過競爭性談判的方式,確定由代表政府投資主體的延安水務(wù)投資公司與供水工業(yè)園區(qū)的陜西延長石油投資有限公司、華能國際電力開發(fā)公司2家國有企業(yè)共同組建項目法人,按照4∶3∶3比例進行資本金出資和銀行貸款擔保,通過股權(quán)投資的方式承擔水庫建設(shè)運營管理任務(wù),貸款融資和未來供水發(fā)電收益分配均按出資比例進行。社會資本方參與項目建設(shè)后,有效解決了地方政府建設(shè)資金缺口問題,同時加快推動解決了包括社會資本方自身在內(nèi)的延安地區(qū)能源化工基地企業(yè)的用水需求。南溝門水利樞紐的投資結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 南溝門水利樞紐投資結(jié)構(gòu)

1.2 適用范圍分析

對于政府投資方而言,由于該項目建設(shè)資金全部由社會投資經(jīng)營主體的自有資金和擔保貸款共同解決,替代了政府投資項目中的財政出資部分,解決了資金缺口問題。對社會投資方而言,考慮工程建成后供水效益較好、經(jīng)營性較強,因此更愿意采用股權(quán)投資,通過占有一定股份的方式,更加長久和穩(wěn)定地獲得工程運營效益。由此可見,這一模式對于以供水或發(fā)電為主、經(jīng)營性較強的水利項目而言具有較強的借鑒價值和示范作用。

1.3 操作注意要點

與其他PPP模式相比,股權(quán)投資方式的一個顯著特點在于,社會資本方通過持有一定比例(獨資、參股、控股)的股份,持續(xù)擁有項目的所有權(quán)并參與經(jīng)營管理,一般情況下不存在社會資本退出問題。考慮水利工程多數(shù)都具有公益性功能,與公共安全與公眾利益密切相關(guān),采用這一模式對政府的要求相對更高：一是在制定實施方案時,要合理確定資本金結(jié)構(gòu),特別是對于綜合性較強、影響范圍較大的水利工程,要采用政府出資人代表或國有企業(yè)控股的形式,保持對水利工程的控制權(quán),確保公共安全和公眾利益不受侵害;二是在項目建設(shè)運營中,要更加注重監(jiān)督管理,確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益的發(fā)揮。

2 特許經(jīng)營方式

2.1 典型案例

湖南省莽山水庫是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程,水庫總庫容1.33億m3,設(shè)計灌溉面積2.08萬hm2,城鎮(zhèn)年均供水量2 227萬m3,電站裝機1.8萬kW,可研批復(fù)總投資16.13億元。經(jīng)測算,整個項目正常年份年均不含稅收入為5 451萬元,年總支出成本為6 475萬元,項目收益小于項目年總支出成本,不具備吸引社會資本條件。為吸引社會資本參與,采取樞紐工程和灌區(qū)工程運營管理分離的方式,樞紐部分以特許經(jīng)營方式吸引社會資本參與,通過公開招標,確定深圳市金群園林實業(yè)發(fā)展有限公司等3家企業(yè)組建莽山水庫開發(fā)建設(shè)有限公司,作為項目法人,負責樞紐工程的建設(shè)運營和灌區(qū)骨干工程的建設(shè),項目法人投入資本金1.26億元,貸款2.94億元(此處不含建設(shè)期貸款利息),樞紐工程特許經(jīng)營期44年(含建設(shè)期4年)。社會資本通過供水、發(fā)電獲得投資回報,政府承擔水庫防洪、灌區(qū)運行管理、移民安置等公益性部分投資,明確不參與收益分配,并承諾在工程投資、供水發(fā)電收益保障等方面給予政策“兜底”,提高了社會資本收益預(yù)期,有效解決了社會資本“不愿進”的問題。經(jīng)測算,樞紐工程和灌區(qū)工程分離后,樞紐部分融資前稅前財務(wù)內(nèi)部收益率為2.08%,樞紐部分稅后資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為0.96%,考慮政府資本金不參與收益分配,企業(yè)資本金稅后財務(wù)內(nèi)部收益率為6.37%。與此類似,安徽省白蓮崖水庫、江西省峽江水利樞紐將經(jīng)營性較強的電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來吸引社會資本,有效提高了社會資本的收益預(yù)期,同時解決了工程建設(shè)資金不足問題。湖南莽山水庫的投資組成結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 湖南莽山水庫投資組成結(jié)構(gòu)

