PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：一種混合財(cái)產(chǎn)權(quán)及其保護(hù)規(guī)則

付大學(xué)

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

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PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：一種混合財(cái)產(chǎn)權(quán)及其保護(hù)規(guī)則

付大學(xué)

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位直接涉及法律對(duì)相關(guān)利益的保護(hù)程度，將其定位為私權(quán)會(huì)漠視公共利益的保護(hù)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是來(lái)源于政府的一種新財(cái)產(chǎn)，是公私混合財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利客體是特許經(jīng)營(yíng)行為。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的“權(quán)利束”在被特許人和政府之間混合配置，是為平衡各方利益使然。作為一個(gè)混合財(cái)產(chǎn)權(quán)，其保護(hù)規(guī)則(即財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則、不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則、管制規(guī)則和無(wú)為規(guī)則)應(yīng)有所為有所不為，應(yīng)突出不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和管制規(guī)則的優(yōu)先適用地位。

PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；新財(cái)產(chǎn)；混合財(cái)產(chǎn)；保護(hù)規(guī)則

引言

特許經(jīng)營(yíng)(Franchise)存在兩種類型，一種是銷售私人產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)。如兩個(gè)企業(yè)之間達(dá)成特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，即特許人開(kāi)發(fā)某種待售產(chǎn)品或服務(wù)，被許人在特定區(qū)域市場(chǎng)中銷售該產(chǎn)品或服務(wù)，后者為在特定區(qū)域的銷售權(quán)向前者支付一定費(fèi)用的協(xié)議。*參見(jiàn) Paul H. Rubin, “The Theory of the Firm and the Structure of the Franchise Contract”, Journal of Law & Economics, Vol. 21, Iss.1(1978), p.224.再如，政府授予市場(chǎng)主體專營(yíng)某種商品或服務(wù)，鹽業(yè)專賣、煙草專賣等等。另一種是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)。此種特許是政府及其部門將公共產(chǎn)品或者服務(wù)的供給權(quán)通過(guò)特定程序賦予市場(chǎng)主體，*參見(jiàn)付大學(xué)：《PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品定價(jià)的法律重構(gòu)》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。是公私合作制(PPP)的一種模式，簡(jiǎn)稱PPP特許經(jīng)營(yíng)。有的學(xué)者將此種特許經(jīng)營(yíng)稱為“公共特許分配”、*參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制——法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論區(qū)》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第323-340頁(yè)?！笆姓卦S經(jīng)營(yíng)”*參見(jiàn)李顯冬：《市政特許經(jīng)營(yíng)中的雙重法律關(guān)系》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。或者“公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”*參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)及其政府規(guī)制》，載《法商研究》2007年第2期。等，這些表述并不精準(zhǔn)，難以概括此種特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，因此筆者并未予采納。

特許經(jīng)營(yíng)的兩種類型存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別：首先，特許主體不同。第一種特許經(jīng)營(yíng)中的特許人既有企業(yè)又有政府，但主要是企業(yè)；而第二種特許經(jīng)營(yíng)中的特許人只能為政府。其次，特許的內(nèi)容不同。第一種特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是私人產(chǎn)品；而第二種特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是公共產(chǎn)品。再次，特許經(jīng)營(yíng)是否收費(fèi)不同。第一種特許經(jīng)營(yíng)中被特許人必須向特許人支付特許使用費(fèi)(企業(yè)之間的特許)，或者取得政府頒發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)許可證(政府的特許)；而第二種特許經(jīng)營(yíng)中被特許人無(wú)須向特許人支付費(fèi)用，而且有時(shí)可以獲得政府的財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等。由于兩種類型特許經(jīng)營(yíng)的重大區(qū)別，由此產(chǎn)生的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性亦涇渭分明?；诖?，本文僅研究PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

近兩年我國(guó)大力推行PPP模式后，特許經(jīng)營(yíng)成為公共產(chǎn)品供給的一種重要模式(尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域)，其權(quán)利的屬性及其保護(hù)規(guī)則需要進(jìn)一步探究。PPP特性經(jīng)營(yíng)權(quán)具有何種屬性直接影響法律對(duì)該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則和救濟(jì)方式。本文在分析現(xiàn)有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種混合財(cái)產(chǎn)權(quán)，并構(gòu)建該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則。

一、PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性之爭(zhēng)與定位之惑

(一)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性之爭(zhēng)

