低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)國際經(jīng)驗(yàn)

王 穎，鹿 璐，邱詩永，宋 蘇

(1.世界資源研究所，北京100027；2.北京交通發(fā)展研究院，北京100073)

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)國際經(jīng)驗(yàn)

王 穎1，鹿 璐2，邱詩永1，宋 蘇1

(1.世界資源研究所，北京100027；2.北京交通發(fā)展研究院，北京100073)

伴隨中國快速城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化進(jìn)程，嚴(yán)重的空氣污染和交通擁堵造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，緩堵減排需求迫在眉睫。低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策在許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)被驗(yàn)證能有效緩堵。首先探討倫敦、新加坡和斯德哥爾摩3個(gè)城市成功實(shí)施低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)成功實(shí)施緩堵減排政策的關(guān)鍵要素，包括立法保障與領(lǐng)導(dǎo)意志、公眾宣傳與信息公開、綜合性配套政策、精細(xì)化管理以及擁堵收費(fèi)與低排放區(qū)有效結(jié)合等?；诖?，探索緩堵減排政策在中國的應(yīng)用實(shí)踐，總結(jié)中國低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的方案設(shè)計(jì)流程。最后，從法律法規(guī)、體制機(jī)制、效果評(píng)估和公眾宣傳等方面提出相應(yīng)的政策建議，以應(yīng)對(duì)緩堵減排政策實(shí)施過程中可能遇到的問題與挑戰(zhàn)。

交通政策；低排放區(qū)；擁堵收費(fèi)；國際經(jīng)驗(yàn)；倫敦；新加坡；斯德哥爾摩

0 引言

伴隨中國快速城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化進(jìn)程，城市產(chǎn)生了嚴(yán)重的空氣污染和交通擁堵問題，造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。以北京市為例，2013年機(jī)動(dòng)車尾氣排放對(duì)北京市細(xì)顆粒物(PM 2.5)、揮發(fā)性有機(jī)化合物(VOC)和氮氧化物(NOX)的貢獻(xiàn)分別為31.1%，33%和50%，是本地排放的首要污染源[1]。緩堵減排的需求迫在眉睫，而在許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)驗(yàn)證有效的低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策也因此被中國一些城市提上議程。2013年9月，北京市政府發(fā)布《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》及《北京市2013—2017年機(jī)動(dòng)車排放污染控制工作方案》，明確提出“研究城市低排放區(qū)交通擁堵費(fèi)征收方案”[2-3]。深圳市政府也擬將低排放區(qū)的設(shè)立列入《深圳市2016—2020年大氣污染防治重點(diǎn)措施》[4]。

為了探索低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策在中國的應(yīng)用實(shí)踐，本文在探討倫敦、新加坡和斯德哥爾摩3個(gè)城市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的方案設(shè)計(jì)流程，并結(jié)合中國實(shí)際情況提出政策建議，應(yīng)對(duì)在緩堵減排過程中可能面臨的問題與挑戰(zhàn)。

1 國外低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)概述

擁堵收費(fèi)是對(duì)駕駛?cè)耸褂脫矶碌缆范杖〉囊环N附加費(fèi)用，其目的是在不增加基礎(chǔ)設(shè)施供給的情況下，通過收費(fèi)來調(diào)節(jié)出行需求以緩解擁堵。低排放區(qū)是指為改善區(qū)域空氣質(zhì)量，針對(duì)機(jī)動(dòng)車等交通工具專門設(shè)定污染物排放限值的區(qū)域。城市低排放區(qū)已成為世界許多國家和地區(qū)解決交通空氣污染問題的重要措施，其中以歐洲最為普遍。

倫敦、新加坡和斯德哥爾摩是成功實(shí)施低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的典型城市，其政策特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如表1所示。這三個(gè)城市各具特色，在實(shí)施過程中積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國具有一定的借鑒作用。

