國外鐵路特許經(jīng)營模式分析及啟示

賈光智

JIA Guang-zhi

（中國鐵道科學(xué)研究院 科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100081）

(Scientific and Technical Information Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

國外鐵路特許經(jīng)營模式分析及啟示

賈光智

JIA Guang-zhi

（中國鐵道科學(xué)研究院 科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100081）

(Scientific and Technical Information Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

在闡述國外鐵路特許經(jīng)營 3 種基本模式——?dú)W洲模式、非洲模式、英國及南美洲模式的基礎(chǔ)上，從適應(yīng)經(jīng)營領(lǐng)域、市場進(jìn)入快慢、投資成本、面臨風(fēng)險、對項(xiàng)目運(yùn)營的主動控制權(quán)等方面，比較分析不同模式的特點(diǎn)，提出鐵路特許經(jīng)營成功實(shí)施需要具備的基本條件，即項(xiàng)目應(yīng)有較為明確的盈利前景，充分考慮各種可能的政治和法律風(fēng)險，充分明確特許協(xié)議的關(guān)鍵條款，多方協(xié)作解決融資問題，妥善處理項(xiàng)目經(jīng)營管理問題。針對我國鐵路“走出去”戰(zhàn)略，我國鐵路企業(yè)開展境外鐵路特許經(jīng)營應(yīng)客觀評價項(xiàng)目風(fēng)險并做好風(fēng)險防范，周密部署特許經(jīng)營總體方案。

鐵路；特許經(jīng)營；“走出去”戰(zhàn)略；風(fēng)險防范

從世界范圍來看，鐵路與公路、港口等交通運(yùn)輸項(xiàng)目相比，具有建設(shè)投資大、投資回收期長、影響投資收益的因素較多等特點(diǎn)，在通過特許經(jīng)營引入私營部門參與鐵路建設(shè)等方面相對滯后，但也有一些國家為突破束縛鐵路發(fā)展的制度和資金約束，提高鐵路行業(yè)競爭水平和運(yùn)營效益，面向國內(nèi)外投資者推行鐵路項(xiàng)目的特許經(jīng)營。據(jù)調(diào)查，目前在歐洲、非洲、南美洲、亞洲共有 20 多個國家和地區(qū)實(shí)施鐵路特許經(jīng)營項(xiàng)目，部分項(xiàng)目進(jìn)展良好，但也有部分項(xiàng)目經(jīng)歷各種風(fēng)險而最終導(dǎo)致失敗。當(dāng)前，我國鐵路加快“走出去”戰(zhàn)略步伐，分析國外鐵路特許經(jīng)營的實(shí)踐和特點(diǎn)，有助于我國鐵路企業(yè)提前做好各類風(fēng)險防范，順利開拓境外鐵路建設(shè)運(yùn)營市場。

1　國外鐵路特許經(jīng)營的主要模式

根據(jù)特許經(jīng)營對象和特許經(jīng)營的不同動因，可以將鐵路特許經(jīng)營劃分為非洲模式、歐洲模式、英國及南美洲模式 3 種類型。其中，非洲模式、歐洲模式通常以推動鐵路建設(shè)或改造并改善鐵路商業(yè)化經(jīng)營效果為目的，英國及南美洲模式主要以改善鐵路商業(yè)化經(jīng)營效果為目的。

1.1非洲模式

非洲由于數(shù)十年的戰(zhàn)亂和沖突、相對惡劣的地理?xiàng)l件和投資的匱乏，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是鐵路線路的狀況十分落后，大部分設(shè)施設(shè)備陳舊、年久失修，有的已經(jīng)使用了 60 多年。同時，非洲國家原有的國有鐵路運(yùn)營管理水平低下，加之腐敗、資金短缺、人員知識老化和技術(shù)落后等因素，鐵路運(yùn)營狀況不斷惡化，已經(jīng)成為政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[1]。在世界銀行、非洲發(fā)展銀行和國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)的推動下，從 20 世紀(jì) 90 年代中期開始，陸續(xù)有 10 多個非洲國家選擇通過特許經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)鐵路私有化。但是，由于非洲國家經(jīng)濟(jì)落后、政府及國內(nèi)企業(yè)財(cái)力有限，難以負(fù)擔(dān)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施更新改造或建設(shè)投資，特許經(jīng)營項(xiàng)目基本由國外企業(yè)或國外企業(yè)牽頭組成的聯(lián)合體承擔(dān)，目前主要是來自法國、比利時、南非、印度的企業(yè)參與非洲國家鐵路特許經(jīng)營，個別項(xiàng)目是針對新建線路，而大多數(shù)項(xiàng)目是針對既有線路采取 ROT (改建－運(yùn)營－移交)特許經(jīng)營模式。非洲國家實(shí)行 BOT 特許經(jīng)營的典型項(xiàng)目有津巴布韋貝特橋—布拉瓦約鐵路項(xiàng)目，實(shí)行 ROT 特許經(jīng)營的典型項(xiàng)目有坦桑尼亞鐵路項(xiàng)目。