從本世紀(jì)初，我國(guó)學(xué)者就對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性問(wèn)題給予極大的關(guān)注，因?yàn)榇藛?wèn)題涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)納入哪部法律調(diào)整的問(wèn)題。在諸多研究中，較有影響的代表性觀點(diǎn)有三個(gè)，即知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)、獨(dú)立的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)和準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)是由任學(xué)青提出，她認(rèn)為特許權(quán)內(nèi)容涉及商號(hào)、商標(biāo)、服務(wù)商標(biāo)、專利、技術(shù)秘密、版權(quán)、商業(yè)標(biāo)識(shí)等權(quán)利，或者是它們的部分組合，因而是一種新型的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。*參見(jiàn)任學(xué)青：《特許經(jīng)營(yíng)基本法律問(wèn)題探析》，載《法學(xué)論壇》2002年第4期。獨(dú)立的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)是由楊明等提出，他認(rèn)為特許的客體是一種資格和能力，因而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種獨(dú)立的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)。*參見(jiàn)楊明、曹明星：《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第5期。準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)是由李顯冬提出，他認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具備一些物權(quán)的屬性，不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且是一種準(zhǔn)物權(quán)。*參見(jiàn)李顯冬：《市政特許經(jīng)營(yíng)中的雙重法律關(guān)系》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。這三種觀點(diǎn)在特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展初期提出，從某一角度都具有一定的合理性，但也存在著共同的不足——忽略了兩種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別，而且存在難以讓人信服的邏輯問(wèn)題。

其一，知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)和準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)都存在削足適履、對(duì)號(hào)入座的思維定式傾向，以現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論框架來(lái)套用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。無(wú)論是知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)還是準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)都是所有權(quán)泛化的表現(xiàn)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是知識(shí)財(cái)產(chǎn)之所有，準(zhǔn)物權(quán)乃為準(zhǔn)物之所有。這是大陸法系國(guó)家學(xué)者的一貫思維路徑，傾向于運(yùn)用“所有權(quán)”理論去分析所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，成為分析財(cái)產(chǎn)關(guān)系的最基本的工具和參照物，出現(xiàn)“所有權(quán)的泛化”，在問(wèn)題的解決上導(dǎo)致所有權(quán)失靈現(xiàn)象。*參見(jiàn)梅夏英:《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第51頁(yè)。大陸法系作為概念主義法學(xué)，有嚴(yán)密的概念體系和理論體系，當(dāng)出現(xiàn)新的財(cái)產(chǎn)時(shí)學(xué)者們總會(huì)思維定式地將其納入既有的體系。在財(cái)產(chǎn)法學(xué)領(lǐng)域，大陸法系封閉僵化的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在較為落后的生產(chǎn)力條件下創(chuàng)立，隨著生產(chǎn)力的提升、生產(chǎn)關(guān)系的變化，原財(cái)產(chǎn)權(quán)理論體系總是落后于現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)關(guān)系，難以滿足新型財(cái)產(chǎn)制度的要求。我國(guó)作為大陸法系國(guó)家，概念法學(xué)的這種弊端也暴露無(wú)遺。而英美法系作為工具主義法學(xué)，其財(cái)產(chǎn)法律制度僅作為便宜財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的一個(gè)工具而已，對(duì)新財(cái)產(chǎn)類型總具有很強(qiáng)的涵攝能力。與英美法系相比，我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度也凸顯出僵化的弊病，學(xué)者們的研究難以突破既有的藩籬。二位學(xué)者對(duì)號(hào)入座之后，就會(huì)出現(xiàn)新財(cái)產(chǎn)與舊制度之間的邏輯問(wèn)題。知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)以特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容中涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題來(lái)確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性值得商榷，依此邏輯雙方轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)的合同也應(yīng)屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)了。準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有某些物權(quán)屬性就將其歸入準(zhǔn)物權(quán)也欠缺邏輯上的周嚴(yán)，一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)也具有某些物權(quán)屬性，是否也可以將其納入準(zhǔn)物權(quán)呢？而且準(zhǔn)物權(quán)本身就是一個(gè)邊界不清的概念。