倫敦、新加坡和斯德哥爾摩實(shí)施低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)以來，政策效果都比較明顯，是當(dāng)?shù)貥?biāo)志性的緩堵減排措施。倫敦?fù)矶率召M(fèi)實(shí)施一周年后，收費(fèi)時(shí)段進(jìn)入收費(fèi)區(qū)內(nèi)的私人小汽車數(shù)量減少30%，擁堵水平下降30%，而進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的公共汽車和長途汽車同期增長20%，早高峰使用公共汽車進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的乘客從7.7萬人次增至10.6萬人次[5]；低排放區(qū)政策實(shí)施后，2013年進(jìn)入低排放區(qū)的車輛中95%以上滿足相應(yīng)的排放要求[6]，低排放區(qū)內(nèi)的顆粒物(PM)濃度下降2.46%～3.07%，而區(qū)外PM濃度僅下降1%[7]。新加坡?lián)矶率召M(fèi)實(shí)施的幾十年間，盡管機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長了數(shù)倍，但限制區(qū)內(nèi)車流量未見上漲，限制路段基本達(dá)到理想車速[8]；公共交通分擔(dān)率提升至63%[9]。擁堵稅的試點(diǎn)使斯德哥爾摩交通量下降約21%[10]，中心城中機(jī)動(dòng)車排放物減少10%～15%，空氣污染物下降10%～14%[11]；低排放區(qū)政策同樣效果顯著，政策實(shí)施后的第四年，全市PM排放量下降40%，其中區(qū)內(nèi)排放量下降60%，NOX排放量下降10%，區(qū)內(nèi)下降20%[12]。

2 國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

倫敦、新加坡和斯德哥爾摩3個(gè)城市的成功經(jīng)驗(yàn)表明，立法保障與領(lǐng)導(dǎo)意志、公眾宣傳與信息公開、綜合性配套政策、精細(xì)化管理，以及擁堵收費(fèi)與低排放區(qū)有效結(jié)合等，是成功實(shí)施緩堵減排政策的關(guān)鍵要素。

2.1 立法保障與領(lǐng)導(dǎo)意志

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的成功離不開立法保障和政府的積極推行。以英國為例，倫敦的擁堵收費(fèi)實(shí)質(zhì)是區(qū)域內(nèi)收取的道路使用費(fèi)，本身并不具備稅收的法律約束力。但英國政府以立法的形式賦予倫敦市政府和市長制定和實(shí)施相關(guān)政策的職權(quán)，為擁堵收費(fèi)政策的管理和執(zhí)行提供有力保障。倫敦?fù)矶率召M(fèi)成功實(shí)施的另一個(gè)關(guān)鍵因素在于利文斯通市長和決策團(tuán)體對(duì)實(shí)施擁堵收費(fèi)競選承諾的堅(jiān)守。他們?cè)诔惺芡饨鐗毫Φ耐瑫r(shí)，不斷克服困難和挑戰(zhàn)，最終使得擁堵收費(fèi)政策成功實(shí)施。因此，對(duì)于擁堵收費(fèi)這樣有爭議的政策，決策者的持續(xù)支持和堅(jiān)定信念是政策成功實(shí)施的關(guān)鍵。與倫敦不同，根據(jù)瑞典憲法規(guī)定，斯德哥爾摩既無法對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)，也不能對(duì)其他城市的公民征稅。因此斯德哥爾摩擁堵收費(fèi)的實(shí)質(zhì)是國家層面的擁堵稅，需要由瑞典國家政府通過議會(huì)決議，并進(jìn)行方案設(shè)計(jì)和費(fèi)用管理。成為國家層面的擁堵稅是斯德哥爾摩擁堵收費(fèi)得以成功推行的主要原因。