（1）津巴布韋貝特橋—布拉瓦約鐵路項(xiàng)目。津巴布韋貝特橋 (Beitbridge)—布拉瓦約 (Bulawayo) 鐵路全長 350 km，從南非邊境林波波 (Limpopo) 的貝特橋到布拉瓦約附近的希尼 (Heany)，與津巴布韋國家鐵路連接，其中新建線路 150 km，項(xiàng)目總投資約為 8 500 萬美元，于 1999 年 7 月建成通車。貝特橋—布拉瓦約鐵路項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的授予沒有采用國際競爭性招標(biāo)方式，而是由南非新林波波河橋項(xiàng)目投資有限公司 (NLPI) 與津巴布韋政府之間經(jīng)協(xié)商和談判確定，特許期限為 30 年，期滿后鐵路基礎(chǔ)設(shè)施將無償交付給津巴布韋國家鐵路 (NRZ)[2]。目前，貝特橋—布拉瓦約鐵路由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)管理，經(jīng)營狀況良好。該項(xiàng)目公司雇傭 65 名員工開展鐵路管理工作，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營外包給南非鐵路公司斯普奈特 (Spoornet)。

（2）坦桑尼亞鐵路項(xiàng)目。坦桑尼亞鐵路特許經(jīng)營對象是原坦桑尼亞鐵路公司 (TRC) 運(yùn)營線路，由中央線和坦噶線 2 條干線組成，總長 2 600 km。2006 年印度鐵路經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)公司 RITES 中標(biāo)該項(xiàng)目 ROT 特許經(jīng)營權(quán)，該項(xiàng)目需要對部分既有的鐵路資產(chǎn)進(jìn)行修復(fù)，特許經(jīng)營權(quán)包含鐵路基礎(chǔ)設(shè)施及機(jī)車、車輛、廠房設(shè)備等核心資產(chǎn)的管理和運(yùn)營權(quán)，特許期間政府為基礎(chǔ)設(shè)施的所有者。特許期為 25 年，可延長 5 年。RITES 和坦桑尼亞政府合資成立坦桑尼亞鐵路有限公司 (TRL)，坦桑尼亞政府和 RITES 分別持有 TRL 51% 和 49% 的股份，該公司 2007 年開始運(yùn)營。TRL 向政府設(shè)立的鐵路資產(chǎn)控股公司 RAHCO 支付特許費(fèi)；RAHCO 代表政府行使基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，并監(jiān)督特許協(xié)議 (包括服務(wù)水平、投資水平等) 的履行情況。坦桑尼亞鐵路項(xiàng)目雖然前期有世界銀行的經(jīng)費(fèi)支持，政府也及時建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管制度，但特許經(jīng)營方在 2007年開始特許經(jīng)營后發(fā)現(xiàn)，根據(jù)坦桑尼亞鐵路現(xiàn)有狀況不可能實(shí)現(xiàn)盈利，因而要求基礎(chǔ)設(shè)施投資方坦桑尼亞政府提供大約 10 億美元的投資，而坦桑尼亞政府沒有接受該要求。2011 年 3 月，政府回購了印度投資方股份。

