神東礦區(qū)采煤塌陷區(qū)綜合治理初探

崔榮

【摘 要】 本文介紹了神東礦區(qū)采煤塌陷區(qū)治理現(xiàn)狀，綜述了具有神華神東特色的綜合治理路徑，分析了采煤塌陷區(qū)綜合治理存在的問題，提出了建設(shè)性的建議：加強領(lǐng)導、明確主體責任；科學規(guī)劃、做好銜接；建立和完善采煤地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制；統(tǒng)籌實施煤炭礦區(qū)村莊搬遷；完善土地利用政策、加強社會保障；完善配套政策。

【關(guān)鍵詞】 神東礦區(qū)；采煤塌陷區(qū)；綜合治理探析

一、神東礦區(qū)地理概況及治理現(xiàn)狀

1、概況

神府東勝礦區(qū)位于晉陜蒙三省接壤區(qū)，井田面積3.2萬平方公里，煤炭儲量2300億噸。該礦區(qū)地處黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區(qū)與毛烏素沙漠過渡地帶，屬溫帶半干旱季風氣候，年平均氣溫10.7度，年平均降雨量362毫米左右。自然災害頻發(fā)，每年都有不同程度的干旱、霜凍、大風等自然災害發(fā)生，是黃河流域風蝕沙化和水土流失嚴重的地區(qū)之一，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。神東礦區(qū)開發(fā)初期，絕大部分區(qū)域為裸露沙地，平均植被率僅為3%至11%，且植被種類單一，風蝕區(qū)面積占總面積百分之七十左右，是國家級的水土流失監(jiān)控區(qū)。

2.治理現(xiàn)狀

神東礦區(qū)地處神府東勝煤田的核心區(qū)，由神華神東煤炭公司（屬于神華集團核心煤炭生產(chǎn)企業(yè)）開發(fā)建設(shè)，目前擁有生產(chǎn)礦井15對，井田面積1165平方公里，采空區(qū)面積約305平方公里，整體產(chǎn)能達2億噸。自上世紀80年代中期開發(fā)以來，針對脆弱的生態(tài)環(huán)境、惡劣的自然條件，神華的先行者們就提出開發(fā)與治理并重的指導思想，堅持“產(chǎn)環(huán)保煤炭，建生態(tài)礦區(qū)的理念”，創(chuàng)造性地提出“采前防治、采中控制、采后修復”的煤炭清潔開采路徑，構(gòu)建了“外圍防護圈、周邊常綠圈、中心美化圈”及礦井分布式地下水庫和烏蘭木倫河水域的治理，即“三圈一水”的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理模式，破解了煤炭開采破壞水資源和地表生態(tài)的難題。經(jīng)過神華神東幾代人的努力，建成了系統(tǒng)穩(wěn)定，功能完善的地表生態(tài)環(huán)境，神東礦區(qū)現(xiàn)代化大規(guī)模的開采，不僅沒有造成環(huán)境的破壞而且使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了正向演替，在荒漠化地區(qū)建成了大片綠洲；同時，神華神東煤炭公司率先在全國建成了2億噸級的現(xiàn)代化煤炭生產(chǎn)基地。截止2015年底，神華神東煤炭公司在神東礦區(qū)累計投入生態(tài)建設(shè)資金28億元，完成生態(tài)治理面積250平方公里（其中：采煤塌陷區(qū)240平方公里、廠礦生活區(qū)10平方公里）；神東礦區(qū)植被覆蓋率由開發(fā)時的3%提高到現(xiàn)在的60%，位于神東礦區(qū)核心區(qū)大柳塔、上灣生活辦公區(qū)綠化率達到35%。多年來，神華神東公司圍繞高產(chǎn)高效千萬噸級礦井群建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的保護技術(shù)方面開展科研項目200余項，獲得各類科技大項16項，包含國家科技進步獎一等獎一項、二等獎四項、環(huán)境保護先進榮譽二十一項，國家環(huán)境保護領(lǐng)域的最高獎“中華環(huán)境獎”，探索出一條荒漠化煤炭現(xiàn)代化開采與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。

二、神東礦區(qū)采煤塌陷區(qū)綜合治理的基本路徑

1、加強領(lǐng)導、統(tǒng)一管理

神華神東煤炭公司按照集中管理、分級負責、專業(yè)運作、權(quán)責統(tǒng)一的原則，建立健全了專職、專業(yè)、全方位的三級管理體系。成立了以董事長為首的環(huán)保綠化委員會，負責環(huán)保綠化的規(guī)劃與決策。設(shè)立了與煤礦同級的環(huán)保管理處，實現(xiàn)了環(huán)保綠化工作專業(yè)化管理。建立了環(huán)境水保監(jiān)測、種苗基地、塌陷區(qū)生態(tài)恢復示范區(qū)等專業(yè)化服務(wù)單位。