中國缺乏實(shí)施擁堵收費(fèi)的法律依據(jù)，且與現(xiàn)行法律文件存在沖突?，F(xiàn)行的一些法規(guī)和政策，如2002年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理向機(jī)動(dòng)車輛亂收費(fèi)和整頓道路站點(diǎn)有關(guān)問題的通知》及2009年由工業(yè)和信息化部以及國家發(fā)展和改革委員會(huì)修訂頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，對(duì)在機(jī)動(dòng)車使用環(huán)節(jié)收取任何費(fèi)用有明確的限制。因此，中國城市針對(duì)嚴(yán)峻的交通擁堵所采取的限制車輛使用強(qiáng)度的措施均以行政手段為主，例如車輛限購、限行等。如果要在中國城市實(shí)施擁堵收費(fèi)政策，應(yīng)該在法律法規(guī)上有所突破。中央政府需要將地方政府實(shí)施低排放區(qū)擁堵費(fèi)政策的相關(guān)目標(biāo)納入全國交通發(fā)展戰(zhàn)略之中，通過相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策來推動(dòng)，并保持明確和統(tǒng)一的態(tài)度支持地方政府的政策規(guī)劃和實(shí)施。

2.2 公眾宣傳與信息公開

積極的公眾宣傳、與利益群體的溝通、及時(shí)詳細(xì)的信息公開，是低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。以英國為例，倫敦市政府和交通局展開了各種形式、不同側(cè)重點(diǎn)的公共咨詢與宣傳：在與利益團(tuán)體進(jìn)行磋商時(shí)，重在平衡各方利益；而針對(duì)公眾的咨詢和宣傳主要側(cè)重對(duì)方案細(xì)節(jié)的信息共享。同時(shí)，在商討和溝通的過程中，一直保持信息公開透明，逐步對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)化，以獲取公眾對(duì)政策的理解和支持。新加坡的經(jīng)驗(yàn)表明，與公眾的有效溝通，不僅可以提高公眾對(duì)政策的接受度，更可以通過有效交流改進(jìn)政策和技術(shù)的不足。其特色在于：為擁堵收費(fèi)樹立良好的公眾形象，強(qiáng)調(diào)公眾是最終受益者，政策本身非盈利；強(qiáng)調(diào)公平性與信息公開，及時(shí)回應(yīng)公眾問題，并給出其他出行選擇。

斯德哥爾摩市政府在公共宣傳與溝通上也投入大量的時(shí)間和精力。在政策推廣最關(guān)鍵的時(shí)刻，由市長每天兩次在廣播和電視上與公眾進(jìn)行交流，并頻繁召開記者招待會(huì)，公布最新、最準(zhǔn)確的信息，有效避免謠言的傳播和不實(shí)信息的報(bào)道。政府在宣傳過程中所強(qiáng)調(diào)的緩堵減排政策對(duì)于空氣質(zhì)量的積極影響，也爭取了一定的公眾支持。此外，斯德哥爾摩市政府通過兩年時(shí)間，在不同社會(huì)機(jī)構(gòu)或者社團(tuán)組織進(jìn)行公眾調(diào)查，收集評(píng)論，以起草相關(guān)議案，經(jīng)議會(huì)內(nèi)部表決后出臺(tái)。該調(diào)查不僅為擁堵稅的制定及實(shí)施提供依據(jù)，也平衡了各個(gè)團(tuán)體間的利益。此外，瑞典政府還定期公開擁堵稅收入和支出，保證該項(xiàng)政策的可信度。

中國城市在交通政策的制定過程中，政府在信息公開方面還是有諸多保留，尤其對(duì)擁堵收費(fèi)這樣公眾敏感度高的交通政策。一般來說，凡是和收費(fèi)相關(guān)的政策，不論在哪個(gè)國家總會(huì)引發(fā)公眾天然的厭惡情緒。而針對(duì)擁堵收費(fèi)，公眾的質(zhì)疑一方面來自于對(duì)收費(fèi)政策的主觀抵制，另一方面來自于對(duì)政策效果不理解所產(chǎn)生的擔(dān)憂。如何獲取公眾對(duì)擁堵收費(fèi)政策的支持，解除公眾的質(zhì)疑，以上城市的經(jīng)驗(yàn)值得中國政府部門借鑒。公眾支持是政府決策時(shí)的重要考量因素，設(shè)計(jì)明確有效的公眾溝通和宣傳方案，定期公布政策細(xì)節(jié)，并根據(jù)公眾的反饋及時(shí)調(diào)整宣傳策略，以提高公眾對(duì)政策的接受度。此外，如何分配和使用收益對(duì)政策的成功實(shí)施至關(guān)重要，將收益用來改善交通系統(tǒng)，并將收益的分配情況公開可以提高公眾對(duì)擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)政策的接受度。

