四川內(nèi)江依法治教實(shí)踐探索

唐京

【摘 要】 文章探討了四川內(nèi)江教育治理法治化實(shí)踐。概述了教育治理法治化的必然性，介紹了內(nèi)江市依法治教的成效，提出改革完善教育治理法治化的策略：完善教育治理法律制度體系；健全教育治理工作運(yùn)行機(jī)制；推動(dòng)法治教育創(chuàng)新實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】 教育治理；依法治教；法治化

教育治理法治化是在教育領(lǐng)域落實(shí)依法治國(guó)基本方略的具體體現(xiàn)。全面推進(jìn)依法治教，把政府、學(xué)校、社會(huì)、公民等教育法律關(guān)系主體和各類(lèi)教育活動(dòng)納入法治化軌道，是完善教育依法治理、促進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇；是新常態(tài)下實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，進(jìn)一步深化教育改革，加快教育發(fā)展，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。國(guó)家教育部制定的《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》提出，要依法維護(hù)人民受教育權(quán)益、維護(hù)教育領(lǐng)域的公平正義、保障教育秩序的安全穩(wěn)定。如何以法治思維和法治方式推進(jìn)教育事業(yè)改革發(fā)展，各地和各級(jí)教育行政主管部門(mén)進(jìn)行了積極而有益的探索，取得了階段性成果，但仍需要進(jìn)一步改革和完善。

一、時(shí)代需求：教育治理法治化的必然性

當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，教育領(lǐng)域亦是如此，面臨的都是“硬骨頭”、難問(wèn)題。廣大人民群眾密切關(guān)注著教育的發(fā)展，對(duì)接受高質(zhì)量、多層次的教育，有著越來(lái)越強(qiáng)烈的需求，供需矛盾日趨突出。如何突破制約教育發(fā)展的瓶頸和障礙，只能是在法治的軌道上進(jìn)行改革，建設(shè)更為高質(zhì)、合理、有效的教育體系。全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)依法行政提出了更高、更新的要求。一個(gè)國(guó)家整體生活狀況的好壞，在很大程序上取決于其行政執(zhí)法水平的高低，依法行政可以說(shuō)是依法治國(guó)的關(guān)鍵。[1]各級(jí)教育行政部門(mén)必須按照依法行政的各項(xiàng)要求，強(qiáng)化教育行政管理法治化建設(shè)，促進(jìn)依法履行行政職能，規(guī)范教育行政執(zhí)法，全面落實(shí)法治要求，構(gòu)建公平正義的教育法治環(huán)境。同時(shí)，教育治理法治化是規(guī)范辦學(xué)、破解學(xué)校管理難題的必然選擇。作為依法治教重要組成部分的依法治校，就是在落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行機(jī)制的制度化。[2]學(xué)校作為具有公共管理職能的社會(huì)組織，需要按照法律至上，保障權(quán)利、制約權(quán)力的原則，用法治的方式對(duì)學(xué)校工作全局、管理全程進(jìn)行統(tǒng)攝和指導(dǎo)。當(dāng)前，學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中法律問(wèn)題、管理漏洞與矛盾糾紛日漸突出，給學(xué)校管理帶來(lái)了許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，必須通過(guò)依法治校，實(shí)現(xiàn)管理的制度化、規(guī)范化和法治化。

二、區(qū)域?qū)嵺`：內(nèi)江市依法治教成效

四川省內(nèi)江市教育系統(tǒng)以法治精神為引領(lǐng)，堅(jiān)持在法治軌道上開(kāi)展工作，全面推進(jìn)依法治教，切實(shí)推進(jìn)教育行政管理觀念與方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校依法辦學(xué)、規(guī)范管理，引導(dǎo)社會(huì)力量參與教育評(píng)價(jià)監(jiān)督，促進(jìn)人才培養(yǎng)機(jī)制和教育管理體制改革，[3]開(kāi)拓了依法治教工作的新局面。

1、以法治意識(shí)為導(dǎo)向促進(jìn)行政管理法治化

按照職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的要求，遵循管辦評(píng)分離的總體思路，市、縣（區(qū)）教育部門(mén)加快形成法治化的教育行政管理體制，健全法律規(guī)范的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制。

