水上消防行政執(zhí)法管轄問題探析

■ 傅繼鋒

水上消防行政執(zhí)法管轄問題探析

■ 傅繼鋒

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隨著水路運(yùn)輸行業(yè)特別是危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展，水上消防管理的難度也越來越大，水上消防行政執(zhí)法管理工作的環(huán)境也日趨嚴(yán)峻，必須進(jìn)一步強(qiáng)化水上消防行政執(zhí)法管理，規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法質(zhì)量、促進(jìn)依法行政，以營造一個(gè)良好的水上消防行政執(zhí)法環(huán)境。本文旨在通過對(duì)當(dāng)前水上消防行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀進(jìn)行探討，主要對(duì)水上消防行政執(zhí)法管轄中的沖突、造成當(dāng)前水上消防行政執(zhí)法管轄不清等問題的主要原因進(jìn)行分析，提出如何解決我國水上消防行政執(zhí)法管轄工作的建議。

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水上消防；行政執(zhí)法 ；管轄問題

0 引　言

我國是個(gè)水域遼闊的國家，我國的水域由內(nèi)河水域和沿海海域構(gòu)成，內(nèi)河水域面積約17.6萬km2，約占國土面積（不含海域）的1.8%。其中主要江、河總面積占內(nèi)陸水域總面積39%；湖泊總面積占內(nèi)陸水域總面積42.2%；全國建成的水庫8.5萬多座，總面積約2萬km2。據(jù)交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)，2015年沿海港口新建生產(chǎn)性泊位185 個(gè)，其中深水泊位121 個(gè)；合計(jì)凈增生產(chǎn)性泊位155個(gè)，凈增深水泊位118 個(gè)；凈增通過能力4.8 億t。截至2015年底：沿海港口擁有生產(chǎn)性泊位超過7 000 個(gè)，其中萬噸級(jí)以上深水泊位超過2 300 個(gè)；總通過能力超過85 億t，其中集裝箱通過能力超過1.9 億TEU。隨著沿海港口產(chǎn)能規(guī)模躍上新臺(tái)階，對(duì)水上運(yùn)輸?shù)男枨笠策M(jìn)一步增強(qiáng)。高速發(fā)展的水路運(yùn)輸，離不開水上安全的保障，離不開水上消防執(zhí)法隊(duì)伍的保駕護(hù)航。

1概　述

本文主要對(duì)當(dāng)前水上消防行政執(zhí)法管理現(xiàn)狀進(jìn)行探討，對(duì)水上消防行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、造成當(dāng)前水上消防執(zhí)法管轄問題的主要原因進(jìn)行分析，提出我國水上消防執(zhí)法管理工作的新設(shè)想。目的在于加強(qiáng)水上消防執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高水上消防執(zhí)法水平，樹立水上消防執(zhí)法的良好形象。

1.1水上消防行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

水上消防行政執(zhí)法是水上消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照法律開展水上行政許可、行政審批、行政處罰等消防執(zhí)法行為。全面實(shí)現(xiàn)水上安全是水上消防行政執(zhí)法的根本目的。就現(xiàn)狀來看，作為水上行政執(zhí)法的組成部分，目前我國水上消防執(zhí)法的依據(jù)有：1）憲法，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》；2）法律，如《中華人民共和國消防法》；3）行政法規(guī)，如《中華人民共和國水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》；4）地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，如《上海市水上消防工作暫行辦法》《浙江省水上交通事故處理辦法》；5）締結(jié)、參加的國際條約，如《SOLAS公約》《聯(lián)合國海洋公約》等。目前我國現(xiàn)有的水上消防執(zhí)法隊(duì)伍有：公安武警消防、交通公安消防和水上派出所。

1.2 水上消防行政執(zhí)法的特點(diǎn)