2.3 綜合性配套政策

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)方案的設(shè)計(jì)不能脫離一整套交通和環(huán)境改善方案，相應(yīng)配套設(shè)施的設(shè)計(jì)需要協(xié)同進(jìn)行，讓公眾有更多的出行選擇，提高公眾對(duì)政策的適應(yīng)度與支持度。倫敦市在推出擁堵收費(fèi)的同時(shí)，還實(shí)施了一系列配套措施(見表1)，以確保擁堵收費(fèi)政策的有效性?？紤]到收費(fèi)邊界外圍周邊的居民和商戶是受擁堵收費(fèi)影響最大的人群，為減少對(duì)他們的負(fù)面影響，倫敦市制定了一個(gè)全面的、包括停車限制和交通管理在內(nèi)的配套方案，以確保收費(fèi)區(qū)域周邊居民的利益。新加坡政府也沒有孤立地實(shí)施擁堵收費(fèi)，而是與其他交通需求管理政策包括車輛附加注冊(cè)費(fèi)和車輛配額系統(tǒng)等綜合考慮，通過對(duì)各個(gè)政策的微調(diào)，使綜合效果達(dá)到最優(yōu)。例如，伴隨著擁堵費(fèi)率的增加，多次下調(diào)車輛附加注冊(cè)稅率，以便更多地從車輛使用方面影響公眾出行習(xí)慣，在整體政策效果上實(shí)現(xiàn)平衡。

出行者對(duì)于擁堵收費(fèi)的敏感程度，一方面取決于對(duì)擁堵收費(fèi)方案適應(yīng)的容易程度，另一方面取決于出行備選方案的可行性，如其他交通方式、備選路線和可供選擇的目的地的多樣性等。盡管配套措施是否充分并不一定是實(shí)施擁堵收費(fèi)的必要條件，但是沒有相應(yīng)的配套措施，擁堵收費(fèi)的實(shí)施效果一定會(huì)大打折扣。中國城市在交通方式的多樣性與非小汽車出行方式的便捷性方面，是否已經(jīng)具備替代小汽車出行的條件，仍值得商榷。

2.4 精細(xì)化管理

擁堵收費(fèi)的成功還需要有效的精細(xì)化管理。倫敦市采取了模塊化管理模式，將其分割為設(shè)備維護(hù)、收費(fèi)運(yùn)營、違規(guī)執(zhí)法等相對(duì)獨(dú)立的環(huán)節(jié)進(jìn)行分別招標(biāo)，確保局部最優(yōu)，同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)根據(jù)運(yùn)營實(shí)際情況對(duì)系統(tǒng)逐步逐塊更新。倫敦交通局進(jìn)行全局統(tǒng)籌，將因模塊化管理可能產(chǎn)生的環(huán)節(jié)銜接風(fēng)險(xiǎn)降至最低。此外，在實(shí)施的過程中，倫敦交通局及時(shí)調(diào)整收費(fèi)邊界、收費(fèi)方式及豁免車種等政策要素，保證政策有效運(yùn)行。新加坡也十分注重管理，不斷提高精細(xì)化管理水平，實(shí)施收費(fèi)價(jià)格的定期修正、平滑過渡等策略；同時(shí)不斷進(jìn)行技術(shù)更新和政策互補(bǔ)微調(diào)，填補(bǔ)先期技術(shù)和政策考慮不足產(chǎn)生的漏洞。