總體來看，通過特許經(jīng)營，部分非洲國家鐵路管理逐步走向商業(yè)化，國家取消了鐵路建設(shè)及運(yùn)營補(bǔ)貼，完成新線建設(shè)或?qū)扔芯€進(jìn)行改造，鐵路運(yùn)力得到提升，鐵路部門通過改善內(nèi)部管理、精簡人員等措施，提高了服務(wù)質(zhì)量，帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益。但是，還有不少特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r不理想，一些項(xiàng)目由于東道國政局動蕩，中途陷入經(jīng)營困境；一些項(xiàng)目由于東道國政府信譽(yù)不高、政府監(jiān)管及市場經(jīng)營機(jī)制不健全，或者前期關(guān)鍵性的商務(wù)條款考慮欠周等原因而最終失敗。

1.2歐洲模式

歐洲一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、市場化制度較為健全的發(fā)達(dá)國家，主要針對新建鐵路項(xiàng)目采取 BOT 特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營的對象一般是特定的新建線路，其目的在于通過鐵路建設(shè)投資多元化，有效降低公共部門對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險，同時提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。這類項(xiàng)目的特許經(jīng)營商基本是國內(nèi)企業(yè)，一些跨越國界的鐵路項(xiàng)目則由來自利益相關(guān)國企業(yè)組成的聯(lián)合體作為特許經(jīng)營商。較為典型的項(xiàng)目有英法海峽隧道項(xiàng)目和佩皮尼昂—菲格拉斯高速鐵路項(xiàng)目。

（1）英法海峽隧道項(xiàng)目。英法海峽隧道項(xiàng)目是歐洲首個采用 BOT 方式的大型鐵路項(xiàng)目。1986 年，英國、法國兩國政府與歐洲隧道公司(Eurotunnel General Limited) 正式簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予公司 55 年的特許經(jīng)營權(quán) (1987—2042 年，含建設(shè)期 7 年)[3]。歐洲隧道公司由英國海峽隧道集團(tuán) (CTG) 和法國法蘭斯曼徹公司 (FM) 各出資 79%和 21% 組建，負(fù)責(zé)英法海峽隧道項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。該項(xiàng)目由于實(shí)施前期沒有對建設(shè)方案進(jìn)行足夠的調(diào)查分析，在建設(shè)期間，英國、法國兩國政府要求歐洲隧道公司加強(qiáng)安全管理和環(huán)保措施，導(dǎo)致施工成本增加和工期延遲。施工結(jié)束后，政府又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的運(yùn)營許可證書，使得項(xiàng)目正式開通被一拖再拖，現(xiàn)金流進(jìn)一步惡化，英、法兩國政府最終將特許經(jīng)營期由 55 年延長至 99 年。2006 年公司經(jīng)營狀況惡化，不得不申請破產(chǎn)重組。2007 年 7月 2 日，歐洲隧道公司更名歐洲隧道集團(tuán)后重新上市融資。

（2）佩皮尼昂—菲格拉斯高速鐵路項(xiàng)目。佩皮尼昂—菲格拉斯高速鐵路項(xiàng)目由法國、西班牙兩國共同推進(jìn)。1995 年，法國、西班牙兩國政府簽訂協(xié)議，以特許經(jīng)營方式修建佩皮尼昂—菲格拉斯高速鐵路，全長約 50 km，將西班牙鐵路與歐洲鐵路網(wǎng)相連。根據(jù)協(xié)議，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、向特許權(quán)獲得者發(fā)放項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)貼；特許權(quán)獲得者承擔(dān)建設(shè)、融資、經(jīng)營、管理等風(fēng)險，并通過向客運(yùn)、貨運(yùn)及高速鐵路運(yùn)營公司收取路網(wǎng)使用費(fèi)收回投資。2003 年 12 月，法國、西班牙兩國政府宣布 TP Ferro (由法國 ACS 和西班牙 EIFFAGE 2 個集團(tuán)組成的聯(lián)合體) 中標(biāo)，并于 2004 年 2 月在馬德里簽署特許權(quán)協(xié)議，特許經(jīng)營期為 50 年 (5 年建設(shè)期 +45 年運(yùn)營期)。目前該項(xiàng)目已順利建成運(yùn)營，主要得益于法國、西班牙兩國政府給予建設(shè)資金等方面的有力支持，還通過采取多種融資工具 (贈款、貸款、擔(dān)保等)，發(fā)揮相互之間的協(xié)同作用，使建設(shè)資金得到有效保障。