2、清潔生產(chǎn)、科學治理

煤炭開采主要導致水資源破壞和地表生態(tài)損害，神東公司抓住這一主要矛盾，依靠科技進步，不斷創(chuàng)新開采技術(shù)，創(chuàng)造性地提出了“采前防治、采中控制、采后修復”生態(tài)建設(shè)理念，構(gòu)建了“外圍防護圈、周邊常綠圈、中心美化圈”及礦井分布式地下水庫和烏蘭木倫河水域的治理，即“三圈一水”的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理模式，積極探索主動型采煤塌陷區(qū)綜合治理技術(shù)，走出了一條煤炭開采與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

采前防治：針對礦區(qū)外圍大面積的沙地，神東從生態(tài)功能性的角度出發(fā)，不論是否屬于本企業(yè)井田范圍，在開采前進行了全面系統(tǒng)的防治。在礦區(qū)50公里范圍內(nèi)的風沙區(qū)和水土流失區(qū)，建設(shè)草灌喬相結(jié)合的立體防護體系，治理流動沙地103平方公里，有效地遏制了風沙危害和水土流失，構(gòu)建了礦區(qū)“外圍防護圈”。針對礦井周邊水土流失嚴重的裸露山地，神東公司優(yōu)化了水土保持整地技術(shù)，創(chuàng)新了針闊與喬灌綜合混交造林技術(shù)，主要建設(shè)了“兩山一灣”周邊常綠林，治理面積20平方公里；既控制了山地水土流失，又營造了常綠景觀，形成了“周邊常綠圈”。針對開發(fā)初期荒蕪的生產(chǎn)生活環(huán)境，神東創(chuàng)新集成水保綠化園林景觀、生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)，建設(shè)園林式廠礦、花園式小區(qū)，各廠礦、生活小區(qū)各具特色，綠地率達到35%，人均公共綠地超過10平方米，營造了優(yōu)美和諧的生產(chǎn)生活環(huán)境，形成了各具特色的“中心美化圈”。建設(shè)了礦區(qū)中心區(qū)域、周邊道路、丘陵山體灌溉管網(wǎng)及烏蘭木倫河流域橡膠壩水系，將礦井水綜合利用，形成了“一水”綜合利用灌溉系統(tǒng)。該“三圈一水”治理模式互為關(guān)聯(lián)、漸次增進、動態(tài)擴展，提升了礦區(qū)整體生態(tài)功能，建立了生態(tài)環(huán)境保障體系，避免了大規(guī)?，F(xiàn)代化開采導致的生態(tài)退化。

采中控制：開采之中，通過采取井下超大工作面整體沉降、礦井水井下存儲凈化利用、井下煤矸置換等綠色開采技術(shù)，從源頭防控“三廢”的產(chǎn)生，實現(xiàn)地表整體均勻沉降少破碎，礦井水井下存儲凈化利用少外排，煤矸石井下填充置換少升井等清潔開采技術(shù)，從而有效控制了采煤擾動對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的損傷力。

采后修復：開采之后，以“開采一次性煤炭資源，建設(shè)永續(xù)利用的生態(tài)資源”為目標。首先采取封育圍護、人工促進自然恢復、微生物復墾等技術(shù)措施，全面修復開采對地表生態(tài)環(huán)境的影響；其次，采取塌陷區(qū)生態(tài)功能優(yōu)化等技術(shù)措施，大力營造塌陷區(qū)生態(tài)經(jīng)濟林，建設(shè)永續(xù)利用的地上生態(tài)資源寶庫。

