水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制助推新鄉(xiāng)河流水質(zhì)改善

王桂書 蔡 義(封丘縣環(huán)境監(jiān)測站 河南 新鄉(xiāng) 453300)

呂玉新(新鄉(xiāng)市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站 河南 新鄉(xiāng) 453003)

水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制助推新鄉(xiāng)河流水質(zhì)改善

王桂書 蔡 義(封丘縣環(huán)境監(jiān)測站 河南 新鄉(xiāng) 453300)

呂玉新(新鄉(xiāng)市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站 河南 新鄉(xiāng) 453003)

基于特殊的地理環(huán)境和特定的歷史時期，新鄉(xiāng)市推出了最嚴(yán)格的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，雙倍扣款和約談追責(zé)，倒逼地方政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是一種探索創(chuàng)新。這種水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制扭轉(zhuǎn)了河流斷面水質(zhì)惡化的趨勢，短期內(nèi)斷面水質(zhì)有了顯著好轉(zhuǎn)，取得了明顯成效。在實(shí)踐中也存在一些問題需要引起重視，提出四點(diǎn)建議進(jìn)一步完善水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

地表水質(zhì)量；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；河流斷面；水質(zhì)改善；對策建議

自2015年9月份被環(huán)保部區(qū)域限批以來，新鄉(xiāng)市通過水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助推出境斷面河流水質(zhì)改善，2015年12月實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)河衛(wèi)輝皇甫斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，徹底扭轉(zhuǎn)了因2014年衛(wèi)河、共產(chǎn)主義渠達(dá)標(biāo)率為零而被環(huán)保部區(qū)域限批的被動局面。進(jìn)入2016年，新鄉(xiāng)市的衛(wèi)河、共渠兩個出境斷面水質(zhì)持續(xù)改善，達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步攀升，依靠水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新鄉(xiāng)市把環(huán)境敏感脆弱期變成了生態(tài)文明建設(shè)加速期。

1 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在探索中前行

新鄉(xiāng)市實(shí)施的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，始于2009年9月，成熟于2015年6月。主要是基于縣區(qū)考核斷面水質(zhì)的“生態(tài)賠償”，以跨行政區(qū)域河流交界斷面水質(zhì)考核為手段，以水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)為依據(jù)，按超標(biāo)倍數(shù)大小設(shè)定梯級罰款標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)縣界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，對責(zé)任區(qū)縣予以獎懲，側(cè)重于“誰污染、誰付費(fèi)”原則的運(yùn)用，倒逼各級政府改善水環(huán)境質(zhì)量。這種補(bǔ)償制度量化落實(shí)了地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求，超標(biāo)倍數(shù)越高，處罰力度越重，直至2016年3月份，市環(huán)保局聯(lián)合市監(jiān)察局對持續(xù)超標(biāo)的縣區(qū)首長聯(lián)合問責(zé)。從最初的超標(biāo)0.2倍之內(nèi)不扣款，到目前的雙倍扣款聯(lián)合問責(zé)，在實(shí)踐中不斷健全和完善水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。所扣繳的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金，從2011年的574萬元到2015年的4786萬元，再到2016年前4個月的2032萬元，管理力度在加大，扣款總數(shù)在增加。

表1 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制演變過程

2 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在新鄉(xiāng)尤為必要

新鄉(xiāng)北部、西部被南太行山圍繞，南部為黃河。作為舉世聞名的“懸河”，黃河的水平面比市區(qū)還高出85m，使新鄉(xiāng)成為“洼地”。新鄉(xiāng)市基本沒有地表天然徑流，自凈能力極差，河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)困難重重?！笆濉焙荛L一段時期，新鄉(xiāng)全市造紙、印染、化工、造紙等高污染、高耗能資源型企業(yè)較多，污染積淀較重，污染負(fù)荷較大，環(huán)境污染負(fù)荷已接近或超過環(huán)境容量總和，工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染突出，出境斷面水質(zhì)惡化趨勢不改，再加上2013年起出境斷面水質(zhì)目標(biāo)值在2011年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低三分之一，并增加了總磷扣款因子，造成全市出境斷面達(dá)標(biāo)率明顯降低。尤其是2015年10月份，環(huán)保部在《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃2014年度考核報告》中提出，因衛(wèi)河、共產(chǎn)主義渠水質(zhì)在2014年度考核期間達(dá)標(biāo)率為零決定對新鄉(xiāng)市實(shí)施區(qū)域限批。