2.2 適用范圍分析

在應(yīng)用軟件系統(tǒng)中，常用數(shù)據(jù)層來完成與數(shù)據(jù)庫的交互，常常采用DAO(數(shù)據(jù)訪問)模式。由于數(shù)據(jù)庫的連接是一個“貴重”資源，因此，為了提高效率，常常要求一次連接能夠完成批量數(shù)據(jù)的處理。那么如何才能高效地完成數(shù)據(jù)批量的處理(即，增刪改查)?

特許經(jīng)營是目前各地吸引社會資本參與水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營時,最常采用的一種模式。特別是對水利工程而言,由于大多數(shù)項目公益性和經(jīng)營性并存,在推行PPP時既要滿足社會投資人的合理收益要求,又要維護好公共安全和公眾利益,為此政府往往通過競爭性方式授權(quán)確定社會投資人參與,通過協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風險分擔,并約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營水利工程,通過供水、發(fā)電等向社會提供公共服務(wù),同時獲得投資收益。具體操作時,有的是將項目整體打包進行特許經(jīng)營,有的則是根據(jù)項目功能屬性,將經(jīng)營性部分剝離出來單獨進行特許經(jīng)營,公益性部分仍主要由政府承擔?？偠灾?該模式對于具有一定供水或發(fā)電收益的準公益性水利項目具有較好的參考借鑒價值。

2.3 操作注意要點

采用該模式的水利項目有兩個重要特點：一是契約性,即雙方的收益分配、風險分擔、優(yōu)惠政策等邊界條件都是以協(xié)議或合同方式確定;二是期限性,多數(shù)情況下社會投資人只在一定期限內(nèi)擁有工程的經(jīng)營收益權(quán),期限屆滿后無償或有償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府,期間并不真正擁有工程的所有權(quán)?；谝陨咸攸c,采用該模式吸引社會資本需重點注意兩點:一要合理確定邊界條件。在制定PPP實施方案時,要通過融資模式比選、財務(wù)可行性分析、投資風險分析等工作,對項目實施的必要性和可行性進行充分論證,在項目洽談和合作協(xié)議簽訂時,要與社會投資人對雙方的責權(quán)分工、特許經(jīng)營范圍、收益預(yù)期等細節(jié)進行充分溝通協(xié)商;二要完善退出機制。在社會資本退出時,為做好項目移交接管,政府有關(guān)部門應(yīng)做好清產(chǎn)核資,落實項目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運行后續(xù)方案。特別是針對因特許經(jīng)營協(xié)議一方違約或不可抗力等原因,出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議提前終止情形的,政府要按照協(xié)議和有關(guān)規(guī)定,做好項目評估、測試、回收、移交等手續(xù),確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行,維護社會資本合法權(quán)益,保證公共利益不受侵害。