3、不斷探索，勇立潮頭

在煤炭資源開發(fā)過程中，采煤塌陷區(qū)生態(tài)恢復治理，是所有煤炭企業(yè)共同面對的一大環(huán)保難題。為了實現(xiàn)煤炭開采與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，神華神東煤炭公司聯(lián)合中國礦業(yè)大學、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學等科研院所，積極探索塌陷區(qū)治理技術(shù)，針對神東礦區(qū)塌陷區(qū)土地貧瘠、干旱缺水、塌陷影響植物生長等問題，開展了三十多項塌陷區(qū)生態(tài)治理技術(shù)研究，攻克了塌陷區(qū)生態(tài)治理中土地貧瘠、干旱缺水和沉陷傷根三大技術(shù)難題，為西部干旱、半干旱礦區(qū)土地復墾和生態(tài)修復探索出一條高效可行的新路子。以神東礦區(qū)采煤塌陷區(qū)微生物復墾技術(shù)為核心的《西部干旱半干旱煤礦區(qū)土地復墾微生物修復技術(shù)與應(yīng)用》榮獲2015年度國家科技進步二等獎。該成果針對塌陷區(qū)土地干旱、貧瘠、地表塌陷植物受損等問題，通過從當?shù)赝寥乐泻Y選出適宜的叢枝菌根真菌，培養(yǎng)后接種于植物根系，擴大植物根系對土壤水分和養(yǎng)分吸收，從而解決塌陷區(qū)生態(tài)治理中土地貧瘠、干旱缺水和沉陷傷根三大技術(shù)難題，植物成活率和成長率與1998年前相比均提高10%以上。同時，針對神東礦區(qū)黃土溝壑區(qū)塌陷裂縫較大等特點，神華神東公司自主研發(fā)了柳桿障蔽生態(tài)錨固坡等一系列技術(shù)，有效治理了榆家梁煤礦、保德煤礦采空區(qū)的地質(zhì)環(huán)境。

特別是神東礦井分布式地下水庫技術(shù)的運用，使神東礦區(qū)采煤塌陷區(qū)綜合治理技術(shù)邁向了新的高度。分布式地下水庫的基本原理是利用開采后形成的采空區(qū)巖體空隙儲水，用人工壩體將采空區(qū)周邊的安全煤柱連為一體，形成擋水壩體，通過收集巖層滲水用于生產(chǎn)。同時，將部分生產(chǎn)后的污水通過管道注入采空區(qū)，礦井水在采空區(qū)經(jīng)長距離運移達到自然凈化，之后通過自然壓差供水，實現(xiàn)地面凈水零入井，井下污水零升井。它具有井下供水、井下排水、礦井水處理、水災防治、環(huán)境保護和節(jié)能減排六大功能。據(jù)調(diào)查，神東礦區(qū)有大柳塔礦、上灣礦、補連塔礦、榆家梁礦等15個礦井，已建成35座地下水庫，每座平均出水量約70萬立方米，儲水總量最高達3100萬立方米；與以前相比神東礦區(qū)一年可節(jié)省費用9.3億元。

分布式地下水庫技術(shù)，在2014年獲得國家科技進步二等獎、中國煤炭科技進步一等獎，2015年又獲得中國專利金獎。中國工程院院士張鐵崗參觀后連連稱贊：“在神東礦區(qū)這個缺水的地方，研究出煤礦分布式地下水庫水資源保護技術(shù)，是一項重大創(chuàng)新，值得好好推廣。”此外，神東公司還積極探索水資源綜合利用“三級處理技術(shù)”，確保水的分質(zhì)利用。同時在采煤、選煤、燃煤過程中，建立了采空區(qū)、洗煤車間、鍋爐房三項廢水閉路循環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)了廢水循環(huán)利用，每天高達17萬立方米的礦井水多級利用不外排。

神東礦區(qū)經(jīng)過多年的采煤塌陷區(qū)治理技術(shù)研究探索，目前已初步建立了水、土、生態(tài)三項資源協(xié)調(diào)開發(fā)與利用的新模式。

4、地企共建、搬遷移民

采煤塌陷區(qū)的村民搬遷是所有煤炭企業(yè)面對的一大難題，更是一項復雜的系統(tǒng)工程。神東礦區(qū)采空區(qū)的搬遷工作始于1998年，由于當時國家和地方政府都沒有出臺相對應(yīng)的法規(guī)政策，神東公司只能通過當?shù)剜l(xiāng)政府與村民進行協(xié)商搬遷。由最初零散的村民貨幣搬遷補償（即只給搬遷村民一定量的貨幣補償，搬遷地由村民自行解決），到就近的整村搬遷（即在不影響煤礦采煤的前提下，在采空區(qū)附近選擇一塊村民可接受的居民點，神東公司給予新居民點“三通一平”，房屋由村民自主建設(shè)），過渡到向礦區(qū)中心區(qū)異地搬遷，發(fā)展至目前的異地整體集中搬遷模式。截止2015年底，神東公司在陜晉蒙境內(nèi)累計支付搬遷塌陷補償費用近90億元，搬遷農(nóng)牧民7766戶、22234人。先后建設(shè)移民新村17處（其中內(nèi)蒙鄂爾多斯境內(nèi)10處、陜西神木境內(nèi)3處、山西保德境內(nèi)4處），神東礦區(qū)采空區(qū)的搬遷村民基本得到了妥善安置。2009年，神華積極支持地方政府城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，并與當?shù)卣献?，在神木、伊旗境?nèi)各投資4億元，分別建設(shè)安置1000戶村民的神華移民新村，標志著神東礦區(qū)采空區(qū)村民搬遷向城鄉(xiāng)一體化建設(shè)邁進。2013年7月，陜西省原省委書記趙正永一行在神木調(diào)研期間，深入神木神華新村考察，充分肯定了神華神東公司和神木縣政府合作共建采空區(qū)搬遷移民新村的模式，為神府煤田采空區(qū)的移民搬遷工程樹立了示范作用。