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)是一項(xiàng)涉及政府部門繁多、實(shí)施過程內(nèi)部職權(quán)分工復(fù)雜，并且在一定程度上需要部分政府部門協(xié)調(diào)和財(cái)政政策調(diào)整配合的政策。在中國現(xiàn)有的交通管理體制下，對(duì)實(shí)施低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策做出相應(yīng)的決定是地方政府的職責(zé)，而政策的落實(shí)則是地方環(huán)保局和交通委員會(huì)(交通局)的職責(zé)。為確保政策的成功實(shí)施，在政策具體的執(zhí)行、管理和監(jiān)督過程中以及其他配套政策的實(shí)施過程中，地方發(fā)展和改革委員會(huì)、交管、財(cái)政等政府部門在政策的制定、執(zhí)行、管理和監(jiān)督方面將會(huì)承擔(dān)不同職責(zé)。因此，為有效促進(jìn)跨部門協(xié)作、減少運(yùn)營溝通成本與風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮成立特別工作小組協(xié)調(diào)各個(gè)部門的工作，并建立部門間的協(xié)助機(jī)制，進(jìn)行有效的精細(xì)化管理。

2.5 結(jié)合低排放區(qū)的擁堵收費(fèi)

實(shí)踐表明，與低排放區(qū)相結(jié)合的擁堵收費(fèi)方案，可以更有效地實(shí)現(xiàn)減少擁堵、提高空氣質(zhì)量的目的。倫敦減免低排放或清潔能源車輛的擁堵費(fèi)，將車輛減排和擁堵收費(fèi)很好地進(jìn)行結(jié)合。最初，使用替代性燃料的機(jī)動(dòng)車，如油氣混合燃料車和電動(dòng)車，在駛?cè)霌矶率召M(fèi)區(qū)時(shí)可以免收擁堵費(fèi)。2011年1月，倫敦交通局開始實(shí)施綠色車輛折扣措施，規(guī)定所有二氧化碳(CO2)排放量小于100 g·km-1的車輛可以免費(fèi)進(jìn)入擁堵收費(fèi)區(qū)。2013年，倫敦市長提出將擁堵收費(fèi)區(qū)打造為超低排放區(qū)以促進(jìn)車輛更新和降低空氣污染。同年7月，作為超低排放區(qū)的前奏，倫敦交通局開始實(shí)施超低排放車輛折扣措施，這一措施允許純電動(dòng)車或CO2排放量小于75 g·km-1并且污染排放滿足歐V標(biāo)準(zhǔn)的車輛免費(fèi)進(jìn)入擁堵收費(fèi)區(qū)。這種將擁堵費(fèi)與減排掛鉤，用經(jīng)濟(jì)杠桿促使市民加快更新車輛的方式，進(jìn)一步促進(jìn)空氣質(zhì)量的提升。

交通擁堵和空氣污染是中國多數(shù)城市面臨的巨大挑戰(zhàn)，而推廣低排放或清潔能源車輛的使用也是政府現(xiàn)階段力推的重要舉措。在研究擁堵收費(fèi)制定相關(guān)政策的同時(shí)，可以借鑒倫敦的經(jīng)驗(yàn)，將擁堵收費(fèi)和清潔車輛或低排放區(qū)有效的結(jié)合，從另一個(gè)角度促進(jìn)高排放車輛的淘汰，縮短車輛更新?lián)Q代的周期。

3 低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)方案設(shè)計(jì)流程

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)是具有較高實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的交通需求管理政策，政策的執(zhí)行是一種以過程為導(dǎo)向的實(shí)踐。通過對(duì)國外實(shí)施過程的深入研究，建議使用六步法設(shè)計(jì)政策方案(見圖1)。

1）城市發(fā)展背景分析。

對(duì)城市及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、空間發(fā)展規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、公共交通發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃、交通運(yùn)行狀況、交通基礎(chǔ)設(shè)施條件及自然地理?xiàng)l件等硬件設(shè)施進(jìn)行分析解讀，并對(duì)上位規(guī)劃和相關(guān)交通管理規(guī)章制度進(jìn)行反饋。

