風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與機制

王 燦

（華東政法大學，上海 200062）

風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與機制

王 燦

（華東政法大學，上海 200062）

風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與和傳統(tǒng)建設項目審批的公眾參與略有不同，這是由風險規(guī)制的特殊性所決定的。公眾參與不再僅僅是促使決策公開、透明，監(jiān)督政府的許可行為，更重要的是將“眾意”轉變?yōu)椤肮妗?，成為不同風險知識進行交涉和反思的制度平臺；也不再是充分地表達利益主張供政府適當?shù)睾饬?，而是消除對專家的不信任，進行有效的風險信息溝通。風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與機制建構，應當充分發(fā)揮法律的作用，保障風險溝通貫穿于風險規(guī)制的始終，保障公眾對政府及專家的信任，保障決策的科學性與民主性。

風險規(guī)制；建設項目；審批；公眾參與

近年來，環(huán)保群體性事件多發(fā)頻發(fā)之現(xiàn)實情形，使公眾及利益相關者對以傳統(tǒng)行政法為主導所建構的現(xiàn)行環(huán)境保護風險規(guī)制體系及其制度模式產(chǎn)生了不信任。[1]以建設項目審批為例，過去能夠順利解決建設項目審批的公眾參與相關問題的傳統(tǒng)行政法理論，在面對風險規(guī)制時，已然顯得力不從心。風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與同傳統(tǒng)建設項目審批的公眾參與相比，有其自身的特殊性。有哪些表現(xiàn)？為什么會呈現(xiàn)出這種特殊性？現(xiàn)行法律框架能否解決政府規(guī)制者在風險管理過程中遇到的公眾參與難題？還有哪些不足？

一、風險規(guī)制視角下建設項目審批中公眾參與的特殊性

（一）公眾基于風險的不確定性對專家缺乏信任

傳統(tǒng)政府規(guī)制過程中也會出現(xiàn)公眾不信任專家的現(xiàn)象，但是這種不信任不是基于被規(guī)制產(chǎn)業(yè)存在不確定的風險，而是基于因規(guī)制者被被規(guī)制者俘獲而不信任規(guī)制者。而風險規(guī)制視角下的公眾參與對專家的不信任是基于風險的不確定性，由此間接地對政府產(chǎn)生信任危機。現(xiàn)代社會中，很多風險是由科學技術自身引發(fā)的。生物工程的發(fā)展引發(fā)了轉基因食品等食品安全的問題；原子能技術的發(fā)展引發(fā)了核電站的風險問題；化工技術的發(fā)展給環(huán)境帶來了巨大的風險。[2]

（二）風險溝通難

雖然信息公開通常是信息溝通的當然之義，但是信息溝通不等于信息披露/公開。因為提供信息是必要的，但并不足夠。[3]風險溝通是主體之間交換有關風險性質、相關信息及看法的過程，它不僅傳遞與風險相關的信息，也包括表達對風險事件的關注、有關的意見以及相關反應，或者發(fā)布國家或機構在風險管理方面的法規(guī)和措施等。[4]這就對規(guī)制機關有意識地運用風險信息工具提出了比單純提供信息更高的要求。如果沒有充分的風險信息，公眾風險知識的形成和運用就會變得極其困難，面對技術性強和具有科學上不確定性的風險，公眾將變得無所適從、啞口無言，甚至是盲從，從而嚴重限制公眾的行動能力。[5]

（三）風險規(guī)制功能

公眾參與一直以來是從“公開透明”、“公眾監(jiān)督”或“民主參與”的角度定位其功能，其程序設計也是為了保障這些功能的實現(xiàn)。然而，公眾參與的風險規(guī)制功能并未引起足夠注意。風險規(guī)制過程是公眾和專家運用各自所掌握的關于風險的事實和價值知識進行交涉、反思和選擇的過程。這一過程其實就是“眾意（公眾與專家的偏好與事實）”向“公意”轉變的過程。[6]公眾參與恰好能為這兩種風險知識的交涉和反思提供制度平臺，不僅可以消弭專家和公眾之間的沖突，促進風險信息的有效溝通，還可以為彼此的協(xié)商提供基礎。