1.3英國及南美洲模式

20 世紀(jì) 90 年代開始，英國、巴西、阿根廷對國有鐵路進(jìn)行以打破壟斷、引入競爭為重要特征的大規(guī)模的私有化改革，將既有的全國鐵路網(wǎng)主體部分劃分為若干個特許經(jīng)營區(qū)，授予多家私人部門運(yùn)營，其中部分是外國企業(yè)。特許期間，特許經(jīng)營商負(fù)責(zé)鐵路的運(yùn)營 (有的需要負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)維修)，并以鐵路運(yùn)營收入回收投資、獲取利潤。

（1）英國鐵路的客運(yùn)特許經(jīng)營。1995—1997 年期間，英國對所有的鐵路客運(yùn)實(shí)行特許經(jīng)營，運(yùn)營公司通過競標(biāo)從運(yùn)輸部獲得特定區(qū)域鐵路線路相對壟斷的經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期內(nèi)的所有利潤都?xì)w獲得特許經(jīng)營權(quán)的運(yùn)輸公司所有，但特許經(jīng)營公司須向授予當(dāng)局交付一定的特許經(jīng)營費(fèi)用，運(yùn)輸部則對基本服務(wù)指標(biāo)及相關(guān)票價的上限等提出要求[4]。初期特許經(jīng)營商全部為國內(nèi)企業(yè)，隨著第一批特許經(jīng)營期的結(jié)束，陸續(xù)有法國、德國、荷蘭公司開始介入特許經(jīng)營。目前英國境內(nèi) 23 家客運(yùn)特許經(jīng)營公司中至少有 10 家為國外鐵路運(yùn)營公司。英國鐵路客運(yùn)實(shí)施特許經(jīng)營后一段時期，客運(yùn)量均實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長，私人資本對鐵路的投資逐年增大。

（2）阿根廷鐵路的特許經(jīng)營。從 1991 年開始，阿根廷政府以授予私人企業(yè)或公私合營企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的方式，針對鐵路貨運(yùn)、市郊客運(yùn)和城際客運(yùn)，對阿根廷鐵路分類實(shí)施私營化改革。貨運(yùn)方面，政府通過競標(biāo)授權(quán) 6 家私人企業(yè)/聯(lián)合體特許經(jīng)營，期限為 30 年，可延長 10 年，特許經(jīng)營者在鐵路的管理、經(jīng)營中擁有完全自主權(quán)，并需對有關(guān)設(shè)備及設(shè)施進(jìn)行必要的維護(hù)和保養(yǎng)；政府不再承擔(dān)鐵路的巨額財(cái)政赤字，但保留鐵路技術(shù)裝備 (線路、車站、機(jī)車車輛) 的所有權(quán)，并向特許經(jīng)營商收取相應(yīng)的線路、設(shè)備租賃費(fèi)。政府一般不會干預(yù)經(jīng)營活動，只有在特許經(jīng)營公司破產(chǎn)等情況下，才擁有最終剩余索取權(quán)。市郊客運(yùn)方面 (包括地鐵)，通過競標(biāo)授權(quán) 4 家客運(yùn)公司特許經(jīng)營，特許經(jīng)營期限為10 年 (地鐵和烏爾基扎線為 20 年)，可延長 10 年，特許經(jīng)營公司獲得特定線路排他性的特許經(jīng)營權(quán)，但不負(fù)責(zé)線路養(yǎng)護(hù)維修，同時政府提供一定的補(bǔ)貼[4]。特許經(jīng)營實(shí)施初期，特許經(jīng)營商以阿根廷國內(nèi)企業(yè)為主，但部分鐵路特許經(jīng)營公司有外國企業(yè)參股，其中以美國企業(yè)參股的較多，也有意大利、葡萄牙、比利時、日本等國家的企業(yè)參股。特許經(jīng)營實(shí)施之初，阿根廷鐵路的服務(wù)質(zhì)量和客貨運(yùn)量都有所提升，產(chǎn)生了一定經(jīng)濟(jì)效益。但是，隨著時間的推移，特許經(jīng)營的弊端逐步顯現(xiàn)，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)上，較改革前反而有所退步，鐵路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)量再次開始下滑。阿根廷政府先后出臺多項(xiàng)法令，修改鐵路特許經(jīng)營期限，要求企業(yè)履行改善運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量的義務(wù)，但收效甚微。最終，阿根廷政府對鐵路重新實(shí)施了國有化。