新鄉(xiāng)市面臨著前所未有的壓力，市長辦公會議研究決定，實(shí)行最嚴(yán)厲的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償扣款機(jī)制，自2015年12月起對責(zé)任斷面超標(biāo)的縣(市)、區(qū)按照核算結(jié)果雙倍扣款。同時采取的措施還有，一是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，環(huán)保執(zhí)法人員深入重點(diǎn)涉水排污企業(yè)，采取錯時方法、定期檢查等有效手段，加大對企業(yè)的檢查力度。二是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測，采取定時，不定時方法對河流斷面水質(zhì)進(jìn)行人工監(jiān)測比對，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)異常及時啟動相關(guān)預(yù)案。三是書記、縣長一崗雙責(zé)，對考核斷面水質(zhì)持續(xù)超標(biāo)3次以上的縣區(qū)，市環(huán)保局將聯(lián)合監(jiān)察局啟動問責(zé)機(jī)制。

3 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新

新鄉(xiāng)市推行水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在環(huán)境管理的實(shí)踐中進(jìn)行的創(chuàng)新可概括為：

3.1 兩種類型

在識別各流域河流主體功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合考核斷面責(zé)任目標(biāo)值，將市控縣界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償斷面劃分為跨界河流生態(tài)補(bǔ)償和飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償2種類型斷面。

3.2 允許誤差

以主要污染物通量為扣繳依據(jù)的做法在基層行不通，主要是縣與縣之間根本就沒有水利部門的水文觀測機(jī)構(gòu)，人工監(jiān)測水量的測量誤差很大，新鄉(xiāng)市沒有采用污染通量模式。

3.3 減半扣款

如果新鄉(xiāng)市的省控出境斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)未被扣款，其上游有關(guān)考核斷面中有超標(biāo)現(xiàn)象的，實(shí)行減半扣繳生態(tài)補(bǔ)償金，這種做法在2011年至2013年使用相當(dāng)普遍。

3.4 加倍扣款

2015年12月市政府決定對責(zé)任斷面超標(biāo)的縣(市)、區(qū)雙倍扣款，實(shí)行水環(huán)境形勢日通報、周排隊(duì)、月追責(zé)制度，確保衛(wèi)河出境斷面水質(zhì)盡快達(dá)標(biāo)。

3.5 扣款數(shù)額比較

從表2可以看出，(1)省財政對新鄉(xiāng)市的扣款在2011年和2012年連續(xù)兩年為零，說明在污染可控范圍內(nèi)，依靠調(diào)引生態(tài)水還是有效果的。但隨著污染不斷加重，顯著超出環(huán)境容量的情況下，單純依靠調(diào)引生態(tài)水已經(jīng)不行了，還必須采取深度治理、綜合治理措施。(2)省財政對新鄉(xiāng)市扣款數(shù)額均小于市財政對縣區(qū)的扣款數(shù)額，省里考核新鄉(xiāng)市的出境河流斷面只有5個，而新鄉(xiāng)市對縣區(qū)的考核斷面則有20余個，在河水污染嚴(yán)重和缺乏新鮮徑流的情況下，自上而下各縣區(qū)斷面水質(zhì)呈現(xiàn)污染逐級加重趨勢。(3)2015年末至2016年4月份實(shí)行最嚴(yán)厲的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償扣款機(jī)制，市財政對縣區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扣款數(shù)額同比翻倍增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省財政對新鄉(xiāng)市扣款數(shù)額，所扣繳的款項(xiàng)全部用于流域內(nèi)生態(tài)水的調(diào)入、監(jiān)測能力的提升、達(dá)標(biāo)縣區(qū)的獎勵等等。