（四）多元主體共同治理

托馬斯?麥克格萊蒂根據(jù)決策權實質上授予特定的公共成員到完全排除公眾參與的范圍之間變動，將現(xiàn)實世界中復雜多元的公眾參與抽象成六種模式，分別是排除模式、對抗模式、抗辯模式、正當考量模式、調解模式、咨詢委員會模式。傳統(tǒng)環(huán)評審批中的公眾參與更類似于這六種模式中的正當考量模式。根據(jù)正當考量模式，所有有利害關系的當事人都被歡迎去表達意見，規(guī)制機構有義務對所有相關事實和意見都給予正當考量[7]。在這一模式下，政府規(guī)制者是規(guī)制主體，承擔規(guī)制責任。風險規(guī)制中的公眾參與則更類似于這里的調解模式，各代表相互闡述事實和論據(jù)并嘗試達成一個關于最終結果，[8]創(chuàng)造制度空間發(fā)揮政府以外主體的作用，從單一的政府風險規(guī)制轉向多主體共同參與的風險治理[9]。

二、風險規(guī)制視角下建設項目審批中公眾參與特殊性成因的理論分析

（一）科學與民主：影響風險規(guī)制的因素

風險行政法研究所面臨的真正難題是與風險相關的不確定性觸及了人類的知識限度，即無知的問題。[10]由于風險的不確定性超出了人類認識的限度，無論是科學，還是民主，都無法單獨回答究竟什么是良好的規(guī)制活動這一問題。處理二者的緊張關系，唯有將二者結合起來，風險治理需要的是打破各類專家的知識壟斷地位，通過民主化而引入社會理性，因為“沒有社會理性的科學理性是空洞的，但沒有科學理性的社會理性是盲目的”。這種見識的制度意涵是，必須將專家和大眾均納入公共決策過程中，使之分享或者共同行使決策權。[11]最好的制度平臺就是公正參與程序，在這樣一種程序中，包括專家在內的各種價值取向不同的風險知識能夠進行富有意義的交流、溝通、合作與妥協(xié)，通過平等而理性的協(xié)商以實現(xiàn)合法化。[12]

（二）合作治理：政府規(guī)制的未來發(fā)展趨勢

隨著現(xiàn)代社會公共任務的日益復雜化，政府已經(jīng)難以再單獨履行社會治理的全部責任，傳統(tǒng)的政府規(guī)制也有其限度和不足。行政法學者們也已經(jīng)認識到了社會治理不再只是政府的責任，而是政府、企業(yè)、社會組織、公眾的合作治理。它強調多元主體的合作與參與，以合作、互動性更強的方式，形成相對更為持續(xù)、更為穩(wěn)定的關系，通過不同主體來共享、動員和聚合分散的資源，協(xié)調利益和行動，進而實現(xiàn)行政任務。[13]無論從形式上還是實質上，合作治理都改變了傳統(tǒng)行政法學的圖景，它所塑造的形象已不再是“政府—公民”之間的對抗關系，而是一種合作與協(xié)商的平等關系，從中或可蠹測出新行政法的未來走向。[14]在風險規(guī)制中，對于“什么才是良好的規(guī)制活動”這一問題，政府、專家和公眾都無法給出答案，每一方所掌握的風險知識都只是這個答案中的一部分，對于這個問題的回答只能依靠各方合作進行交涉、反思和選擇，綜合考慮所有相關因素來判斷項目的必要性和可行性。

（三）程序公正：許可實施的必然要求

政府對于建設項目的審批行為屬于涉及生態(tài)環(huán)境保護的普通許可，根據(jù)《行政許可法》第三十六條的規(guī)定，“行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見?！苯ㄔO項目的審批必然與周邊環(huán)境、周邊公眾利益密切相關，公眾參與的范圍限制在一定的區(qū)域范圍內，非如出租車市場準入規(guī)制、食藥品安全風險規(guī)制等特許一般相關公眾的范圍輻射全國。公眾所在區(qū)域范圍相對集中的情況下，公眾更容易受從眾心理的影響對某一問題形成一致看法，程序公正對于公眾的可接受性而言至關重

