城際鐵路多元化建設(shè)運(yùn)營管理模式的探討

王鳳麗，周立新

WANG Feng-li, ZHOU Li-xin

（同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院 交通運(yùn)輸工程系，浙江 嘉興 314000）

(Transportation Engineering Department，Tongji Zhejiang College， Jiaxing 314000， Zhejiang， China)

城際鐵路多元化建設(shè)運(yùn)營管理模式的探討

王鳳麗，周立新

WANG Feng-li, ZHOU Li-xin

（同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院 交通運(yùn)輸工程系，浙江 嘉興 314000）

(Transportation Engineering Department，Tongji Zhejiang College， Jiaxing 314000， Zhejiang， China)

在闡述國內(nèi)外鐵路建設(shè)運(yùn)營管理模式及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析我國城際鐵路多元化建設(shè)運(yùn)營管理模式，提出我國城際鐵路運(yùn)營管理模式主要有自主經(jīng)營管理、經(jīng)營委托管理及業(yè)務(wù)全委托管理 3 種運(yùn)營管理模式，分析各種運(yùn)營管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適用條件。針對不同的鐵路建設(shè)目標(biāo)和要求，提出長遠(yuǎn)規(guī)劃型、實(shí)施過渡型和市場合作型 3 種城際鐵路運(yùn)營管理模式構(gòu)想及建議。

鐵路；投融資；運(yùn)營管理模式

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，連接中小城市的城際鐵路將是我國鐵路建設(shè)的重點(diǎn)?！冻请H鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》中對城際鐵路定義為：專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車設(shè)計(jì)速度 200 km/h 及以下的快速、便捷、高密度客運(yùn)專線鐵路。城際鐵路一般具有區(qū)域性、短距離的特點(diǎn)，大多采用高密度、小編組、公交化運(yùn)輸組織模式，具有很強(qiáng)的公益性，是未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但具有投資巨大、建設(shè)周期長、投資回收期長等特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前規(guī)劃、在建城際鐵路線路長度逾3 200 km，我國軌道交通已經(jīng)出現(xiàn)了政府主導(dǎo)的多元化投融資模式。例如，北京地鐵 4 號線嘗試公私合作模式 (PPP)，深圳地鐵 4 號線采用 BOT 模式；京津 (北京南—天津)、滬寧 (南京—上海)、廣珠 (廣州南—珠海北)、武黃 (武漢—大冶北) 城際鐵路等項(xiàng)目都采用與地方政府合作共建模式。為此，研究我國多元化建設(shè)城際鐵路項(xiàng)目運(yùn)營管理模式十分重要。

1　國內(nèi)外鐵路建設(shè)運(yùn)營管理模式及特點(diǎn)

1.1國外

西方國家鐵路建設(shè)運(yùn)營管理模式大致可以分為公有公營、公有民營、私營 3 類，國外鐵路運(yùn)營管理模式的主要特征如表 1 所示。

表1　國外鐵路運(yùn)營管理模式的主要特征

（1）所有制。絕大部分國家的鐵路/軌道交通系統(tǒng)由政府財(cái)政或融資投資建設(shè)，資產(chǎn)的所有權(quán)為公共所有。美國市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，但美國國家鐵路客運(yùn)公司 (Amtrak) 仍然是美國聯(lián)邦政府所擁有的一家長途和城際鐵路客運(yùn)公司，美國聯(lián)邦政府在Amtrak 中占有優(yōu)先權(quán)股份，而公司的運(yùn)作類似一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，董事會成員由總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院同意而任命。公有民營則指鐵路/軌道交通資產(chǎn)為公共所有，而客貨運(yùn)業(yè)務(wù)由資產(chǎn)的公共管理部門授權(quán)民營 (私營) 企業(yè)經(jīng)營，如瑞典的國鐵改革模式[1-2]。

（2）經(jīng)營特征。公有民營或私營的運(yùn)營管理模式，由于部分或完全引入市場競爭機(jī)制，在某種程度上激發(fā)了企業(yè)自主經(jīng)營、以改善客貨運(yùn)服務(wù)為目標(biāo)的主動性和積極性。而公有公營由于處于壟斷經(jīng)營地位，客貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量難以提高，企業(yè)經(jīng)營多處于虧損狀態(tài)，政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力大。