其二，獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)和準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)都認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是“資格或能力”，此觀點(diǎn)存在以部分定位整體之嫌。任何權(quán)利都由五個(gè)必備要素構(gòu)成：利益、主張、資格、權(quán)能和自由，其中權(quán)能又包括權(quán)威和能力。*參見(jiàn)夏勇:《人權(quán)概念的起源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第42- 43頁(yè)。若認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是“資格或能力”，就等于將權(quán)利的一個(gè)要素作為權(quán)利的客體，顯然是以點(diǎn)帶面、以部分定位整體，邏輯上難以說(shuō)得通。若依此推理，所有權(quán)利的客體都可以說(shuō)是一個(gè)資格或能力。如，物權(quán)從一個(gè)角度而言就是權(quán)利人擁有的占有、使用、收益或處分特定物的資格或能力，那么物權(quán)的客體是“資格或能力”嗎？若將權(quán)利的要素作為權(quán)利的客體，那么權(quán)利的客體就可以說(shuō)是利益、主張、資格、權(quán)能和自由的任何一個(gè)，顯然無(wú)法讓人信服的。概言之，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體不是一種“資格或能力”。筆者同意特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其權(quán)利客體應(yīng)是特許經(jīng)營(yíng)行為?！皺?quán)利客體就是權(quán)利行使所及的對(duì)象”，*張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社1999年版，第116頁(yè)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行使所及的對(duì)象就是特許經(jīng)營(yíng)行為。

(二)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位之惑

無(wú)論是知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)，還是準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)都將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為私權(quán)，這也是學(xué)界主流觀點(diǎn)。若將銷售私人產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)納入私權(quán)范圍，并無(wú)不妥。因?yàn)?，此種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是市場(chǎng)主體行使的特許經(jīng)營(yíng)行為，特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象為私人產(chǎn)品，影響的是私人利益。在PPP特許經(jīng)營(yíng)中，其權(quán)利客體仍是市場(chǎng)主體行使的特許經(jīng)營(yíng)行為，但特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，影響的是公共利益。不能僅依據(jù)某行為由市場(chǎng)主體行使就斷定該行為上的權(quán)利就是純私權(quán)。行政機(jī)關(guān)委托市場(chǎng)主體執(zhí)法(如委托代征稅款行為)也是市場(chǎng)主體所行使一種行為，顯然不能認(rèn)定其執(zhí)法權(quán)就是一種私權(quán)。PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與受委托的市場(chǎng)主體執(zhí)法權(quán)之間基本原理是一致的，二者權(quán)利都來(lái)源于政府，權(quán)利內(nèi)容都是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，都涉及公共利益。因此，筆者認(rèn)為PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不能簡(jiǎn)單地將其劃為私權(quán)。2015年最高人民法院將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛案件納入行政訴訟的受案范圍，也是否認(rèn)其作為私權(quán)的一個(gè)例證，*2015年5月1日實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的第11條。雖然筆者不贊同將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議案件納入行政訴訟案件(此問(wèn)題不是本文的研究范圍，在此不展開(kāi)論述)，但將該類案件納入解決私權(quán)糾紛的民事案件也是不妥的。

既然PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不是一個(gè)純粹的私權(quán)，那么是不是公權(quán)？答案是否定的。公權(quán)具有強(qiáng)制性，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。PPP特許經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體有償?shù)?使用者付費(fèi)或者政府付費(fèi))向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其權(quán)利無(wú)強(qiáng)制力支撐，無(wú)法歸于公權(quán)范疇。在公私二元制體系下，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位問(wèn)題讓人產(chǎn)生困惑。在公私二分法的深刻影響下，許多學(xué)者認(rèn)為任何一個(gè)“權(quán)”，不是私權(quán)(權(quán)利)就是公權(quán)(權(quán)力)，卻忽視了二者之間的無(wú)數(shù)混合狀態(tài)和中間狀態(tài)。公私二分法已經(jīng)受到很多學(xué)者的質(zhì)疑，現(xiàn)已普遍認(rèn)為“非公即私或非私即公”的觀點(diǎn)是不正確的。劉文華教授認(rèn)為將公與私對(duì)立起來(lái)，忽視兩者統(tǒng)一的一面，不承認(rèn)兩者之間存在非公非私、有公有私、亦公亦私的中間地帶的思想，早已脫離了時(shí)代要求。*參見(jiàn)劉文華：《經(jīng)濟(jì)法理論在求實(shí)、創(chuàng)新中行進(jìn)》，載《商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第7期。沃爾夫教授認(rèn)為公私劃分是一個(gè)誤導(dǎo)但必要的區(qū)分，說(shuō)其誤導(dǎo)是因?yàn)楣絼澐质强坎蛔〉?，既不是現(xiàn)代社會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)描繪也不是令人滿意的規(guī)范推理，不應(yīng)完全接受嚴(yán)明一貫的公私劃分，應(yīng)承認(rèn)社會(huì)生活的第三領(lǐng)域和公私之間無(wú)數(shù)的過(guò)渡狀態(tài)；說(shuō)其必要是因?yàn)楣絼澐质抢斫夂透倪M(jìn)社會(huì)所必要的。*參見(jiàn)Alan Wolfe, “Public and Private in Theory and Practice: Some Implications of an Uncertain Boundary”, in Jeff Weintraub & Krishan Kumar (ed.),Public and Private in Thought and Practice: Perspectives on a Grand Dichotomy, the University of Chicago Press, 1997, p.182.因此，公私二元解釋體系，無(wú)法科學(xué)闡釋PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