1.2.1 水上執(zhí)法任務(wù)艱巨、復(fù)雜

我國水域遼闊，除了內(nèi)河水域，在所轄的海域中，除了渤海作為我國的內(nèi)海以及在北部灣海域與越南劃定的第一條海上邊界不存在爭議以外，其他海區(qū)與周邊國家都存在著不同程度的問題，包括劃分海域疆界與某些島嶼歸屬等。面對(duì)周邊的某些國家對(duì)我國海上權(quán)益虎視眈眈，不斷侵犯我國領(lǐng)海，我國必須在這些爭議海區(qū)加強(qiáng)海上執(zhí)法力量的建設(shè)，增加海上綜合執(zhí)法能力，維護(hù)我國海洋權(quán)益。

同時(shí)，隨著我國對(duì)外開放程度不斷加深，海上運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，海上消防行政執(zhí)法對(duì)象往往不僅限于本國經(jīng)濟(jì)主體，而是包括了世界范圍內(nèi)各個(gè)國家的海上經(jīng)濟(jì)主體，在執(zhí)法過程中所依據(jù)的法律也往往不同，格外增加了海上消防行政執(zhí)法任務(wù)的復(fù)雜性。另外，海上消防行政執(zhí)法還受到海洋本身?xiàng)l件的影響，由于海洋是一個(gè)開放性的水域，海洋面積大，自然環(huán)境惡劣、多變，缺乏陸地上完善的社會(huì)服務(wù)功能，因而海上消防執(zhí)法往往難以做到面面俱到，增加了海上消防行政執(zhí)法的難度。

1.2.2 執(zhí)法成本高，對(duì)裝備要求高

水上執(zhí)法的裝備和建設(shè)在數(shù)量上、質(zhì)量上、投入的資金上和陸域相比差距很大，這些裝備和陸域相比還有自身的特點(diǎn)，比如說船艇，水上消防行政執(zhí)法的對(duì)象為船舶和水上設(shè)施，就需要專門的消防執(zhí)法船艇，然而，由于造價(jià)高，往往要上百萬甚至幾千萬，建造周期長，而且維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用高，使用起來成本也高，地方政府投入比較困難。同時(shí)，在水上執(zhí)法受氣候等自然因素的影響大，特別是遠(yuǎn)距離執(zhí)法，對(duì)船艇的續(xù)航能力和抗風(fēng)能力要求很高。隨著水上運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，許多船舶運(yùn)輸?shù)呢浳锊辉偈菃我坏钠贩N，增加了消防防范的難度，加上船舶本身結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這要求消防執(zhí)法船的裝備必須是全方位的。

1.2.3 對(duì)執(zhí)法人員的素質(zhì)要求高

水上消防行政執(zhí)法工作所依據(jù)的法規(guī)比其他行政執(zhí)法更具有規(guī)范性和技術(shù)性。水上消防行政執(zhí)法所依據(jù)的法律、行政法規(guī)，包括《消防法》及我國制定的關(guān)于內(nèi)河、港口、海洋等方面的法律、法規(guī)，以及我國參加的有關(guān)海洋國際公約，如《SOLAS公約》、《聯(lián)合國海洋公約》等。因此，要求進(jìn)行水上消防行政執(zhí)法人員既要具備一定的水上消防相關(guān)法律知識(shí)，又要掌握有關(guān)水域環(huán)境科學(xué)技術(shù)方面的知識(shí)，還要具備一定的救生能力。

1.3 水上消防行政管轄的劃分

我國憲法第三條第四款規(guī)定：中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。從中可以看出，中央政府和地方政府在行政管理方面的職權(quán)是有劃分的，也就是我們通常講的中央事權(quán)和地方事權(quán)。

從內(nèi)河流域來看，水上消防行政執(zhí)法的部門主要集中在公安消防機(jī)構(gòu)、公安武警消防機(jī)構(gòu)等部門，從沿海的情況來看，目前我國行使海上消防行政管理的部門眾多，主要有交通運(yùn)輸部的中國海事、交通運(yùn)輸部的港口公安、公安武警水上消防機(jī)構(gòu)等。