要。即如果政府不為公眾提供有效的參與程序，更容易激化公眾與政府、專家之間的沖突，反而降低政府公信力，決策的合法性備受質疑，往往因得不到公眾的支持而被迫中止。而風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與具有區(qū)別于傳統(tǒng)的特殊性，科學與民主的緊張關系、風險決策的合法性尤其需要公眾的參與程序來緩和與保障。在現(xiàn)代社會，我們不可能追求“零風險”的世界，只能追問什么是社會“可容許的風險水平”，這一問題的答案在任意一個以民主自我期許、自我標榜的群體里都需要廣泛參與的協(xié)商和民主的討論。[15]

三、建設項目審批中公眾參與不足的規(guī)范分析

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范中的相關規(guī)定

公眾參與在行政決策生成中的角色越來越受到重視，已經(jīng)日益成為行政決策合法正當與否的考量因素，并在法律規(guī)范中不斷完善。我國憲法中規(guī)定了人民主權原則，公民對國家機關及其工作人員的公眾有批評、建議的權利，賦予國家機關傾聽民意、接受監(jiān)督、為人民服務的職責，奠定了公眾參與的憲法基礎。1989年通過并實施的《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定了“國務院環(huán)境保護行政主管部門定期公布已經(jīng)頒發(fā)資格證書的從事建設項目環(huán)境影響評價工作的單位名單”，這是首次對公民在建設項目環(huán)境信息知情的規(guī)定，但是并不是公民在建設項目審批前的知情。2007年通過、2008年實施的《政府信息公開條例》規(guī)定了“重大建設項目的批準和實施情況是應當重點公開的政府信息”。公眾參與建設項目審批最早的法律依據(jù)是《行政許可法》，但是這是針對所有行政許可的一般規(guī)定，直到2004年通過并實施的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》才對公眾參與建設項目的審批作出專門規(guī)定。隨后，2006年通過并實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》作出了少許補充規(guī)定，2014年修訂的《環(huán)境保護法》將公眾參與提升到了環(huán)境保護的原則、公民權利的高度，2015年通過并實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》在總結前述法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎上，對公眾參與建設項目審批作出了迄今為止最詳細、具體的規(guī)定。（詳見表1）

表1 迄今為止公眾參與建設項目審批的相關全國性法律、法規(guī)和部門規(guī)章

（二）現(xiàn)行法律規(guī)范中的不足

雖然相關法律、法規(guī)、規(guī)章對于建設項目審批中的公眾參與程序的規(guī)定日臻完善，但是這些基于傳統(tǒng)行政法的相對保守的公眾參與已經(jīng)無法應對風險規(guī)制的挑戰(zhàn)、不能適應合作治理的趨勢，現(xiàn)行法律框架并不能解決政府規(guī)制者在風險管理過程中遇到的公眾參與難題，有以下三個方面的不足：

1.難以保障風險評估的可靠性

相關法律、法規(guī)、規(guī)章并沒有對公眾基于風險的不確定性不信任專家時如何處理作出規(guī)定，無法確保風險評估的可靠性。前文已述，風險規(guī)制下建設項目審批中的公眾參與不同于傳統(tǒng)建設項目審批中的公眾參與的特殊性之一就體現(xiàn)在公眾基于風險的不確定性對專家缺乏信任。從表一中對于公眾參與建設項目審批的相關全國性法律、法規(guī)和部門規(guī)章的梳理來看，當公眾對專家不信任時，如何處理沒有規(guī)定，如何確保風險評估的可靠性也沒有規(guī)定。風險評估是否按照當下科學共同體公認的適當方法或標準得出科學上可靠結論的問題,作為門外漢的公眾以及其他領域的專家是很難回答的。因此,由同一領域內專家對風險評估及其初步結論進行雙向匿名評審，有助于從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)初步評估可能存在的瑕疵與錯誤,能夠更好地確保評估結論的可靠性。[16]從世界范圍內的政府風險規(guī)制活動來看，同行評審已成為風險管理過程中必不可缺的一個環(huán)節(jié)。政府在發(fā)布涉及風險的規(guī)制決策時，會經(jīng)常使用同行評審以確保風險評估的可靠性。