另外，公私二元制觀點(diǎn)的變種——公法私法化和私法公法化，也難以合理定位PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。公權(quán)私法化或者私權(quán)公法化中的公權(quán)或者私權(quán)都沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化，本質(zhì)上仍屬于公權(quán)或者私權(quán)。而PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是公權(quán)和私權(quán)的耦合，*關(guān)于耦合理論的論述，參見(jiàn)徐孟洲：《耦合經(jīng)濟(jì)法論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第36頁(yè)。此中的公權(quán)和私權(quán)都已發(fā)生質(zhì)的變化，不能簡(jiǎn)單地將其歸為私權(quán)或公權(quán)。無(wú)論將其定位為公權(quán)還是私權(quán)都不利于權(quán)利所涉及的各方利益保護(hù)?？茖W(xué)定位事關(guān)邊界劃分，盡管財(cái)產(chǎn)權(quán)制度守衛(wèi)著個(gè)體與政府之間紛擾不斷的邊界，但個(gè)體與政府之間確實(shí)存在一片難以區(qū)分的融合地帶。

二、PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新財(cái)產(chǎn)與混合財(cái)產(chǎn)

(一)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新財(cái)產(chǎn)

新財(cái)產(chǎn)理論是瑞克(Reich)教授在1964年發(fā)表于《耶魯法律期刊》的《新財(cái)產(chǎn)》一文中提出的。他提出政府通過(guò)權(quán)力和稅收大量吸取財(cái)富的同時(shí)，以多種形式釋放財(cái)產(chǎn)：現(xiàn)金、救濟(jì)金、服務(wù)、合同、特許經(jīng)營(yíng)和許可，成為一些市場(chǎng)主體財(cái)富的主要來(lái)源。*參見(jiàn)Charles A.Reich, “The New Property”, the Yale Law Journal, Vol. 73, Iss.5 (1964), p.733.瑞克將這些來(lái)源于政府的財(cái)富稱為新財(cái)產(chǎn)。這些新財(cái)產(chǎn)正在改變著人們的社會(huì)生活方式，改變著個(gè)人主義和獨(dú)立性的基礎(chǔ)，改變著政府的運(yùn)行模式。就特許經(jīng)營(yíng)而言，個(gè)人和企業(yè)所擁有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府創(chuàng)造和給予的部分壟斷地位。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在很大程度上取決于政府的權(quán)力；通過(guò)限制特許經(jīng)營(yíng)的數(shù)量，政府可以讓被特許人處于非常有利的地位。特許經(jīng)營(yíng)與其說(shuō)是“自然權(quán)利”倒不如說(shuō)是行業(yè)許可，因?yàn)樗谟枇艘环N由政府所建立的排他或壟斷地位。*參見(jiàn)Charles A.Reich, “The New Property”, the Yale Law Journal, Vol. 73, Iss. 5 (1964), pp.735-742.因此，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是新財(cái)產(chǎn)的一種，是一個(gè)特權(quán)(Privilege)，是一個(gè)非自然的或受到限制的權(quán)利。政府基于公共利益考慮可以對(duì)其進(jìn)行合理的規(guī)制，甚至基于公共利益原因可以不經(jīng)過(guò)聽(tīng)證而直接收回其特權(quán)。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于政府，被特許人不僅僅是單純地為自己的利益服務(wù)，而更多地是為公共利益服務(wù)，從某種角度而言是在私人利潤(rùn)刺激性下作為公共利益的代理人。瑞克教授也指出所有這些新財(cái)產(chǎn)(包括特許經(jīng)營(yíng))都是公與私的混合，其混合程度和代理政府的范圍因不同情形而異。這一切都是打破了公共和私人之間的區(qū)別，以及由此產(chǎn)生了公與私的融合。許多政府的職能都是由私人來(lái)執(zhí)行的；更多私人活動(dòng)也不再以私人的方式進(jìn)行。*參見(jiàn)Charles A.Reich, “The New Property”, the Yale Law Journal, Vol. 73, Iss. 5 (1964)，pp.745-746.瑞克教授雖然沒(méi)有提出混合財(cái)產(chǎn)理論，但從新財(cái)產(chǎn)研究入手已發(fā)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域的公私混合現(xiàn)象。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新財(cái)產(chǎn)，是公私混合現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。