3 購買服務(wù)方式

3.1 典型案例分析

對自身收益能力較弱甚至沒有收益的水利項目,一些地方通過購買服務(wù)或項目打捆的方式開展政府與社會資本的合作。如浙江省麗水市麗陽溪水系綜合整治工程,涉及綜合整治河道8.93 km,建設(shè)翻板閘3座,景觀疊水堰壩16座,以及河道兩岸的綠化約16萬m2,工程投資7.9億元?？紤]項目自身沒有盈利能力,確定以政府購買服務(wù)的方式吸引社會資本參與,即通過公開招標確定社會投資經(jīng)營主體,由社會資本方和麗水市水利發(fā)展公司共同出資成立項目公司,由其負責項目建設(shè)和運營管理,社會資本的投入成本和收益在項目建成后由政府每年按照一定額度支付,約定期限為12年,運營期滿后項目無償移交給項目實施機構(gòu)。此外,重慶、鎮(zhèn)江等一些地方在城市水環(huán)境整治中,盡管財政并未直接支付費用,但通過允許社會資本分享周邊土地增值等方式,引導房地產(chǎn)開發(fā)商等社會投資經(jīng)營主體參與項目建設(shè),既解決了公益性項目建設(shè)的資金缺口問題,又滿足了社會資本的投資回報要求,實現(xiàn)了合作的“雙贏”。據(jù)了解,近年來河南許昌、河北承德等一些地方,在城市污水處理、河道綜合整治等項目建設(shè)中與社會資本方簽訂了PPP項目合作框架協(xié)議,有效解決了項目建設(shè)資金不足問題,在政府和社會資本合作方面積累了有益經(jīng)驗。

3.2 適用范圍分析

與特許經(jīng)營等PPP模式相比,政府購買服務(wù)的最大區(qū)別在于付費機制不同。前者通過向項目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費用(如水費、電費)回收項目建設(shè)和運營成本,后者則主要通過政府支付購買費用來回收私人部門前期建設(shè)投資及運營費用,因此也可稱之為“政府付費類PPP”。通過發(fā)揮市場機制作用,把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用,對于構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系,提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)具有重要作用。對水利工程而言,經(jīng)營性項目和準公益性項目可通過PPP模式吸引社會資本進入,對于自身無法通過使用者付費取得收益、過去主要依靠政府投資建設(shè)的公益性項目,可通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵社會力量參與。這一做法不僅適用于新建水利工程,對于已建成的水利工程,同樣可以采用政府購買服務(wù)模式,選擇合適的社會力量負責工程運行管理和維修養(yǎng)護,如水利工程物業(yè)化管理。需要注意的是,對于以防洪、灌溉為主的公益性項目,考慮其與公共安全關(guān)系更為密切,其建設(shè)和運行管理暫不宜向社會力量購買。

考慮水利項目類型特點和功能屬性等因素,政府通過購買服務(wù)方式與社會資本合作時,需要重點注意3個方面:一是規(guī)范采購。要根據(jù)購買服務(wù)的內(nèi)容,對市場主體的資質(zhì)資格、工作能力和經(jīng)驗等作出明確要求,并按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式擇優(yōu)確定承接主體。二是科學考評。要建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制,對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價,并將考評情況向社會發(fā)布,作為今后政府購買服務(wù)提供參考。三是嚴格監(jiān)督。要切實加強對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管,特別是承接主體要嚴格履行合同義務(wù),按時完成服務(wù)項目任務(wù),保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。

4 設(shè)立基金平臺

4.1 典型案例

近年來,一些地方通過設(shè)立投資基金平臺的形式引導和帶動社會資本參與水利建設(shè)。如,2015年河南水利投資集團與浦東發(fā)展銀行簽訂協(xié)議,共同設(shè)立了河南浦銀水利股權(quán)投資基金,采用有限合伙制,由河南水利投資集團有限公司與3家股東共同出資成立,基金總規(guī)模為100億元,首期規(guī)模為14.5億元,主要以股權(quán)、債權(quán)、股債結(jié)合等投資方式,參與河南省內(nèi)重大水利建設(shè)項目、水利水務(wù)并購項目和水利水務(wù)PPP項目的建設(shè)運營。該基金成立后,將進一步建立健全河南省多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系,引導和帶動更多社會資金投資基礎(chǔ)水利及城市水務(wù),破解長期以來水利項目建設(shè)資金匱乏局面。此外,水利部綜合事業(yè)局等單位發(fā)起設(shè)立了國泰一新(北京)節(jié)水投資基金,通過發(fā)揮基金專業(yè)投資管理作用,引導和帶動更多的社會資金投資水利建設(shè),有效解決了水利工程投資規(guī)模大、回收周期長、一般社會投資人難以參與的問題。該基金還積極推行“合同節(jié)水”這一新型投資建設(shè)模式,通過募集社會資本,集成先進節(jié)水技術(shù),對特定項目進行節(jié)水改造,建立長效運行管理機制,分享節(jié)水效益。