表2 國家數(shù)據(jù)平臺軟件對無效數(shù)據(jù)自動標(biāo)識的含義 萬元

4 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果評價

4.1 評價方法

從某種程度上說，選擇一種合理的評價方法是做好分析、評價的基礎(chǔ)。依據(jù)不同的角度，評價方法有不同的分類體系。我們選取的是對比分析法和實(shí)地調(diào)研法。

4.1.1 對比分析法

以“十一五”末期的2010年與“十二五”末期的2015年監(jiān)測數(shù)據(jù)相比較，對化學(xué)需氧量(COD)和氨氮采用前后效果對比法進(jìn)行分析，COD降幅在38.1-70.3％，氨氮降幅在40.0-79.3％，從而分析水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施所產(chǎn)生的環(huán)境效果非常顯著。

4.1.2 實(shí)地調(diào)研法

我們選取污染嚴(yán)重的新鄉(xiāng)柳青河為例，2010年8月，中原環(huán)保世紀(jì)行督察團(tuán)來到新鄉(xiāng)，發(fā)現(xiàn)新鄉(xiāng)市西柳青河被嚴(yán)重污染，水里飄來的惡臭嗆得說不出話，水面上還漂浮著黑呼呼的懸浮物，河水COD濃度達(dá)260mg/L，十幾只正在覓食的山羊竟不吃河邊的雜草。通過近幾年水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，沿河地方政府普遍加強(qiáng)了對重點(diǎn)污染源的深度治理，新建的工業(yè)園區(qū)污水處理廠日處理能力5萬t，關(guān)停了幾十家高耗能、高污染企業(yè)，2015年的柳青河兩岸草青苗壯，水清了，魚歡了，市民閑暇之余喜歡來河邊釣魚，河里水質(zhì)COD保持在30mg/L左右，昔日的龍須溝成了今天的景觀河。

表3 市控縣界生態(tài)補(bǔ)償斷面監(jiān)測結(jié)果對比分析一覽表

4.2 取得成效

總體來講，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引起了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，市、縣各級政府普遍設(shè)立了“河長制”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理；而建立基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是對上下游政府治理水污染附加了一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束，是“河長制”行政手段的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體現(xiàn)。根據(jù)河流水質(zhì)變化情況，及時對海河流域補(bǔ)充所需生態(tài)用水，使新鄉(xiāng)市水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，河流生態(tài)水得到了大量補(bǔ)充，化學(xué)需氧量、氨氮等主要污染物的年均值顯著下降。

5 水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

首先，生態(tài)補(bǔ)償法律制度不夠健全，目前還沒有完全意義上針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，新鄉(xiāng)市也只是政府文件推出的新機(jī)制，缺少法律層面上的實(shí)施細(xì)則。其次，市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用難以發(fā)揮，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付來完成，這導(dǎo)致在生態(tài)補(bǔ)償中過度依賴政府，資源環(huán)境成本沒有對企業(yè)行為產(chǎn)生有效約束，排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式?jīng)]有廣泛推廣。再次，生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制缺失，尚未建立政府、社會、市場協(xié)同的多元融資體系，致使政府財政負(fù)擔(dān)過重。

6 完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)建議

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。新《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定，“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。為使水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)受住足夠時間的考驗(yàn)，建議從以下4個方面完善生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。

6.1 斷面設(shè)置要體現(xiàn)科學(xué)性

水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的考核，要以水環(huán)境功能區(qū)為基本單位，按照水環(huán)境功能區(qū)劃及其對應(yīng)的污染源匯流區(qū)綜合考慮跨界問題，劃分控制單元。斷面設(shè)置要能夠全面真實(shí)反映上游出境水質(zhì)狀況，點(diǎn)位選擇要科學(xué)合理。