(二)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種公-私混合財(cái)產(chǎn)

科斯于1937年在《企業(yè)的性質(zhì)》一文提出產(chǎn)權(quán)問(wèn)題之后，*參見(jiàn)R. H. Coase, “The Nature of the Firm”, Economica, Vol.4, No.16, (1937), pp.386-405.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)產(chǎn)權(quán)類型及所有權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的研究。登姆塞茨認(rèn)為所有權(quán)分為三種類型，即私人所有、共同所有和政府所有。*參見(jiàn)Harold Demsetz, “Toward a Theory of Property Rights”, The American Economic Review，Vol.57，Iss. 2(1967), p.354.阿爾欽認(rèn)為產(chǎn)權(quán)可分為四種，即私有產(chǎn)權(quán)、非實(shí)在產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和政府產(chǎn)權(quán)。*參加[美]阿爾欽：《產(chǎn)權(quán)：一個(gè)經(jīng)典的注釋》，載科斯、阿爾欽、諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書(shū)店、上海譯文出版社1994年版，第166-178頁(yè)。盡管有細(xì)微差別，但產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為存在三種產(chǎn)權(quán)制度。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)法學(xué)界也認(rèn)同財(cái)產(chǎn)有三種類型，即私有(Private)財(cái)產(chǎn)、共有(Common)財(cái)產(chǎn)和公共(Public)財(cái)產(chǎn)(詳見(jiàn)圖1)。*此處共有財(cái)產(chǎn)是有限進(jìn)入(Limited-access)共有財(cái)產(chǎn)，而不是自由進(jìn)入(Open-access)共有財(cái)產(chǎn)。此處公共財(cái)產(chǎn)等同于政府財(cái)產(chǎn)。然而，萊哈維(Lehavi)教授卻對(duì)傳統(tǒng)三分法提出了質(zhì)疑。

許多法學(xué)家在研究法律問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)公與私融合或混合法律現(xiàn)象越來(lái)越普遍。如拉德布魯赫認(rèn)為，公法與私法僵硬的劃分越來(lái)越趨于動(dòng)搖，這兩類法律逐漸不可分地滲透融合，從而產(chǎn)生一個(gè)全新的法律領(lǐng)域。*參見(jiàn)拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第114頁(yè)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)法律制度也是如此，科爾認(rèn)為，“所有財(cái)產(chǎn)制度都是混合的，純公共財(cái)產(chǎn)和純私有財(cái)產(chǎn)僅存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律學(xué)者和政治理論家的想象之中?！?Daniel H. Cole, Pollution & Property——Comparing Ownship Institutions for Environmental Protection, Cambridge University Press, 2002, p45.科爾在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上提出混合財(cái)產(chǎn)制度。在前人研究基礎(chǔ)上萊哈維于2008年系統(tǒng)論證了混合財(cái)產(chǎn)理論。根據(jù)萊哈維的觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)三種類型可以被看作是一個(gè)三角形的三個(gè)頂點(diǎn)。除了三種典型種類(即私有、共有和公共)之外，在三角形三個(gè)邊上及三角形的內(nèi)部有無(wú)數(shù)混合財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的三分法，具有各自不同的特征。具體言之，公共財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成公-私混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子為PPP模式中的財(cái)產(chǎn)、企業(yè)的混合所有權(quán)等；公共財(cái)產(chǎn)與共有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成共-公混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子為政府管理對(duì)公眾免費(fèi)開(kāi)放的公園等財(cái)產(chǎn)等；共有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成共-私混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子是共同利益社區(qū)財(cái)產(chǎn)等。*參見(jiàn)Amnon Lehavi, “Mixing Property”, Seton Hall Law Review, Vol. 38, Iss.1(2008), pp.137-212.(詳見(jiàn)圖2)，在圖2中，三角形三個(gè)頂點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)的三種純正類型，越是接近三個(gè)頂點(diǎn)的財(cái)產(chǎn)，其混合性越弱；越是接近中間的財(cái)產(chǎn)，其混合性則越強(qiáng)。萊哈維所研究的公-私混合財(cái)產(chǎn)主要針對(duì)PPP模式產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)，并未單獨(dú)論證PPP模式中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性。而本文是在萊哈維觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，單獨(dú)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)本身屬性的研究。