（3）市場準(zhǔn)入。公有公營一般由政府組建的國家鐵路/軌道交通公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，如法國國家鐵路公司 (SNCF)、美國 Amtrak、日本國有鐵道 (JNR)。這些公司代表政府從事客貨運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)；而公有民營或私營鐵路/軌道交通公司則需要在政府規(guī)定的市場經(jīng)營規(guī)則框架內(nèi)經(jīng)營客貨運(yùn)業(yè)務(wù)。例如，日本國有鐵道民營改革后的日本鐵路公司 (JR) 實(shí)行國有民營改革，按地域組建 6 個(gè)客運(yùn)公司，并成立1 個(gè)向客運(yùn)公司租借線路、在全國統(tǒng)一運(yùn)營的貨運(yùn)公司。這 7 個(gè)軌道運(yùn)營公司接管并經(jīng)營原日本國有鐵道的大部分資產(chǎn)，改變了日本國鐵長期虧損的局面。在瑞典，私營企業(yè)可以參與市場招投標(biāo)，取得鐵路一定期限的經(jīng)營許可權(quán)[3-5]。

（4）管理規(guī)則。為了維護(hù)公眾利益，政府往往制定一整套鐵路管理規(guī)則、服務(wù)質(zhì)量要求等法律規(guī)章，約束經(jīng)營者的行為。例如，對公有民營的委托企業(yè)經(jīng)營的線路，約定列車開行數(shù)量、客運(yùn)票價(jià)、與其他公交工具接駁要求等。美國位于加利福尼亞州的斯托克頓—圣何塞 (Altamont Commuter Express，ACE) 是一條具有城際客運(yùn)服務(wù)功能的鐵路，ACE 的管理、運(yùn)營、決策機(jī)構(gòu)是圣華金縣 (San Joaquin County) 區(qū)域鐵路委員會 (SJRRA)，但列車運(yùn)營組織由聯(lián)合太平洋鐵路公司負(fù)責(zé)，包括列車調(diào)度、設(shè)備設(shè)施更新和維修[3-5]。

1.2國內(nèi)

我國不同模式建設(shè)的城際鐵路線曾先后采用過不同的運(yùn)營管理方式。

（1）建管一體化。由政府出資，指定鐵路企業(yè)管理的線路，如鐵路干線網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，納入路網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度指揮與管理。

（2）合作共建式。指與地方政府合資共建的地方合資鐵路，這類鐵路在運(yùn)營管理上有以下 2 種形式。①自主管理。由地方自主進(jìn)行列車運(yùn)行和客貨運(yùn)輸管理，如金溫鐵路 (金華—溫州) 股權(quán)結(jié)構(gòu)為浙江省占 55%，中國鐵路總公司占 45%。金溫鐵路公司負(fù)責(zé)日常的線路運(yùn)營管理，擁有獨(dú)立的調(diào)度指揮中心，自負(fù)盈虧。由于單條線路獨(dú)立經(jīng)營難以形成鐵路的規(guī)模效益，目前正與上海鐵路局商談，有望改自主管理為委托管理[6-7]。②委托管理。由業(yè)主建設(shè)線路，委托鐵路局代為運(yùn)營管理。例如，滬寧城際鐵路由上海鐵路局、江蘇省及上海市政府共建，產(chǎn)權(quán)歸屬滬寧城際鐵路股份有限公司 (以下簡稱滬寧公司)。目前由上海鐵路局負(fù)責(zé)列車運(yùn)行與調(diào)度指揮，滬寧公司作為資產(chǎn)管理公司向上海鐵路局按列次公里收取線路等相關(guān)設(shè)施與設(shè)備使用費(fèi)。

（3）地方共建式。由多家企業(yè)共同參與建設(shè)的鐵路線。例如，朔黃運(yùn)煤專線鐵路 (神池—黃驊港)，由中國神華集團(tuán)有限責(zé)任公司 (占股比52.7%)、中鐵建設(shè)開發(fā)中心 (占股比 41.2%)、河北建投交通投資有限責(zé)任公司 (占股比 6.1%) 三方共同出資組建的朔黃鐵路發(fā)展有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)該線的建設(shè)和經(jīng)營管理，運(yùn)營管理采用的是部分委托方式。特點(diǎn)是：①朔黃鐵路公司保留完整的運(yùn)營權(quán)，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮；②在設(shè)備設(shè)施的使用和維護(hù)上采用不同的方式，線路等固定設(shè)施由朔黃鐵路公司負(fù)責(zé)維護(hù)保養(yǎng)，機(jī)車、車輛等移動設(shè)備的維修保養(yǎng)采用外委方式，但由朔黃鐵路公司統(tǒng)一調(diào)度、使用[8]。