（1）依法全面履行職責(zé)。按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的原則，2014年起，市、縣（區(qū)）教育部門(mén)依法清理、精簡(jiǎn)行政權(quán)力，重點(diǎn)梳理在行政許可、行政處罰、學(xué)校管理等方面的職責(zé)，市級(jí)教育行政管理部門(mén)編制了16項(xiàng)權(quán)力清單和責(zé)任清單，以及146項(xiàng)規(guī)范辦學(xué)的負(fù)面清單。

（2）確保決策科學(xué)合法。事關(guān)教育發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大決策事項(xiàng)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，建立重大教育決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度、重大決策合法性審查制度，建立教育決策咨詢論證專(zhuān)家?guī)?，鼓?lì)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期跟蹤研究重大教育問(wèn)題。

（3）建立健全運(yùn)行機(jī)制。以教育部出臺(tái)的義務(wù)教育均衡發(fā)展、中小學(xué)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)、各類(lèi)學(xué)校辦學(xué)、中小學(xué)校長(zhǎng)等標(biāo)準(zhǔn)體系為指導(dǎo)，制定切合各地和各校實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和程序。依法聯(lián)合政府有關(guān)部門(mén)，實(shí)行市、縣（區(qū)）整體聯(lián)動(dòng)。建立健全糾紛處理機(jī)制，設(shè)立調(diào)解委員會(huì)，引導(dǎo)師生和民眾合法、合理表達(dá)訴求。

（4）強(qiáng)化監(jiān)督考評(píng)效用。完善教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)、信訪舉報(bào)等制度，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。2015年，市教育局聘請(qǐng)了第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，依法對(duì)全市學(xué)校和單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的“免疫”功能。實(shí)行教育領(lǐng)域信息公開(kāi)，重點(diǎn)推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、公共資源配置、入學(xué)規(guī)則與招生政策、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、重要改革事項(xiàng)等方面的信息公開(kāi)。

2、以法治思維為指引推進(jìn)學(xué)校管理法治化

以建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度為目標(biāo)，健全學(xué)校規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)校治理法治化。

（1）筑牢依法治?；A(chǔ)。首先，以章程為統(tǒng)領(lǐng)完善學(xué)校制度體系。2014年起，市、縣（區(qū)）教育部門(mén)按照屬地管理原則，開(kāi)展所屬學(xué)校章程制定與核準(zhǔn)工作，并啟動(dòng)章程核準(zhǔn)后的執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，督促學(xué)校以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善管理制度和配套政策。其次，以法治為核心完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。科學(xué)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)并建立合理的崗位責(zé)任，按照規(guī)章制度設(shè)立運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制等。建立設(shè)置法治副校長(zhǎng)，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，充分發(fā)揮法律專(zhuān)家對(duì)校園各類(lèi)事務(wù)的指導(dǎo)與顧問(wèn)作用。

（2）破解依法治校難題。事事與家長(zhǎng)、學(xué)生簽訂協(xié)議或合同，這是內(nèi)江市在探索依法治教過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的“土辦法”，也是被現(xiàn)實(shí)倒逼出的一項(xiàng)管理智慧。[4]針對(duì)學(xué)生安全管理、安全事故處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與學(xué)生及其家長(zhǎng)簽訂安全管理合同；針對(duì)新進(jìn)教師容易流動(dòng)、教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題，與新進(jìn)教師簽訂合同；針對(duì)部分教師評(píng)聘高級(jí)職稱(chēng)后工作激情減退、作用發(fā)揮不明顯等現(xiàn)象，與擬評(píng)聘高級(jí)職稱(chēng)的教師簽訂合同；針對(duì)師德建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，簽訂師德合同。2015年，全市約50萬(wàn)師生參與了合同管理，妥善解決了學(xué)生安全事故、教師職稱(chēng)評(píng)定等多起糾紛。