混合財(cái)產(chǎn)理論是從“權(quán)利束(bundle of rights)”的角度對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造進(jìn)行分析得到的結(jié)果，更多是基于英美法系的財(cái)產(chǎn)法理論。大陸法系所有權(quán)制度建立在對(duì)有體物的占有、使用、收益和處分等權(quán)能分配的基礎(chǔ)之上，根據(jù)具體權(quán)能(主要是處分權(quán))分配狀況來(lái)決定所有權(quán)的歸屬；而英美法系是根據(jù)“權(quán)利束”的享有主體和分配狀況來(lái)決定財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，擁有不同“權(quán)利束”的主體都享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)某個(gè)財(cái)產(chǎn)的“權(quán)利束”在不同性質(zhì)的主體之間分配時(shí)就形成了混合財(cái)產(chǎn)。奧諾爾(Honoré)將所有權(quán)看作是他所列的十一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任的完整組合，但財(cái)產(chǎn)權(quán)僅是所有權(quán)成分中某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)而已。*參見(jiàn)Geoffrey M. Hodgson,“Editorial introduction to ‘Ownership’ by A. M. Honoré (1961)”, Journal of Institutional Economics, Vol.9,(2013),p.224.無(wú)論從大陸法系的所有權(quán)權(quán)能角度還是從英美法系的財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”角度，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為混合財(cái)產(chǎn)都具有不同于純正財(cái)產(chǎn)的特性。

PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有公與私混合屬性，可以從權(quán)能和“權(quán)利束”兩個(gè)方面得到論證。從大陸法系所有權(quán)權(quán)能角度，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)客體是一種無(wú)形的特許經(jīng)營(yíng)行為，難以套用有體物所有權(quán)的占有權(quán)能。筆者嘗試從控制權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能角度進(jìn)行分析。PPP特許經(jīng)營(yíng)中，被特許人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為并不享有完整的控制權(quán)，若其行為不符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，可能因被政府收回而喪失控制權(quán)。被特許人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為的使用權(quán)和收益權(quán)要受到政府限制，而且風(fēng)險(xiǎn)要在政府與被特許人之間分擔(dān)。PPP特許經(jīng)營(yíng)涉及公共產(chǎn)品使用者的利益，具有公益性，若政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為的使用權(quán)和收益權(quán)不加約束，被特許人將會(huì)損害社會(huì)公眾的利益。被特許人不享有對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為的處分權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)行為不能被無(wú)故放棄，也不能被繼承、轉(zhuǎn)讓等，否則向政府承擔(dān)違約責(zé)任，而且期限屆滿之后政府有權(quán)收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)?？梢?jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅為了私的利益，也為了公的利益，其權(quán)能的行使要受到政府的控制(甚至政府直接剝奪某個(gè)權(quán)能)，融合了許多公的因素。

從英美法系財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”角度分析，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)仍是一種公-私混合權(quán)。根據(jù)奧諾爾對(duì)所有權(quán)構(gòu)成成分的分析，所有權(quán)應(yīng)包括11個(gè)權(quán)利和責(zé)任(也稱為11項(xiàng)“權(quán)利束”)：占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)(The right to the capital)、安全保障權(quán)、可繼承性(transmissibility)、無(wú)限期性(absence of term)、有害使用的禁止、執(zhí)行的責(zé)任(Liability to execution)和剩余權(quán)(Residuary character)。*參見(jiàn)A.M. Honoré,“Ownership”, in A. G. Guest (ed.), Oxford Essays in Jurisprudence, Oxford University Press, 1961, pp.107-147.根據(jù)奧諾爾的所有權(quán)理論，被特許人僅享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分“權(quán)利束”，而不享有一個(gè)完整的所有權(quán)，因?yàn)楸惶卦S人并不享有該財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，而且該財(cái)產(chǎn)權(quán)不具有可繼承性和無(wú)期限性，也不能成為被執(zhí)行的對(duì)象(僅特許經(jīng)營(yíng)行為的收益可能成為被執(zhí)行的對(duì)象)。另外，關(guān)于剩余權(quán)問(wèn)題，針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為來(lái)說(shuō)被特許人不享有剩余權(quán)，期限屆滿政府可以收回，即政府享有特許權(quán)的剩余權(quán)。若針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)所生產(chǎn)的物質(zhì)對(duì)象而言，其剩余的歸屬由特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)約定，此種剩余歸屬并不屬于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)中剩余權(quán)的歸屬問(wèn)題?？傊?，在PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)中，被特許人和政府共同控制特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的某些“權(quán)利束”。甚至在一些項(xiàng)目中，由私人和政府共同投資的項(xiàng)目公司享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，更是公-私混合的直接體現(xiàn)。政府控制或者保留一些“權(quán)利束”目的在于確保特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公益性。PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是公-私混合財(cái)產(chǎn)中混合屬性最強(qiáng)的一種財(cái)產(chǎn)，其應(yīng)該處于公-私混合財(cái)產(chǎn)的中間位置(詳見(jiàn)圖3)。