2　多元化城際鐵路運(yùn)營管理模式分析

2.1自主經(jīng)營管理模式

資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)一體化，業(yè)主組建獨(dú)立的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)線路的設(shè)備設(shè)施維護(hù)和運(yùn)輸組織工作。城際鐵路自主經(jīng)營管理模式框架如圖 1 所示，運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制列車運(yùn)行圖，通過統(tǒng)一的調(diào)度指揮，將車站、機(jī)輛、工務(wù)、電務(wù)和供電等部門各個(gè)工種聯(lián)結(jié)為一個(gè)共同為城際鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)的有機(jī)整體。

自主經(jīng)營管理模式的優(yōu)點(diǎn)：①自管自營，能夠充分利用線路的運(yùn)輸能力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)；②有利于業(yè)主建立現(xiàn)代企業(yè)制度，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部組織管理、控制經(jīng)營成本、提高客貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量；③有利于集城際鐵路的商業(yè)性和公益性為一體，通過制定合理運(yùn)價(jià)，培育運(yùn)輸市場，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和社會效益的雙贏；④有利于城際鐵路信息系統(tǒng)建設(shè)，滿足運(yùn)營組織和安全管理需要。

自主經(jīng)營管理模式的缺點(diǎn)：①組建鐵路管理機(jī)構(gòu)必須齊全，單一線路時(shí)，企業(yè)運(yùn)營成本高；②當(dāng)線路長度有限時(shí)，因吸引范圍有限、運(yùn)量不足，可能會加劇企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化；③與國有鐵路共站或跨線運(yùn)行時(shí)，運(yùn)輸組織會受到國有鐵路制約。

圖1　城際鐵路自主經(jīng)營管理模式框架

2.2經(jīng)營委托管理模式

業(yè)主負(fù)責(zé)線路、車站等固定設(shè)施的維修維護(hù)，列車運(yùn)行由統(tǒng)一的調(diào)度指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；運(yùn)輸經(jīng)營則委托給 1 家或多家有資質(zhì)的企業(yè)負(fù)責(zé)，并由這些企業(yè)提供或租用機(jī)車車輛/動車組等移動設(shè)備，配備站車服務(wù)人員，這些企業(yè)有償使用列車運(yùn)行線，通過提供旅客運(yùn)輸服務(wù)獲得收入。經(jīng)營委托管理模式框架如圖 2 所示。

圖2　經(jīng)營委托管理模式框架

經(jīng)營委托管理模式的優(yōu)點(diǎn)：①業(yè)主保留線網(wǎng)的管理權(quán)，通過對受托方的有效監(jiān)管，有利于保障列車運(yùn)行的安全；②將旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)外包，可以減少列車相關(guān)移動設(shè)備的投入，減少初期投資；③建立市場準(zhǔn)入、競爭制度，有利于城際鐵路客運(yùn)市場的多樣化開發(fā)。

經(jīng)營委托管理模式的缺點(diǎn)：①弱化了業(yè)主對城際鐵路客運(yùn)市場和服務(wù)質(zhì)量的調(diào)控能力，易出現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的偏差；②運(yùn)量不足時(shí)，存在受托方運(yùn)輸收支不平衡帶來的補(bǔ)貼問題；③多家參與經(jīng)營，不利于城際鐵路系統(tǒng)的信息系統(tǒng)構(gòu)建。

2.3業(yè)務(wù)全委托管理模式

業(yè)主保留資產(chǎn)所有權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施的維修維護(hù)和委托第三方運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)。受托方取得經(jīng)營使用權(quán)后，應(yīng)向旅客提供滿意的運(yùn)輸服務(wù)，同時(shí)利用沿線車站和列車等資源進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。根據(jù)委托管理協(xié)議，受托方定期向業(yè)主支付資產(chǎn)使用費(fèi)。業(yè)務(wù)全委托管理模式框架如圖 3 所示。

圖3　業(yè)務(wù)全委托管理模式框架

業(yè)務(wù)全委托管理模式的優(yōu)點(diǎn)：①業(yè)主僅承擔(dān)資產(chǎn)管理責(zé)任，具有資產(chǎn)管理權(quán)；②城際鐵路納入國家鐵路網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度指揮，有利于合理的運(yùn)輸分工和能力的充分利用；③有利于發(fā)揮鐵路行業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，提高鐵路資源運(yùn)用效率；④有利于吸引社會資本參與城際鐵路投資。

業(yè)務(wù)全委托管理模式的缺點(diǎn)：①業(yè)主委托城際鐵路運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)，不利于建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；②業(yè)主不直接控制運(yùn)營成本，信息不對稱，易造成自身利益損失。