神華神東公司在不斷探索采煤塌陷區(qū)治理的新技術(shù)、新路徑，取得了較大的成績，但是在采空塌陷區(qū)綜合治理方面還是面臨不少困難和問題。采煤塌陷區(qū)的綜合治理和移民搬遷是一項復雜的系統(tǒng)工程，受到采空區(qū)農(nóng)牧民、當?shù)卣皣蚁嚓P(guān)法律法規(guī)的制約。急需國家從制度層面進行頂層設(shè)計，使煤炭開采企業(yè)在采煤塌陷區(qū)綜合治理方面有規(guī)可依、有標準可循。

三、存在問題

1、綜合治理規(guī)劃滯后

采煤塌陷區(qū)綜合治理涉及煤炭開采、村民搬遷、社會保障、生態(tài)環(huán)境恢復治理、塌陷區(qū)土地利用等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)相互獨立又相互聯(lián)系，是一個復雜的系統(tǒng)工程，協(xié)調(diào)難度大。比如：地下開采與地上建設(shè)矛盾，地權(quán)與林權(quán)分設(shè)的矛盾，異地集中搬遷與村民就業(yè)的矛盾等。這就需要政府和企業(yè)共同制定采煤塌陷區(qū)綜合治理規(guī)劃，統(tǒng)籌地下采煤、地上開發(fā)、村莊搬遷、塌陷區(qū)恢復治理等，實現(xiàn)采煤塌陷區(qū)綜合治理工作。

2、政策重復交叉

按照現(xiàn)行管理體制，國家有關(guān)部門按照職責權(quán)限各負責采煤塌陷區(qū)治理工作的某一部分，政策之間重復設(shè)置，稅費重復征收。據(jù)統(tǒng)計，與煤礦塌陷區(qū)治理有關(guān)的稅費近10種，塌陷區(qū)治理總支出約占煤炭銷售收入的6-8%，煤企對此反映強烈，亟需國家調(diào)整完善現(xiàn)有政策。

3、治理機制不健全

據(jù)調(diào)查，神東煤田部分采區(qū)與基本農(nóng)田重疊，由于煤層厚、水位淺，開采后部分耕地變?yōu)榛牡?，實際耕地面積減少，土地利用現(xiàn)狀圖失真。在現(xiàn)行土地管理制度下，塌陷區(qū)的基本農(nóng)田治理前后用途不變，治理收益低，各方面投資積極性不高。部分村民為了得到高于土地種植收益的塌陷補償款不愿接受治理后的耕地，導致企業(yè)復墾進退兩難，撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。

4、監(jiān)管不到位

目前，采煤塌陷區(qū)治理涉及多個政府部門，大多通過事前審批管理，缺乏事中事后監(jiān)管，許多政策形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。多部門實行采煤塌陷區(qū)治理，主體責任難以落實，結(jié)果是誰都管，誰都沒責任，直接影響區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

四、幾點建議

1、加強領(lǐng)導、明確主體責任

采煤塌陷區(qū)綜合治理包括壓煤村莊的搬遷，生態(tài)環(huán)境恢復治理，塌陷區(qū)土地再利用等工作。要強化政府領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，建立健全采煤塌陷區(qū)綜合治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確管理主體責任。國家層面需盡快出臺采煤塌陷區(qū)綜合治理法規(guī)政策。省級采煤塌陷區(qū)綜合治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范標準，結(jié)合本地區(qū)實際，制定綜合治理規(guī)劃，擬定資金來源和使用方向，審批采煤塌陷區(qū)綜合治理方案。煤炭礦區(qū)主體和市縣協(xié)調(diào)機構(gòu)負責落實規(guī)劃。

2、科學規(guī)劃、做好銜接

堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合監(jiān)管的原則，加強規(guī)劃管理。增強規(guī)劃的指導性和約束力，完善法規(guī)政策體系，強化事中事后監(jiān)管，提高治理效率。特別是煤企的采煤塌陷區(qū)綜合治理計劃要與當?shù)卣龊勉暯?，強化地企合作，建立協(xié)調(diào)溝通機制，徹底解決綜合治理規(guī)劃，企業(yè)和政府“兩張皮”的問題。