三、PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)規(guī)則

法律對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性定位直接影響對(duì)該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則，定位不同其權(quán)利保護(hù)規(guī)則也就不同。根據(jù)卡拉布雷西(Calabresi)和梅拉米德(Melamed)提出的三個(gè)權(quán)利保護(hù)規(guī)則——財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則(又稱為“卡梅框架”)，*財(cái)產(chǎn)規(guī)則是指他人欲從權(quán)利人那里奪走法授權(quán)利時(shí)，必須通過(guò)自愿的交易、以權(quán)利人(賣方)同意的價(jià)格購(gòu)買這一權(quán)利；責(zé)任規(guī)則是指他人欲奪走(或消滅)權(quán)利人法授權(quán)利時(shí)，只需支付被客觀確定的價(jià)值即可，這個(gè)價(jià)值是由國(guó)家的某個(gè)機(jī)關(guān)而非當(dāng)事人自己來(lái)確定；不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則是不準(zhǔn)許法授權(quán)利在自愿的買賣雙方之間進(jìn)行交易，有學(xué)者又稱為禁易規(guī)則。如，張三的房屋在李四想要購(gòu)買的情況下可以受到財(cái)產(chǎn)規(guī)則的保護(hù)，在政府強(qiáng)制拆遷時(shí)可以受到責(zé)任規(guī)則的保護(hù)，在張三為無(wú)民事行為能力時(shí)可以受到不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則的保護(hù)。參見(jiàn)Guido Calabresi & Douglas Melamed,“Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral”, Harvard Law Review, Vol.85, (1972), pp.1089-1128.PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)盡管可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)規(guī)則混合適用的情形，但仍需考慮哪個(gè)保護(hù)規(guī)則優(yōu)先適用的問(wèn)題。首先，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則的保護(hù)(或約束)。若將PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為私權(quán)，私權(quán)享有者有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，顯然不利于保護(hù)公共利益。因?yàn)镻PP特許經(jīng)營(yíng)直接影響公共產(chǎn)品消費(fèi)者的利益，若允許被特許人自由轉(zhuǎn)讓難以確保公共產(chǎn)品的質(zhì)量。另外，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得一般經(jīng)過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)程序，若允許被特許人自由轉(zhuǎn)讓，前置的競(jìng)爭(zhēng)程序就會(huì)形同虛設(shè)，政府的“特許”就失去了意義。然而，我國(guó)2015年6月21日施行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“25號(hào)令”)并沒(méi)有明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，無(wú)不是一個(gè)缺漏。其次，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受責(zé)任規(guī)則的保護(hù)。責(zé)任規(guī)則涉及的是額外的國(guó)家干預(yù)，不僅授予其權(quán)利而且決定權(quán)利的價(jià)值；而財(cái)產(chǎn)規(guī)則是最小數(shù)量的國(guó)家干預(yù)，一經(jīng)授予其權(quán)利，國(guó)家就不得決定其價(jià)值。*參見(jiàn)Guido Calabresi & Douglas Melamed,“Property Rules, Liability Rules, and Inalienability:One View of the Cathedral”, Harvard Law Review, Vol.85, (1972), p.1092.PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在受到政府侵犯時(shí)一般執(zhí)行責(zé)任規(guī)則。例如，政府因公共利益的需要、不可抗力等原因需要提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，政府要給予相應(yīng)補(bǔ)償(詳見(jiàn)25號(hào)令第38條)，這就是責(zé)任規(guī)則的體現(xiàn)。若執(zhí)行財(cái)產(chǎn)規(guī)則，政府要提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可能要遭到被特許人的漫天要價(jià)，交易成本極其高昂。再次，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在特定情形下可能會(huì)受財(cái)產(chǎn)規(guī)則的保護(hù)。如因其他主體妨礙了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常行使，權(quán)利人有權(quán)要求侵權(quán)人排除妨礙、恢復(fù)原狀，這就是執(zhí)行財(cái)產(chǎn)規(guī)則。財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)方式不僅包括對(duì)價(jià)支付，還包括恢復(fù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的原有狀態(tài)。