2 水上行政執(zhí)法管轄的沖突

2.1 法源存在沖突

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法打架、爭奪管理權(quán)，很大程度上應(yīng)歸咎于法源沖突。行政執(zhí)法的法源沖突使得政出多門、“一事多罰”的現(xiàn)象不可避免。綜合性執(zhí)法方式雖可以緩解這個(gè)問題，但目前僅在城管、文化、水務(wù)等幾個(gè)有限的領(lǐng)域予以實(shí)現(xiàn)；而同時(shí)，水上消防執(zhí)法的法源沖突問題并沒有得到根本解決，因此綜合執(zhí)法只能作為解決水上消防執(zhí)法法源沖突的輔助手段。

例如，消防安全方面的法律法規(guī)和水上交通安全方面的法律法規(guī)就存在著一些不完善、有矛盾、相抵觸的地方，沒有很好地銜接?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱安全生產(chǎn)法）第2條是這樣規(guī)定的：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！笨梢钥闯鱿腊踩矫娴姆珊退辖煌ò踩矫娴姆蓪?duì)安全生法來說，都是特別法和普通法的關(guān)系，雖然法律效力同等但在適用中特別法優(yōu)先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律它們又是平行的關(guān)系，分別規(guī)范著消防安全和水上交通安全的行為，當(dāng)然水上交通安全中是存在著消防安全的。如現(xiàn)行的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱海上交通安全法）至今未做過修改，但還是有效的法律。這兩部基本法律的內(nèi)容上應(yīng)該說沒有矛盾的（在內(nèi)河水上交通安全方面還沒有基本法律這個(gè)層面的規(guī)定），其主管部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別是公安部的消防局和交通運(yùn)輸部的海事局。問題出在2002年8月1日起施行的國務(wù)院令第355號(hào)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》這個(gè)行政法規(guī)和1990年3月3日以交通部令第14號(hào)發(fā)布的《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》、2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12號(hào)《中華人民共和國內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號(hào)《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》都將船舶發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故都作為水上交通事故的一個(gè)種類，而沒有把火災(zāi)事故從水上交通事故中區(qū)別開來，這顯然就和消防法的規(guī)定有抵觸了。

2.2 管轄權(quán)限沖突

從沿海的情況看，目前我國沿海行使水上行政執(zhí)法力量主要有：國家海洋局的海警、交通運(yùn)輸部的中國海事、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的中國漁政、海關(guān)總署的海關(guān)緝私警察、公安武警邊防部隊(duì)的警察等，交通運(yùn)輸部救助打撈局的職責(zé)中雖寫有海上消防工作，也承擔(dān)了部分沿海水域船舶火災(zāi)的撲救工作，但總的來說上述行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都沒有法律授予的水上消防監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)。只有交通運(yùn)輸部公安局在沿海各大港口設(shè)立的港口公安局有公安消防機(jī)構(gòu)并具有消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力，但現(xiàn)正處在體改階段，還未取得公務(wù)員身份，主要在企業(yè)內(nèi)部和港區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法。因歷史原因和體制問題，港口公安局目前對(duì)本港以外的到港船舶（包括外國船舶）基本不進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，未承擔(dān)社會(huì)面上的消防監(jiān)督管理任務(wù)。而海事管理機(jī)構(gòu)則依據(jù)水上交通安全法規(guī)和相關(guān)的國際公約對(duì)船舶開展日常的全面安全檢查，對(duì)航行國際航線的船舶還行使港口國的安全檢查，這些檢查中也有部分的消防安全內(nèi)容，但和公安消防機(jī)構(gòu)專項(xiàng)的監(jiān)督性檢查還是有區(qū)別的，對(duì)檢查出的消防違法行為沒有行政處罰權(quán)。從上述情況來看沿海水域的水上消防監(jiān)督管理的管轄還不明確，但從國務(wù)院批準(zhǔn)的《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)67號(hào)）文件的內(nèi)容來看沿海海域（港口）是由中央政府管轄這點(diǎn)是明確的，由中央政府公安機(jī)關(guān)管轄也是順理成章的，如各沿海港口公安局的體制得到改變，離企歸政了，將各港口公安局按海區(qū)重新整合和各海事管轄相對(duì)應(yīng)，行使中央管理水域上的公安事權(quán)，將警力投到沿海水域的水上設(shè)施、船舶（港口）上，到那時(shí)水上消防監(jiān)督管理管轄的問題也就隨之明確了。當(dāng)然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管轄，其消防監(jiān)督管理工作仍然由地方公安武警消防管轄。