4.2 適用范圍分析

近年來,國家先后以不同方式設(shè)立了集成電路、鐵路等產(chǎn)業(yè)投資基金。設(shè)立基金平臺與其他的PPP方式并無本質(zhì)區(qū)別,但其重要意義體現(xiàn)在兩個方面:一是減少政府干預(yù),能夠有效克服專項資金、無償資助、財政貼息等傳統(tǒng)財政補貼方式的弊端,減少政府對市場的直接干預(yù),更加充分發(fā)揮市場機制作用。二是發(fā)揮資金的“集聚效應(yīng)”,有利于通過財政引導發(fā)揮杠桿效應(yīng),撬動社會上規(guī)模小、分布閑散的資金投入水利項目,促使儲蓄向投資的順利轉(zhuǎn)化,提高社會資金的配置效率和運作效率,從而帶動社會資本在更廣范圍、更大程度上參與水利工程建設(shè)。與政府投資不同,投資基金一般實行市場化運作,因此其投向一般應(yīng)為財務(wù)收益較好的水利項目。

4.3 操作注意要點

如何實現(xiàn)有效運作,是投資基金能否真正創(chuàng)新水利投融資機制的關(guān)鍵,結(jié)合基金特點,建議應(yīng)重點注意3個方面:一是準確介入項目。以節(jié)水供水重大水利工程為例,國務(wù)院確定的172項重大水利工程項目中具有一定供水、發(fā)電收益的項目超過100項,總體具備基金投資的可行性。但在具體項目介入時,要對每個項目的財務(wù)效益及投資可行性進行準確分析。二是確保投資收益。收益和風險組合是衡量基金成敗的要件,為此要充分發(fā)揮財政資金引導作用,彌補項目盈利能力不足問題。特別是對公益性較強、沒有直接收益的項目,要通過投資補助、財政貼息、金融支持、與經(jīng)營性較強項目的組合開發(fā)等方式,提高基金投資意愿和收益預(yù)期。三是能夠適時退出。項目投資進入一定時期運作成熟以后,基金應(yīng)該選擇合理方式退出。為此,應(yīng)建立科學合理的退出機制和運作程序,根據(jù)投資領(lǐng)域合理設(shè)置退出期,并在退出時做好項目評估、驗收、移交等相關(guān)工作。

5 結(jié) 語

除上述幾種PPP模式外,還有一些地方積極探索通過水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、發(fā)行企業(yè)債券等形式吸引社會資本參與水利項目建設(shè)運營。比如,內(nèi)蒙古自治區(qū)將水務(wù)投資公司確定為自治區(qū)級水利投融資平臺,組建自治區(qū)水權(quán)收儲中心,探索開展盟市間、行業(yè)間、用水戶間水權(quán)交易工作,依托水資源通過資本市場直接融資,并將水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓的收益投資節(jié)水項目;河南省水務(wù)投資公司則利用中期票據(jù)發(fā)行便利、利率較低、資金用途靈活的特點,通過發(fā)行中期票據(jù)吸引社會資本參與水利建設(shè)?？傮w來看,目前政府和社會資本合作的模式類型較多,許多已在水利領(lǐng)域得到實踐應(yīng)用。但由于水利吸引社會資本仍處于起步階段,每種模式的實質(zhì)性效果和適宜項目類型還需要在長期實踐中進行檢驗和修正。

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國家自然科學基金(41301630);中國科協(xié)青年人才托舉工程(2015-2017)

馬超(1986—),男,山東莒南人,高級工程師,博士,主要從事水利政策和水資源經(jīng)濟學研究。E-mail:machao@mwr.gov.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.002

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0005-04

2016-07-11 編輯：陳玉國)