2）低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策可行性分析。

在城市發(fā)展背景分析的基礎(chǔ)上，劃定低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策意向?qū)嵤┑南嚓P(guān)區(qū)域，進(jìn)行包括規(guī)劃總結(jié)、交通設(shè)施及運(yùn)行現(xiàn)狀的調(diào)研及問題識(shí)別、限制條件分析(如用地、交通、市政、生態(tài)景觀、投資等)，并進(jìn)行國內(nèi)外案例分析及技術(shù)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)整理。

圖1 低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)方案設(shè)計(jì)流程Fig.1 Design processof low em ission zonesand congestion pricing policiesplan

3）政策實(shí)施方案設(shè)計(jì)及初選。

收集規(guī)劃資料、運(yùn)行數(shù)據(jù)并進(jìn)行相關(guān)專項(xiàng)調(diào)研，為模型的主要參數(shù)優(yōu)化或者模型輸出收費(fèi)費(fèi)率和合理化評(píng)價(jià)提供參考。結(jié)合關(guān)鍵要素(包括收費(fèi)模式、收費(fèi)范圍、收費(fèi)時(shí)段、收費(fèi)對(duì)象、收費(fèi)與排放標(biāo)準(zhǔn)等)的不同取值，排列組合出多種方案。使用交通模型測(cè)試方案，對(duì)比選擇2～3項(xiàng)最有可能實(shí)施的方案，并且根據(jù)模型預(yù)測(cè)出的道路交通運(yùn)行特征、公共交通需求變化和嚴(yán)重受到影響的人群分布，設(shè)計(jì)相關(guān)保障措施。

4）縮小方案選擇范圍。

對(duì)多個(gè)待選方案進(jìn)行實(shí)施基礎(chǔ)及路徑分析(合法性)、方案實(shí)施績效評(píng)價(jià)(合理性)、實(shí)施技術(shù)選擇分析(可行性)以及體制機(jī)制和市民可接受度分析(可控性)，通過專家打分，進(jìn)一步鎖定實(shí)施方案。

5）針對(duì)主要實(shí)施方案進(jìn)行優(yōu)化。

在鎖定實(shí)施方案后，根據(jù)政策實(shí)施的目標(biāo)年，合理安排并提前進(jìn)行政策法規(guī)及相關(guān)政策措施修訂；進(jìn)行財(cái)政資金規(guī)劃，根據(jù)實(shí)施方案安排資金進(jìn)行具體實(shí)施方案設(shè)計(jì)以及相關(guān)技術(shù)工程測(cè)試，并根據(jù)最終技術(shù)選擇，使用經(jīng)濟(jì)模型計(jì)算項(xiàng)目實(shí)施價(jià)值、回收率、效益成本比例、回收期等，制定完善的財(cái)務(wù)方案；在確定最終實(shí)施方案后，還應(yīng)該針對(duì)政策實(shí)施的關(guān)鍵要素，如收費(fèi)費(fèi)率，進(jìn)行反復(fù)測(cè)試及優(yōu)化，以保證方案的合理；根據(jù)低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的政策特點(diǎn)，提出體制機(jī)制及組織協(xié)調(diào)保障方案；最后制定社會(huì)引導(dǎo)及公共宣傳策略，根據(jù)政策實(shí)施的不同階段，執(zhí)行差異化的宣傳戰(zhàn)略。

6）確定實(shí)施方案。

因低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策同屬調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車使用的交通需求管理政策，結(jié)合實(shí)施時(shí)需要在政策設(shè)計(jì)上多加注意，防止對(duì)市民機(jī)動(dòng)化出行的過度收費(fèi)和重復(fù)收費(fèi)。盡管擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)在收費(fèi)原理上都是“誰使用誰付費(fèi)、誰污染誰付費(fèi)”，但在收費(fèi)區(qū)域、收費(fèi)對(duì)象、收費(fèi)精度、收費(fèi)費(fèi)率和收費(fèi)頻次上有極大區(qū)別。以倫敦實(shí)施擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)政策為例，政府在同時(shí)實(shí)施兩項(xiàng)政策時(shí)，對(duì)于收費(fèi)對(duì)象、收費(fèi)方式和收費(fèi)范圍進(jìn)行了差別化處理。擁堵收費(fèi)成為一項(xiàng)在特定區(qū)域內(nèi)的常規(guī)收費(fèi)，而低排放區(qū)則是一個(gè)具有懲罰意義的引導(dǎo)性收費(fèi)區(qū)域。