2.缺少對規(guī)制機關風險溝通責任的設定

近年來，全國爆發(fā)的多起環(huán)保群體事件表現(xiàn)出的“鄰避效應”已經(jīng)展示出了公眾面臨風險時的盲目恐慌。而這不能只歸咎于公眾本身，從而認為公眾不具備參與風險規(guī)制的資格抑或是公眾的風險知識無益于風險決策，還應該追究政府風險信息溝通的責任。能否為公眾風險知識的發(fā)揮提供一個公平和公正的制度平臺,對于有很強技術性的風險,規(guī)制機構能否為公眾提供更多的信息，從而增加其知識的深度,現(xiàn)行規(guī)定也是閃爍其詞。[17]此外，政府應當多關心提供給公眾積極的信息還是消極的信息？政府公布風險信息只是為了警示風險或者為其決策偏好提供依據(jù)，還是應當以便于公眾理解的方式進一步明確風險的性質和嚴重程度、同時告知政府有關部分已經(jīng)進行的應對工作和可能的自我防衛(wèi)措施？這些也無法找到法律依據(jù)。

3.公眾的風險知識僅具有“參考價值”

依據(jù)現(xiàn)行有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來看，建設項目的審批部門對公眾意見的態(tài)度是“充分考慮”、“適當反饋”，公眾的風險知識僅具有“參考價值”。然而，究竟政府應當如何衡量不同利益做出選擇、公眾又如何得知政府的風險決策是“公意”的表達，現(xiàn)行法律規(guī)范卻無法做出解答。雖然公眾有參與的權利，但是卻沒有決定結果導向的權利，決策權仍然是被掌握在政府手中。即便是公眾有權監(jiān)督、舉報，也只是在事后補救，即便能起到很大作用，也不及事前約束政府作出正確的決策。公眾參與仍被定位為確保決策的透明、公開，無法充分發(fā)揮其風險規(guī)制的功能，更無法確保風險決策的合法性與正當性。

四、風險規(guī)制視角下建設項目審批中公眾參與機制的建構

盡管有學者主張法律在面對風險問題時往往是無能為力的，也有文獻曾經(jīng)討論過，由于在知識上存在巨大的差異，法律和科學互動的結果往往是不樂觀的。但是，在現(xiàn)代社會，對風險的規(guī)制顯然無法脫離法治。[18]筆者認為對于風險規(guī)制視角下建設項目審批中的公眾參與而言，法律可以在以下幾個關鍵方面發(fā)揮作用。

（一）保障風險溝通貫穿于風險規(guī)制的始終

風險信息溝通是貫穿整個政府規(guī)制風險活動的，這一制度的最終目的在于通過影響信息接收者的行為而盡可能減少風險，并保障公共參與風險規(guī)制的機會。合理設定風險信息溝通的責任，必然要求規(guī)制機構改變將信息溝通當作單純地“信息公開”義務的消極態(tài)度，但是也不宜將風險減少或消除作為認定風險規(guī)制機關責任的唯一標準。[19]在政府規(guī)制機構與公眾之間，就建設項目的風險問題進行充分的意見交換并形成良性互動，這才是良好的風險溝通過程。政府在進行風險溝通時，應當做到以下兩個方面：

1.在風險評估階段，政府風險溝通的責任主要是向公眾公開信息并作出相應的評估、反饋，保障公眾的知情權。

不僅許可申請人申請審批前的環(huán)境影響評價中需要對建設項目進行風險評估，行政機關在審批過程中也會組織專家進行風險評估，以便對環(huán)境影響評價結論做出判斷，這一階段同時伴隨信息的公開。首先，就信息公開的內容而言，一是政府應當提供給公眾全面、易于理解的風險信息，而非專業(yè)性強、晦澀難懂的科學知識，并且提出應對風險的相關措施；二是政府所提供的風險信息應當是全面的，而不應掩蓋對政府或申請者不利的信息，這也是當前諸多環(huán)保群體性事件中公眾對政府、專家表現(xiàn)出不信任的主要原因。其次,就風險溝通的方式而言，政府應當根據(jù)不同的建設項目選擇合適的時機與相適應的信息溝通渠道、表達方式及策略。例如，由于核電站的風險系數(shù)、波及范圍明顯高于化工廠，核電站審批過程中的公眾參與范圍當然比社區(qū)附近某化工廠審批過程中的公眾參與范圍要廣，政府可以通過地區(qū)電視臺、報紙、政府網(wǎng)站滾動發(fā)布核電站審批的相關信息，同時要更加注意公眾利益代表的廣泛性，運用民意調查、社會調研等手段主動了解溝通對象，相對來說，化工廠審批過程中的公眾參與就明顯沒那么復雜。再次,就裁量提供何種信息而言，政府不應只提供符合其偏好的信息，應就各利害關系方的利益予以衡量。假如信息一旦發(fā)布會嚴重影響利害關系人的利益時，就應當僅在從公益考慮確有必要發(fā)布時才發(fā)布，并且事先的信息核實應當更為慎重，多做一些可以進行的調查，在知識與信息不足或無法及時消除有關危害的不確定性但可能的危害相當重大時，仍應及時警示，但可同時對此不確定性做出說明，給信息接收者留下自行判斷的空間。[20]最后，就公眾在溝通過程中的反應而言，政府要在風險溝通過程中注意收集公眾的意見傾向作出相應的評估、反饋。風險溝通不僅僅是向公眾發(fā)布風險信息，也包括與公眾交換有關意見和看法。