內(nèi)河水域的情況和沿海還不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要問題是，部分地區(qū)部分相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和同志，包括地方公安武警消防的同志，對(duì)水上消防監(jiān)督管理的管轄還不十分清楚，有的認(rèn)為船舶和水上設(shè)施的消防監(jiān)督管理是地方海事管理機(jī)構(gòu)管轄，未主動(dòng)履行其消防監(jiān)督管理職責(zé)，造成了地方管理水域上消防監(jiān)督的空白點(diǎn)。

2.3 執(zhí)法情況與預(yù)期效果的沖突

2.3.1 水上消防法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后

目前，國家沒有專門的關(guān)于水上消防管理方面的法律，國務(wù)院和公安部也沒有的相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，即使許多部門和地方出臺(tái)了部門性或地方性的管理辦法，如：《上海市水上消防工作暫行辦法》，因?yàn)闆]有上位法的支持，許多水上違反消防管理的行為不能得到應(yīng)有的法律追究。許多的消防案件都與船舶的設(shè)計(jì)、建造及航行有關(guān)，而水上公安消防機(jī)構(gòu)無法對(duì)這些方面行使管理權(quán)，這些在設(shè)計(jì)、建造時(shí)就存在的隱患往往是造成火災(zāi)的關(guān)鍵，但由于沒有專門的水上消防法律，公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)現(xiàn)行的《消防法》沒有處罰依據(jù)，有的雖然進(jìn)行了處罰，但處罰幅度很小，不能對(duì)違法行為人實(shí)行有效制約和震懾。

2.3.2 水上消防管理權(quán)限分散，執(zhí)法效益低

對(duì)船舶和水上設(shè)施進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查是水上公安消防機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而海事機(jī)構(gòu)根據(jù)其職責(zé)也可以對(duì)船舶和水上設(shè)施進(jìn)行消防檢查，但他們檢查時(shí)所依據(jù)的法規(guī)卻有不同，側(cè)重點(diǎn)也各有所不同。許多船舶往往面臨的是公安消防機(jī)構(gòu)剛剛檢查完了，海事的又來檢查；這個(gè)水域查完了到另一個(gè)水域又被查，雖然海事沒有消防處罰權(quán)，但這樣的重復(fù)檢查，既浪費(fèi)了有限的資源，又起不到很好的防范效果。

3 解決水上消防行政執(zhí)法管轄方法

3.1加快制定和修改相關(guān)的法律法規(guī)

要規(guī)范水上消防執(zhí)法離不開相關(guān)法律的保障，所以要進(jìn)一步規(guī)范和完善我國水上消防行政執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)。加強(qiáng)相關(guān)管理法的立法工作，彌補(bǔ)法律漏洞，理順法律位階，建立完善的水上法律體系。早些年，原交通部制定了一些有關(guān)水上消防的法規(guī)，但都是參照陸域上發(fā)生的情況而設(shè)定的情節(jié)，不能完全適應(yīng)水上消防工作，沒有專門有關(guān)水上消防執(zhí)法的系統(tǒng)性的法律法規(guī)。雖然現(xiàn)在許多領(lǐng)域雖然已經(jīng)制定了相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，但執(zhí)行起來相互之間不配套、不系統(tǒng)，存在許多漏洞，甚至一些部門法還存在與上位法和國際法之間的矛盾和沖突。通過不斷地完善和加強(qiáng)水上立法，建立完善的水上消防行政法律體系，才能使水上消防執(zhí)法真正做到有法可依，實(shí)現(xiàn)依法治國。

3.2 建立水上聯(lián)合檢查、執(zhí)法機(jī)制

水上消防執(zhí)法工作有時(shí)涉及到多個(gè)部門、多個(gè)專業(yè)法律體系，是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、管理極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為水上行政執(zhí)法的組成部分，要提高水上消防執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政效能，打造高效、廉潔，就必須要有協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法體，就必須找準(zhǔn)聯(lián)合執(zhí)法工作的切入點(diǎn)，提高聯(lián)合執(zhí)法工作的目的性、效率效能。