4 政策建議

從宏觀環(huán)境來看，中國解決由快速城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化發(fā)展帶來的交通擁堵和環(huán)境問題勢(shì)在必行。低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)作為一項(xiàng)組合政策，在中國的實(shí)施具備一定的合理性和可行性。本文對(duì)該政策在中國城市的實(shí)施提出以下建議。

4.1 健全配套的法律、法規(guī)體制

從國家層面，積極推行低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策需要在相關(guān)法律中明確以下細(xì)節(jié)：

1）保證地方政府可以根據(jù)道路擁堵情況、大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行類型、排放(擁堵)控制區(qū)域和時(shí)間；

2）允許地方政府在機(jī)動(dòng)車的使用環(huán)節(jié)通過經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行相關(guān)控制；

3）加強(qiáng)執(zhí)法，簡化執(zhí)法程序，制定更為嚴(yán)厲的處罰條款。通過立法明確公安交管部門的執(zhí)法主體地位，并在交管與環(huán)保部門之間建立車輛環(huán)保達(dá)標(biāo)管理系統(tǒng)的共享機(jī)制。

由于國家層面法律的修改將會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長而復(fù)雜的過程，城市可以通過報(bào)本地或所在省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，通過制定或修改地方性法規(guī)予以明確規(guī)定，作為法律依據(jù)。同時(shí)可以在類似北京這樣有相關(guān)政策和研究儲(chǔ)備的城市進(jìn)行試點(diǎn)。

4.2 清晰的管理框架和體制機(jī)制

在強(qiáng)化環(huán)保部門監(jiān)督管理職能的同時(shí)，建立特別工作小組協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的工作和職責(zé)，將提高低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)政策制定和實(shí)施的效率。從國家層面出發(fā)，需要考慮以下部門之間的合作：

1）為確保方案的一致性，交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部要通盤考慮如何對(duì)車輛進(jìn)行分類，以及機(jī)動(dòng)車排放全國標(biāo)準(zhǔn)的制定、低排放區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立等方面；

2）為確保方案的執(zhí)行力度，交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部、公安部需要依法明確執(zhí)法主體，并針對(duì)配合執(zhí)法輔助工作的管理進(jìn)行具體分工。

4.3 完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和科學(xué)的成本效益分析方法

低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)實(shí)施的最終目標(biāo)，是減少交通排放造成的健康損害?？茖W(xué)的成本效益分析能夠正確評(píng)估該政策的效果，從而給方案設(shè)計(jì)的完善提供充足的依據(jù)。而成本效益分析依賴數(shù)據(jù)的完整性和可靠性，需要從以下幾方面實(shí)現(xiàn)：

1）建立基礎(chǔ)車輛數(shù)據(jù)庫及重點(diǎn)監(jiān)測(cè)車輛群，統(tǒng)計(jì)每年受方案影響的車輛總數(shù)及行車?yán)锍?，并?duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)車輛群的排放特征和行車線路進(jìn)行監(jiān)測(cè)，研究其在不同階段、不同方案下的變化；

2）結(jié)合排放清單，預(yù)測(cè)及評(píng)估路面交通的溫室氣體排放及其他污染物排放，并與空氣質(zhì)量模型相結(jié)合，評(píng)估不同階段政策方案對(duì)空氣質(zhì)量及公眾健康的影響。

4.4 充分的公眾宣傳與溝通

保障政策透明和資金分配公開，可以讓公眾對(duì)政策方案有全面的理解。而持續(xù)的宣傳教育，可以提高公眾對(duì)機(jī)動(dòng)車排放污染的認(rèn)識(shí)，減少公眾對(duì)道路使用者付費(fèi)理念的反感。此外，有效的公眾溝通對(duì)統(tǒng)籌各個(gè)相關(guān)利益方也會(huì)起到非常關(guān)鍵的作用。