在卡梅框架基礎(chǔ)上，北京大學(xué)凌斌教授又補(bǔ)充了兩個(gè)規(guī)則，即管制規(guī)則和無(wú)為規(guī)則。*管制規(guī)則是指雖然允許權(quán)利在私人之間交易，但施加了法定限制的法律規(guī)則。無(wú)為規(guī)則是指對(duì)于特定利益，法律或者明確規(guī)定了不予救濟(jì)的法定情形，或者通過(guò)限定給予救濟(jì)的法定情形而實(shí)際上不予救濟(jì)的法律規(guī)制。參見(jiàn)凌斌：《法律救濟(jì)的規(guī)則選擇:財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則與卡梅框架的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期。其一，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)要受管制規(guī)則的約束。PPP特許經(jīng)營(yíng)不僅涉及政府與被特許人之間的關(guān)系，而且還涉及被特許人與投資者、公共產(chǎn)品消費(fèi)者之間的交易關(guān)系。為了確保特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公益性，確保被特許人行使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)不侵害投資者和公共產(chǎn)品消費(fèi)者的利益，政府對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)必須實(shí)行管制規(guī)則。如25號(hào)令中的第41、43、45和46條等都是管制規(guī)則的體現(xiàn)。若將PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為私權(quán)，政府就應(yīng)遵守最少干預(yù)的原則，顯然不符合維護(hù)公共利益的要求。其二，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)中很少適用無(wú)為規(guī)則。無(wú)為規(guī)則的核心就是法律在法定情形下否認(rèn)或取消了一項(xiàng)利益獲得法律救濟(jì)的法益資格。*參見(jiàn)凌斌：《法律救濟(jì)的規(guī)則選擇:財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則與卡梅框架的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期。PPP特許經(jīng)營(yíng)涉及多個(gè)主體、多種利益中，需要政府積極作為，無(wú)為規(guī)則很少被采用。

結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，來(lái)源于政府或者市場(chǎng)的新財(cái)產(chǎn)不斷出現(xiàn)，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)就是其中一種。若將PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為私權(quán)是對(duì)公共利益的漠視，定位為公權(quán)是對(duì)市場(chǎng)主體利益的否認(rèn)，科學(xué)的定位應(yīng)是公-私混合權(quán)。權(quán)利屬性的公私混合不等于權(quán)利的虛無(wú)，只是“權(quán)利束”中的各權(quán)利在公與私之間的合理配置，從而平衡各方主體的利益。

“財(cái)產(chǎn)是一個(gè)權(quán)利束”這一論斷表達(dá)了財(cái)產(chǎn)由法律上復(fù)雜的各種規(guī)范關(guān)系所構(gòu)成，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的權(quán)利。*參見(jiàn)J.E. Penner,“The‘Bundle of Rights’Picture of Property”, UCLA Law Review, Vol.43, (1996), p.713.PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由政府、被特許人、投資者、公共產(chǎn)品消費(fèi)者等多個(gè)主體之間復(fù)雜關(guān)系所構(gòu)成，不能簡(jiǎn)單的定位為私權(quán)，否則其保護(hù)規(guī)則會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體利益而忽視公共利益。被定位為混合財(cái)產(chǎn)權(quán)后，PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)規(guī)則的設(shè)計(jì)無(wú)疑會(huì)平衡各方的利益，實(shí)現(xiàn)各方的共贏。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:The Franchise of PPP: a Mixed Property and Its Protection Rules

Author & unit:FU Daxue

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872,China)

The positioning of the franchise is directly related to the protection of the relevant interests, and if it is positioned as a private right, public interests will be disregarded. The franchise is a new property which comes from the government, and it is a public-private mixed property. The object of the franchise is the behavior of franchise. The "bundle of right" of the franchise is a mixed disposition between the franchisee and the government, which is the result of balancing the interests of all parties. As a mixed property, some of the protection rules (i.e. property rules, liability rules, inalienability, regulation rules & doing nothing rules) should be emphasized, should highlight the priority status of inalienability, liability rules and regulation rules.

franchise of PPP; new property; mixed property; protection rules

2016-06-30

本文是中國(guó)人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目《天津反公地資源的識(shí)別與法律治理研究》(TJFX16-012)的階段性成果。

付大學(xué)(1974-)，男，河南潢川人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生，天津職業(yè)大學(xué)副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、財(cái)產(chǎn)法。

D912.29

A

1009-8003(2016)06-0103-07