前些年航運(yùn)業(yè)迅速發(fā)展時(shí)，修船造船業(yè)快速發(fā)展，因此也產(chǎn)生了一些無證修（造）船廠，這些船廠消防安全隱患突出，同時(shí)對(duì)海洋環(huán)境污染也相當(dāng)嚴(yán)重。這些無證船廠的存在，嚴(yán)重影響了國家法律法規(guī)所規(guī)范的正常社會(huì)秩序，損害了國家和人民的利益，然而卻不是能靠哪家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)單獨(dú)執(zhí)法能整治、取締的，它涉及到安監(jiān)局、水務(wù)局、質(zhì)監(jiān)局、工商局、邊防派出所、水上公安局、水上消防支隊(duì)、海事局、電力公司、技監(jiān)局等十幾家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方方面面，也不是哪家機(jī)構(gòu)有能力聯(lián)合其他部門可以進(jìn)行執(zhí)法的，必須由政府部門牽頭，組成專項(xiàng)行動(dòng)的聯(lián)合執(zhí)法小組，進(jìn)行全方位的長期聯(lián)合執(zhí)法才能將這些無證船廠予以取締或規(guī)范，并建立起長效機(jī)制才能確保執(zhí)法結(jié)果的持續(xù)。

3.3 建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍

目前，能夠?qū)λ舷拦ぷ鬟M(jìn)行管理的隊(duì)伍較多，在日常執(zhí)法活動(dòng)中相互溝通、協(xié)調(diào)較少。同時(shí)，由于缺乏一套對(duì)重大事件的統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)機(jī)制，致使各執(zhí)法單位有時(shí)出現(xiàn)“各自為政”和“群龍鬧?！钡默F(xiàn)象。 就目前來說，我國有權(quán)對(duì)船舶及水上設(shè)施進(jìn)行消防執(zhí)法的機(jī)構(gòu)有交通運(yùn)輸部的交通公安消防、公安武警消防等，許多職責(zé)相近，執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)也相同，因?qū)俨煌芾眢w系，造成了消防管理職責(zé)的交叉、機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)，耗資巨大。只有在整個(gè)國家水域建立一支統(tǒng)一的消防執(zhí)法隊(duì)伍，把與水上消防工作相關(guān)的職能歸屬到同一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，這樣才能根本解決這種多頭管理的現(xiàn)狀。

4 結(jié)　語

水上消防行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，需要各級(jí)水上管理部門及其他相關(guān)部門共同努力和協(xié)調(diào)配合，采取相應(yīng)的積極管理措施，通過修訂、完善現(xiàn)有的水上消防管理法律法規(guī)，不斷尋求行之有效的管理模式和管理方法，來達(dá)到增強(qiáng)水上消防安全管理成效的目的。

未來水運(yùn)發(fā)展將會(huì)保持高速發(fā)展的勢頭，港口貨物吞吐量和船舶航行密度都將急劇增加，這給各水運(yùn)企業(yè)的安全發(fā)展帶來了更大的挑戰(zhàn)。如果沒有安全保障，水運(yùn)業(yè)必然會(huì)在這種高速發(fā)展中付出慘重代價(jià)，甚至?xí)泳徦\(yùn)業(yè)的發(fā)展。水上消防行政執(zhí)法要看清水運(yùn)發(fā)展的形勢，準(zhǔn)確把握水運(yùn)行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，系統(tǒng)謀劃安全發(fā)展的新舉措，開展水上消防行政執(zhí)法的意義在于有效實(shí)現(xiàn)水上安全管理。因此，必須采取有效的措施，端正消防執(zhí)法的指導(dǎo)思想，完善消防法律法規(guī)，理順執(zhí)法關(guān)系，建立健全消防執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)營造一個(gè)良好的消防行政執(zhí)法環(huán)境。

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