2.在風險決策階段，政府風險溝通的責任主要是為公眾提供參與決策的機會。

首先，就公眾利益代表的選擇而言，應當根據(jù)建設項目的性質及風險系數(shù)的大小決定公眾參與的范圍，從中選出各方利益的代表。例如，由于核電站的風險系數(shù)、波及范圍明顯高于化工廠，核電站審批過程中的公眾參與范圍當然比社區(qū)附近某化工廠審批過程中的公眾參

與范圍要廣，所涉及的利益也更為復雜。其次，公眾參與的形式而言，應當采用正式與非正式相結合的方式、適用便宜的原則。風險溝通不同于傳統(tǒng)的陳述、申辯，是多主體反復協(xié)商、反思的過程，牽涉到不同的價值選擇、利益衡量和科學爭議，十分復雜。因此，建設項目的審批過程中公眾參與的程序應是多樣、多次進行，不應只限于聽證會，還可以結合專家論證會、專家與公眾座談會、公眾意見協(xié)商會等多種形式。對于某些利益代表之間的爭議或部分利益代表與專家之間的爭議，可以針對爭議小范圍內以非正式程序解決。再次，就公眾意見表達的法律效果而言，公眾的風險知識不應僅具有“參考價值”，應當作為政府決策的依據(jù)。這就意味著，在公眾參與程序中，公眾的角色不是參與者，而是程序的主角、價值判斷的主體，政府的角色則被定位為各方利益沖突的調解者。

（二）保障公眾對專家及政府的信任

風險規(guī)制視角下的公眾參與中公眾對于專家的不信任是基于風險的不確定性，由此間接地對政府產(chǎn)生信任危機。因此，要保障政府作為公共權威的公信力，首要的是使公眾建立起對專家的信任。當能夠信任作為“誠實代理人”的專家時，作為外行的公眾就可以借助專家的專業(yè)知識跨越專業(yè)門檻，就利害攸關的事務作出判斷，并基于此判斷實質性地進行風險信息交流，從而能夠有效地參與相關風險決定的作出過程。[21]但這并不是說明公眾對政府信任與否不重要，政府及時發(fā)布風險信息、關注公眾的關切、保持與公眾的風險交流、為公眾提供參與決策的機會等都是政府公信力的來源?？梢姡妼φ男湃问秦灤┯谡麄€風險規(guī)制過程中的。那么，如何保障公眾對專家的信任呢？

首先，環(huán)境影響評價的程序應當公正、透明。與風險相關的不確定性觸及了人類的知識限度，公眾擔心科學技術本身反而會引發(fā)風險。但是，風險并不如公眾所想的那樣是不可控的，當今世界很多國家成功的風險規(guī)制經(jīng)驗表明，良好的風險規(guī)制活動不僅不會引發(fā)風險的發(fā)生，還會帶來意想不到的收益。環(huán)境影響評價唯有經(jīng)過公正、透明的程序保障，才能為風險管理提供事實基礎。在環(huán)境影響評價委員會中引入同行評審，在專家就某個科學問題發(fā)生爭議時，對某個或某些專家所作風險評估初步分析結論進行同行評審，是為了確保環(huán)境影響評價委員會最終給出的評估結論是建立在科學、公正的基礎上的。除此之外，環(huán)境影響評價委員會向公眾提供評估結論時，應當同時公開環(huán)境影響評價的過程，便于公眾監(jiān)督，保障專家的可信度。