5 結(jié)語

每個(gè)城市實(shí)現(xiàn)低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)的途徑不同，強(qiáng)烈的政治意愿是實(shí)現(xiàn)擁堵收費(fèi)的前提，政治架構(gòu)的設(shè)計(jì)與技術(shù)路線設(shè)計(jì)同等重要。擁堵收費(fèi)與低排放區(qū)政策的實(shí)施是關(guān)系民生的大事，需要政府的大量介入。各政府機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門，特別是交通和環(huán)境部門不能孤軍奮戰(zhàn)，必須要和其他部門及各個(gè)利益團(tuán)體充分溝通、通力合作。擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)政策在中國城市的推行也會(huì)像倫敦、新加坡和斯德哥爾摩一樣歷經(jīng)一些波折，但是政府和公眾對(duì)緩解交通擁堵和改善空氣質(zhì)量的決心一定會(huì)給政策的實(shí)施掃清障礙。

[1]北京市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心.北京發(fā)布最新PM 2.5來源解析結(jié)果[EB/OL].2014[2016-05-15].http∶//www.bjmemc.com.cn/g327/s921/t1971.aspx.

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[3]北京市人民政府辦公廳.北京市2013—2017年機(jī)動(dòng)車排放污染控制工作方案[EB/OL].2013[2016-05-06].http∶//govfile.beijing.gov.cn/Govfile/front/content/22013053_0.htm l.

[4]深圳新聞網(wǎng).深圳市2016—2020年大氣污染防治重點(diǎn)措施[EB/OL].2016[2016-05-15].http∶//www.sznews.com/news/content/2016-03/23/content_12935437_3.htm.

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InternationalExperience of Low Em ission Zones and Congestion Pricing Policies

WangYing1,Lu Lu2,Qiu Shiyong1,Song Su1
(1.World Resources Institute,Beijing 100027,China;2.Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China)

∶With the rapid urbanization and motorization in China,the severe air pollution and traffic congestion have broughta huge social economic loss.Congestionmitigation and em issions reduction are thus becoming a challenge.The existing lessons of low emission zone and congestion pricing policies have already well proved to be effective in fighting w ith congestion and reducing em ission in several countries.This paper firstdiscusses the characteristics and experience of the low em ission zones and congestion pricing policies in London,Singapore,and Stockholm.Essential factors leading to the successful implementation are also analyzed,including legislation safeguard,politicalw illingness,pubic communication and information openness,comprehensive complementary policies,detailed management,and the integration of low em ission zones and congestion pricing policies.Based on the implementation of congestion alleviation and em issions reduction policies in China,the paper summarizes the design process of low emission zones and congestion pricing plan.Aim ing at the problemsand challenges in the implementation of congestion alleviation and em issions reduction policies,the paper provides suggestions on legislation,institutional mechanisms,performance evaluation,and public communication.

∶transportation policies;low emission zones;congestion pricing;international experience;London;Singapore;Stockholm

∶

1672-5328（2016）06-0023-07

U491

A DOI∶10.13813/j.cn11-5141/u.2016.0604

2016-05-31

英國兒童投資基金會(huì)資助項(xiàng)目“世界資源研究所可持續(xù)城市中心北京低排放區(qū)項(xiàng)目國際經(jīng)驗(yàn)研究”(313)、英國兒童投資基金會(huì)資助項(xiàng)目“世界資源研究所可持續(xù)城市中心北京低排放區(qū)項(xiàng)目”(349)、中國繁榮戰(zhàn)略項(xiàng)目基金資助項(xiàng)目“北京低排放區(qū)實(shí)施導(dǎo)則”(14LCT2)、橡樹基金會(huì)資助項(xiàng)目“世界資源研究所中國可持續(xù)城市中心機(jī)構(gòu)發(fā)展”(ORIO-13-082)

王穎(1977—)，女，江蘇南京人，碩士，研究員，主要研究方向：交通需求管理、交通模型。E-mail∶ywang@w ri.org