（3）強(qiáng)化學(xué)校法治教育。通過(guò)兩年多的探索，內(nèi)江市總結(jié)出了校園法治教育“五落實(shí)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。落實(shí)教材：各學(xué)校以法治教育整合各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)教育，編寫(xiě)切合實(shí)際的地方教材和校本教材，營(yíng)造校內(nèi)法治氛圍，打造實(shí)景教材。落實(shí)師資：充分發(fā)揮政治課教師、班主任、法治副校長(zhǎng)、法治輔導(dǎo)員的作用，安排他們專(zhuān)兼職承擔(dān)法治教育課程，整合社會(huì)資源，建設(shè)法治教育志愿者隊(duì)伍。落實(shí)課時(shí)：利用社會(huì)實(shí)踐、班團(tuán)隊(duì)等課時(shí)加強(qiáng)法治教育，各學(xué)校每周至少安排1至2節(jié)法治教育課，各學(xué)校每年至少舉辦1次法治講座。落實(shí)考試：從2015年開(kāi)始，內(nèi)江市中考政治學(xué)科的考試內(nèi)容中增加了不低于20分的法律知識(shí)。將法律知識(shí)納入學(xué)生重點(diǎn)考查范圍，并記入學(xué)生成長(zhǎng)檔案。落實(shí)經(jīng)費(fèi)：對(duì)法治教育進(jìn)行專(zhuān)門(mén)預(yù)算，將義務(wù)教育階段法治教育納入教育經(jīng)費(fèi)保障范圍，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，確保足額到位。

3、積極引導(dǎo)社會(huì)參與教育治理法治化

學(xué)校存在于社區(qū)，其發(fā)展也依托于社區(qū)，讓社區(qū)參與學(xué)校發(fā)展有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校系統(tǒng)與社會(huì)大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。[5]內(nèi)江市著力構(gòu)建社區(qū)、家庭和學(xué)?！叭灰惑w”的育人機(jī)制，形成家庭、社區(qū)與學(xué)校的良性互動(dòng)機(jī)制。

（1）探索建立社區(qū)參與學(xué)校治理的新機(jī)制。各中小學(xué)校建立了有社區(qū)組織代表、家長(zhǎng)代表、企事業(yè)單位代表、教師和學(xué)生代表組成的學(xué)校社區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)，每年召開(kāi)一次會(huì)議，對(duì)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目和涉及社區(qū)家長(zhǎng)、學(xué)生重大利益的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行共同協(xié)商，定期通報(bào)學(xué)校工作開(kāi)展情況，增進(jìn)溝通和了解。整合社會(huì)資源，聯(lián)合公檢法部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體共建法治教育實(shí)踐基地，目前，已建成市中院少年法庭、資中木偶戲劇團(tuán)2個(gè)實(shí)踐基地。

（2）積極發(fā)揮家長(zhǎng)在學(xué)校治理中的重要作用。各級(jí)各類(lèi)學(xué)校建立了家長(zhǎng)委員會(huì)，引導(dǎo)家長(zhǎng)委員會(huì)參與學(xué)校管理，充分發(fā)揮家長(zhǎng)委員會(huì)紐帶作用。制定了《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育的實(shí)施意見(jiàn)》和《內(nèi)江市家庭教育指南》，引導(dǎo)家長(zhǎng)依法科學(xué)開(kāi)展家庭教育。定期家訪、組織座談，共同探討學(xué)生教育和學(xué)校發(fā)展問(wèn)題，大力營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持學(xué)校發(fā)展的良好環(huán)境和氛圍。

三、改革完善：教育治理法治化的策略

1、完善教育治理法律制度體系

隨著我國(guó)教育立法進(jìn)程的發(fā)展，教育法治體系不斷完善，但與改革發(fā)展的快速步伐和民眾日益提高的意識(shí)與要求相比，仍存在較多的空白和明顯的滯后性，尤其是基層實(shí)踐中無(wú)法可依的問(wèn)題最為突出。黨的十八屆四中全會(huì)決定中已明確指出，依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育等領(lǐng)域和方面的法律法規(guī)。在加強(qiáng)國(guó)家層面教育立法的同時(shí)，地方立法的進(jìn)度也必須跟上。應(yīng)著重針對(duì)基礎(chǔ)教育、入學(xué)規(guī)則、師資待遇等難題進(jìn)行立法和制定政策，堅(jiān)持科學(xué)性、實(shí)效性和可操作性，能確實(shí)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)教育公平正義、推進(jìn)學(xué)校自主辦學(xué)、維護(hù)師生權(quán)益的作用。