3、建立和完善采煤地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制

神東礦區(qū)開發(fā)之初，就向財政部申請并獲批在噸煤成本中提取0.45元作為生態(tài)環(huán)境治理專項資金，率先在全國煤炭企業(yè)建立了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復保障機制。這種生態(tài)環(huán)境治理專項資金列支方式可在全國推廣。同時，將煤炭企業(yè)繳納的水土保持補償費、土地復墾費、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理保證金、水土保持防治費、耕地開墾費等應(yīng)消減合并為一類費用，統(tǒng)一以礦山環(huán)境恢復治理保證金由企業(yè)繳存，政府監(jiān)管。企業(yè)完成了綜合治理責任后，政府應(yīng)及時返還，同時政府應(yīng)出臺綜合治理標準與監(jiān)管方式，規(guī)范企業(yè)履責與政府監(jiān)管行為。

4、統(tǒng)籌實施煤炭礦區(qū)村莊搬遷

采煤地區(qū)政府要結(jié)合區(qū)域城鎮(zhèn)化總體布局，在新型農(nóng)村社區(qū)，新農(nóng)村和保障性住房建設(shè)中統(tǒng)籌做好壓煤村莊整體搬遷工作?？h級人民政府負責實施村莊搬遷工作，新村的選址，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用由當?shù)卣鉀Q，其余費用由煤炭企業(yè)承擔。位于神木縣城北部的神木新村，神華與神木縣政府合作，先后投資10.6億元建設(shè)了2200多套搬遷移民住房，整體解決了未來10年神華在神木境內(nèi)采空區(qū)的移民搬遷問題。這一合作模式值得向神東煤田及其它礦區(qū)推廣。

5、完善土地利用政策、加強社會保障

積極探索通過市場機制治理利用采煤塌陷區(qū)土地，允許治理主體對采煤塌陷區(qū)治理恢復的土地，按一定比例進行商業(yè)開發(fā)，吸引社會力量參與治理工作。綜合治理節(jié)約的補充耕地指標，由治理主體合理使用。搬遷新村用地利用舊村復墾土地置換，專項建設(shè)用地指標等方式解決。同時要完善就業(yè)政策體系，強化職業(yè)技能培訓，社會保險補貼，稅費減免等就業(yè)、再就業(yè)扶持政策，引導礦區(qū)搬遷移民充分就業(yè)。深化土地制度改革，推進塌陷區(qū)土地適度集中和規(guī)模利用，支持村民集體入股、參與塌陷區(qū)經(jīng)營開發(fā)，保障土地所有人的長期收益。

6、完善配套政策

建立健全采煤塌陷區(qū)綜合治理等法規(guī)體系，加快制定生態(tài)文明礦區(qū)、壓煤村莊搬遷補償，采煤塌陷區(qū)土地補償及治理標準。設(shè)立國家級的采煤塌陷區(qū)綜合治理工程研究中心，推進煤炭清潔生產(chǎn)、綠色開采、采煤塌陷區(qū)治理的科技攻關(guān)。神華主導研究的《生態(tài)脆弱區(qū)煤炭現(xiàn)代化開采地下水和地表生態(tài)保護技術(shù)》、《西部干旱、半干旱煤礦區(qū)土地復墾的微生物修復技術(shù)運用》成果值得在神東煤田及西部礦區(qū)大力推廣運用。

采煤塌陷區(qū)綜合治理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，事關(guān)采煤地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。采煤企業(yè)應(yīng)有高度的社會責任感，開采一次性煤炭資源，建設(shè)永續(xù)利用的生態(tài)體系，大力開展采煤塌陷區(qū)的綜合治理。政府要破解政策障礙，削減稅費，打通制度壁壘，堅持地企和諧發(fā)展，徹底解決企業(yè)和地方治理計劃的“兩張皮”問題。只有加強地企深度合作，走地企共建、利益共享、和諧發(fā)展之路，才能推動采煤塌陷區(qū)綜合治理規(guī)劃的落地生根，帶動當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)和諧發(fā)展，實現(xiàn)采煤地區(qū)良性的可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

[1] 賀生忠：神東年輪（上、下冊），三秦出版社，2008.8.

[2] 高會武：煤海放歌，北京現(xiàn)代出版社，2015.8.

【作者簡介】

崔 榮（1968.10-），陜西神木人，大學文化程度，現(xiàn)從事神華神東煤炭集團公司項目前期管理、煤礦采區(qū)塌陷、搬遷補償及地企協(xié)調(diào)工作.