6.2 生態(tài)服務(wù)要體現(xiàn)平等性

讓“好生態(tài)不再是免費(fèi)午餐”，充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的均等性，真正實(shí)現(xiàn)“誰保護(hù)，誰得益”、“誰改善，誰得益”的目標(biāo)。

6.3 依法保護(hù)要體現(xiàn)全域性

目前，流域生態(tài)補(bǔ)償大多是區(qū)域政府行為，沒有實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)補(bǔ)償。因此，國家應(yīng)在主要流域開展流域生態(tài)補(bǔ)償，引導(dǎo)企業(yè)、社會團(tuán)體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實(shí)履行治理修復(fù)責(zé)任。

6.4 考核指標(biāo)要體現(xiàn)特征性

目前，實(shí)行跨界斷面水質(zhì)考核監(jiān)測的指標(biāo)主要有化學(xué)需氧量、氨氮、總磷這3項(xiàng)指標(biāo)。流域跨界斷面水質(zhì)考核因子應(yīng)根據(jù)水質(zhì)變化和實(shí)際需要進(jìn)行確定，對特征污染物總量排放進(jìn)行考核，明確交接斷面的水質(zhì)類別、評價項(xiàng)目、評價方法、監(jiān)測頻次。

7 結(jié)語

新鄉(xiāng)市面臨區(qū)域限批的窘境，以水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為主導(dǎo)，窮盡一切手段，對轄區(qū)內(nèi)所有涉水企業(yè)進(jìn)行深入排查，對化學(xué)需氧量、氨氮、總磷超標(biāo)排污企業(yè)一律停產(chǎn)；對沿河所有排污口一律封堵；對沿河畜禽養(yǎng)殖場專項(xiàng)整治，及時對海河流域補(bǔ)充所需生態(tài)用水，提高河流自凈能力，對責(zé)任斷面超標(biāo)的縣(市)、區(qū)實(shí)施雙倍扣款，最終實(shí)現(xiàn)了新鄉(xiāng)市出境河流斷面水質(zhì)顯著改善。

〔1〕常艷文，張建林，劉紅艷.安陽市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償預(yù)警監(jiān)測機(jī)制研究〔J〕.安陽工學(xué)院學(xué)報，2012(2)：30.

〔2〕鄭海霞.關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與模式研究〔J〕.云南師范大學(xué)學(xué)報，2010(5)：56.

〔3〕程保玲，李迎春，楊暉，等.新鄉(xiāng)市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其實(shí)施效果初探〔J〕.黑龍江環(huán)境通報，2012(3)：35.

〔4〕李海波，蔡義，呂玉新.新鄉(xiāng)市河流出境斷面水質(zhì)現(xiàn)狀及其穩(wěn)定達(dá)標(biāo)舉措研究〔J〕.黑龍江環(huán)境通報，2013(4)：98.

〔4〕王龔博，王讓會，程曼.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及模式研究進(jìn)展〔J〕.環(huán)境科學(xué)與管理，2010(12)：93.

The Ecological Compensation Mechanism in Water Environment Help to Improve Water Quality of River in XinXiang

WangGuishu(Environmental Monitoring Station of FengQiu County XinXiang Henan 453300)

Based on the special geographical environment and the specific historical period，the most stringent water environment ecological compensation mechanism has been launched in XinXiang city，double deductions and questioning accountability，reversed transmission to adjust the industrial structure of local government，this is a kind of exploration innovation.The water environment ecological compensation mechanism to reverse the trend of the river section water quality deterioration，section water quality had a marked improvement in the short term，has achieved obvious results.In practice there are still some problems need attention，this article puts forward four Suggestions to further improve the water environment ecological compensation mechanism.

Surface water quality Ecological compensation mechanism River section Water quality improvementCountermeasure

X522

A

1674-263X(2016)02-0026-04

2016-05-19

王桂書(1980-)，男，本科，助工工程師，從事環(huán)境監(jiān)測與評價技術(shù)工作。