其次，當公眾對專家給出的環(huán)評結論產(chǎn)生疑慮和不信任時，公眾可以啟動第三方評審程序，由專業(yè)及中立的第三方對處于爭議的環(huán)評結論進行同行評審、給出裁斷，重拾公眾對專家系統(tǒng)的信任。為此，深圳西部通道環(huán)評事件為我們提供了可借鑒的解決之道，在環(huán)評爭議已經(jīng)發(fā)生的情況下，政府特別注重專家的專業(yè)水平和專家的利益無涉這兩個信任保障要素，當意識到居民期待的作為爭議裁決者的專家應當不是簡單的具備國家規(guī)定的“資質”，還應具有超出行業(yè)平均水平較高“權威”時，深圳市環(huán)保局從國家環(huán)評報告書評審委員會中“隨機抽取”了大氣、噪聲、環(huán)評方面的專家共七人組成專家組對環(huán)評報告書進行了審查討論，南山區(qū)政府從北大、清華等機構延請到被媒體譽為“國內最為權威”的環(huán)評學者，舉行了“西部通道深圳側接線工程環(huán)境影響評價問題專家釋疑會”，邀請了沿線居民代表出席，在專業(yè)能力和利益無涉兩方面均滿足了居民的期待，最終重建了對專家提供的科學評估和立基于此評估基礎上的行政決策的信任，并在這個意義上最終達成了居民—專家—政府三贏的局面。[22]

（三）保障決策是理性與民主的融合

由于風險的不確定性導致的科學與民主的緊張關系，風險規(guī)制必須建立在一種審議式民主的形態(tài)上，即在風險管理過程中政府、專家、公眾、企業(yè)多主體合作治理。這就意味著，建設項目的審批過程必須具備協(xié)商對話性，進而客觀上要求公眾參與機制的程序設計不能僅僅是意見表達機制，而應是建立在理性反思、相互理解基礎上的各方關于風險的事實和價值知識進行交涉、反思和選擇的過程。在協(xié)商對話的過程中，經(jīng)過各風險知識的交涉與反思，各利益代表相互闡述事實和論據(jù)并嘗試達成一個最終結果。在這種程序中，參與者通過來來回回的討論，相互交換知識，以自己的方式吸收

和重新理解他人的觀點，進而改變自己的看法，并通過最大化的運用現(xiàn)有知識來形成洞見。即使由于分歧過大而無法取得共識，程序的設計也必須能夠保障決策程序的參與者之間相互理解，[23]解決了風險規(guī)制中科學與民主的緊張關系難題。

建立在公眾參與平臺之上的協(xié)商與反思，應特別注意以下兩點：一是，應當保障專家不受干擾地對風險性質、規(guī)制的成本效益等方面做出盡可能客觀的判斷，并告知公眾，讓公眾具備做出判斷的基礎，而不是根據(jù)人們短期的恐慌和利益集團的恐嚇策略放棄科學（對事實的最佳理解），通過順從公眾一時的情緒來做決定。[24]二是，公眾對于風險的認識確實存在不理性的情形，但是規(guī)制機關不應對這種不理性盲目回應或是一味排斥，而是應當盡量引導公眾觀念的改變，充分發(fā)揮公眾參與機制的風險規(guī)制功能。

五、結語

本文通過分析風險規(guī)制視角下建設項目審批中的公眾參與區(qū)別于傳統(tǒng)建設項目審批中的公眾參與的特殊性及其原因，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律框架并不能完全解決政府規(guī)制者在風險管理過程中遇到的公眾參與難題，存在著缺少對風險評估的同行評審、缺少對規(guī)制機關風險溝通責任的設定、公眾的風險知識僅具有“參考價值”三個方面的不足之處。進而著眼于風險規(guī)制的整個過程，提出建構風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與機制應當充分發(fā)揮法律的作用，保障風險溝通貫穿于風險規(guī)制的始終，保障公眾對政府及專家的信任，保障決策的科學性與民主性。本文不足之處在于筆者僅從三個方面著手探究如何建構風險規(guī)制視角下建設項目審批的公眾參與機制，拋磚引玉，并未涉及到公眾參與機制的方方面面，至于更為具體、詳細的公眾參與機制法律框架還有待研究。

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1672-0385（2016）05-0075-07

2016-09-19

王燦，女，在讀碩士研究生，主要研究方向為行政法。