各地教育行政部門(mén)在國(guó)家和地方立法精神的指導(dǎo)下，積極利用教育政策、制定實(shí)施方案等，推出與基層實(shí)踐相結(jié)合的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范性文件，確保行政的法治框架。各學(xué)校按照內(nèi)部管理實(shí)際需求制定教育紀(jì)律，維護(hù)正常的教學(xué)、教育和管理秩序，[6]以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善常規(guī)管理制度，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系，以制度來(lái)調(diào)節(jié)和控制學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系以及部門(mén)和個(gè)人行為的規(guī)范。

2、健全教育治理工作運(yùn)行機(jī)制

各級(jí)教育行政部門(mén)要按照職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)的原則，明確行政權(quán)力清單，健全依法行政依據(jù)，優(yōu)化運(yùn)行流程，提高行政效率。針對(duì)教育審批、確認(rèn)等公共服務(wù)事項(xiàng)，要落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化要求，定期調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和民眾所需。堅(jiān)持科學(xué)民主決策，積極適用法律顧問(wèn)制度，注重決策的專(zhuān)業(yè)性和合法性審查。規(guī)范教育行政執(zhí)法，嚴(yán)格按照程序行使權(quán)力，明確執(zhí)法責(zé)任，確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。將事前管理、事中監(jiān)督和事后處罰相結(jié)合，正確運(yùn)用行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法手段，正面應(yīng)對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟，及時(shí)處理信訪案件，引導(dǎo)民眾合法理性表達(dá)訴求。主動(dòng)執(zhí)行信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則。

理順政府和學(xué)校的關(guān)系，尊重學(xué)校自主辦學(xué)的主體地位，健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和各類(lèi)議事規(guī)則，依法規(guī)范辦學(xué)行為。把法治作為解決校內(nèi)糾紛和沖突的基本方式，綜合運(yùn)用調(diào)解、申訴、仲裁等各種爭(zhēng)議解決機(jī)制。充分發(fā)揮教職工、學(xué)生及家長(zhǎng)參與學(xué)校管理并進(jìn)行監(jiān)督的效能，健全社會(huì)參與機(jī)制，廣泛爭(zhēng)取社會(huì)支持。

3、推動(dòng)法治教育創(chuàng)新實(shí)踐

增強(qiáng)教育系統(tǒng)法治觀念是依法治教的基礎(chǔ)性工程，要讓教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部、行政工作者、學(xué)校管理者及廣大師生樹(shù)立尊法、守法、學(xué)法、用法的思維與理念。實(shí)施法治教育，要有針對(duì)性，應(yīng)該分層次、分類(lèi)別、分階段進(jìn)行，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、管理者和教師的法治培訓(xùn)應(yīng)體現(xiàn)不同的側(cè)重點(diǎn)，針對(duì)各學(xué)段、各年級(jí)學(xué)生呈現(xiàn)梯級(jí)的教育目標(biāo)和學(xué)法內(nèi)容，針對(duì)女性學(xué)生、留守兒童等特殊群體的應(yīng)有專(zhuān)項(xiàng)教學(xué)內(nèi)容。國(guó)家教育部已啟動(dòng)《青少年法治教育大綱》編制工作，各地和各學(xué)校應(yīng)根據(jù)實(shí)際編寫(xiě)地方教材和校本教材。實(shí)施法治教育，應(yīng)體現(xiàn)實(shí)效性，尤其要針對(duì)青少年的身心特點(diǎn)，符合其實(shí)際需求。青少年法治教育的重點(diǎn)應(yīng)是切實(shí)維護(hù)受教育權(quán)和身心健康權(quán)利，避免違法侵害，避免學(xué)生因無(wú)知而導(dǎo)致的犯罪或過(guò)錯(cuò)行為。實(shí)施法治教育，還要注重實(shí)踐性，要考慮青少年對(duì)法治教育的接受意愿，增加學(xué)習(xí)的實(shí)踐性、參與性和趣味性?？山Y(jié)合各類(lèi)活動(dòng)開(kāi)展法治教育，開(kāi)發(fā)生動(dòng)性強(qiáng)的教學(xué)課程，爭(zhēng)取社會(huì)支持共建校外實(shí)踐基地，促進(jìn)中小學(xué)生以多種形式參加法治教育。

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【作者簡(jiǎn)介】

唐 京（1979.4-）女，四川資陽(yáng)人，四川省直機(jī)關(guān)黨校，法學(xué)副教授，主要研究方向：行政法.