3　我國城際鐵路多元化建設(shè)運(yùn)營管理模式的選擇

（1）長遠(yuǎn)規(guī)劃型。對于以地方建設(shè)為主導(dǎo)、以交通引導(dǎo)開發(fā)為目標(biāo)的區(qū)域城際鐵路，應(yīng)自成體系地建設(shè)完整的城際鐵路系統(tǒng)，有利于線路建設(shè)進(jìn)程與沿線土地開發(fā)的同步協(xié)調(diào)。特別是當(dāng)線路開通初期運(yùn)量不足、線路運(yùn)營虧損時(shí)，由于一家獨(dú)管，政府補(bǔ)貼制度的實(shí)施容易掌控。

（2）實(shí)施過渡型。城際鐵路系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備初期投入巨大，而且機(jī)車車輛 (或動車組)、工務(wù)、電務(wù)等多專業(yè)運(yùn)營保障團(tuán)隊(duì)的組建難度較大。從城際鐵路建設(shè)目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)保留線路運(yùn)營管理的核心業(yè)務(wù)，通過一定的招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)，將其他相關(guān)業(yè)務(wù)外包，充分利用社會資源，實(shí)現(xiàn)城際鐵路的服務(wù)功能。隨著時(shí)間推移，業(yè)主做好外包業(yè)務(wù)的承接準(zhǔn)備，待時(shí)機(jī)成熟后，收回相關(guān)外包業(yè)務(wù)。

（3）市場合作型。由于城際鐵路大多為連接經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)城市之間的鐵路，在某種程度上，與國家干線鐵路功能更為接近，而且在建設(shè)過程中與既有國家鐵路設(shè)施 (如車站) 存在某些共享、共用的可能。為最大限度地發(fā)揮區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)的功效，減少業(yè)主參與鐵路運(yùn)營管理的難度，對于多元化建設(shè)的城際鐵路應(yīng)采用業(yè)務(wù)全委托管理模式。此種模式實(shí)施的關(guān)鍵在于：①業(yè)主企業(yè)作為委托方需要通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對擁有的城際鐵路資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管，科學(xué)確定城際鐵路資源使用費(fèi)的單價(jià)，確保資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；②需要設(shè)定合理的準(zhǔn)入門檻，明確城際鐵路運(yùn)營時(shí)段要求、服務(wù)規(guī)范，約定合同期限及退出條款，嚴(yán)格審定受托方的資質(zhì)與能力，使城際鐵路服務(wù)功能得到保證；③建立或委托第三方城際鐵路服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，動態(tài)監(jiān)管受托方的城際鐵路服務(wù)質(zhì)量，確保城際鐵路建設(shè)目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)。

后2種管理模式均屬于委托式。當(dāng)城際鐵路形成規(guī)模后，也可以考慮按照市場原則，業(yè)主與相關(guān)受托方共同成立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的城際鐵路股份有限公司，將利益關(guān)聯(lián)者組合起來，切實(shí)按照《中華人民共和國公司法》和城際鐵路運(yùn)營管理的特點(diǎn)，規(guī)范公司經(jīng)營行為，真正做到公司各股東各盡所長，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算、多方合作共贏。

4　結(jié)束語

城際鐵路運(yùn)營管理模式的選擇應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)條件與要求確定。對于路網(wǎng)規(guī)模大的區(qū)域城際鐵路，應(yīng)堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合原則，建設(shè)初期可以由經(jīng)營委托管理模式入手，但在規(guī)劃建設(shè)方面應(yīng)為將來運(yùn)營管理模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件；對于非網(wǎng)絡(luò)型的城際鐵路，則應(yīng)充分利用市場資源，優(yōu)先考慮實(shí)施過渡型和市場合作型的運(yùn)營管理模式，以實(shí)現(xiàn)城際鐵路為社會提供服務(wù)的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：金 穎

Discussion on Operation Management Modes of Inter-City Railway Diversified Construction

Based on expounding the operation management mode and characteristics of railway construction in China and foreign countries, this paper analyzes the operation management modes of inter-city railway diversified construction in China, puts forward the modes mainly are independent operation management, operation entrusted management and business fully entrusting, and analyzes the advantages, disadvantages and applicable condition of each mode. Targeting with different construction objects and requirements, the paper puts forward the ideas and suggestions of 3 operation management modes of inter-city railway, including the mode of long-term planning, mode of implementation transition and mode of market cooperation.

Railway; Investment and Financing; Operation Management Mode

1003-1421(2016)01-0086-05

F530.7

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.18

2015-09-16

鐵道部科技研究開發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目(2011G021-E)