2　不同特許經(jīng)營模式特點(diǎn)分析

2.1非洲模式與歐洲模式的異同

（1）共同點(diǎn)。非洲和歐洲國家鐵路特許經(jīng)營同屬于 BOT 運(yùn)營模式，存在諸多相似之處。從有利的方面來看，這些鐵路項(xiàng)目的特許經(jīng)營方可以較早介入整個運(yùn)營資產(chǎn)的設(shè)計(jì)和建設(shè)，加強(qiáng)與項(xiàng)目運(yùn)營的銜接；同時，在特許期間，特許經(jīng)營方對項(xiàng)目控制力較強(qiáng)，并擁有足夠長的特許期來收回投資、獲取利潤[5]。從不利的方面來看，主要包括以下方面。①項(xiàng)目籌備時間長，從啟動招標(biāo)到簽訂特許協(xié)議，通常歷時數(shù)年之久。②項(xiàng)目投資巨大，面臨的風(fēng)險較大。特許經(jīng)營風(fēng)險鏈條長，包括投標(biāo)、工程建造、運(yùn)營等多個環(huán)節(jié)，涉及東道國政府、工程設(shè)計(jì)建造商、運(yùn)營商等多方面的溝通協(xié)調(diào)，特別是政策、法律、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等風(fēng)險因素，超出企業(yè)自身能夠掌握的范圍，一旦發(fā)生變化，特許經(jīng)營方將承受較大損失[6]。③特許雙方容易產(chǎn)生利益分歧，特許經(jīng)營方傾向于從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，根據(jù)運(yùn)營實(shí)際需要開展必要的線路養(yǎng)護(hù)維修，東道國政府部門通常從公共服務(wù)和公共設(shè)施管理出發(fā)，對公益性運(yùn)輸及基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)投資、養(yǎng)護(hù)提出要求，滿足這些要求將進(jìn)一步增加特許經(jīng)營方的成本，削減利潤。

（2）差異。非洲和歐洲國家鐵路特許經(jīng)營的主要區(qū)別主要在于項(xiàng)目所處國家的政治、法制環(huán)境存在較大差別，其中前者面臨較大的政治、法制環(huán)境風(fēng)險。同時，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對運(yùn)輸需求的影響，前者大部分集中在有重要的礦產(chǎn)資源運(yùn)輸需求的地區(qū)，而后者主要集中在面向高端旅客運(yùn)輸?shù)目瓦\(yùn)鐵路。

2.2英國及南美洲模式特點(diǎn)

與 BOT 特許經(jīng)營模式相比，英國及南美洲國家的單純特許經(jīng)營模式不需要經(jīng)歷漫長的籌備和建設(shè)過程，是以較少的投資成本較快進(jìn)入鐵路運(yùn)輸市場的重要途徑。同時，由于是對既有運(yùn)輸資源的利用，能夠在前期運(yùn)營基礎(chǔ)上合理預(yù)期經(jīng)營成效，風(fēng)險也相對可控。該模式面臨的主要問題是東道國政府部門會對特許經(jīng)營方鐵路運(yùn)輸服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出限制性要求，在一定程度上形成對經(jīng)營的干預(yù)；另外，東道國政府與特許經(jīng)營方之間，容易就項(xiàng)目特許期內(nèi)鐵路資產(chǎn)的持續(xù)投資及養(yǎng)護(hù)維修的資金投入和職責(zé)劃分產(chǎn)生分歧，影響最終特許經(jīng)營效果。

2.3不同國家鐵路特許經(jīng)營模式比較

不同國家鐵路特許經(jīng)營模式特點(diǎn)比較如表 1所示。

3　我國鐵路企業(yè)開展境外特許經(jīng)營的啟示

國外經(jīng)驗(yàn)表明，對鐵路項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營會面臨各種各樣的風(fēng)險，既有來自外部的政治、法律、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險，又有合作過程中的合同、履約風(fēng)險，還有項(xiàng)目本身的投資、經(jīng)營風(fēng)險。成功實(shí)施鐵路特許經(jīng)營，需要具備以下一些基本條件。

表1　不同國家鐵路特許經(jīng)營模式特點(diǎn)比較

（1）合理預(yù)估項(xiàng)目的盈利前景。鐵路特許經(jīng)營成功的項(xiàng)目，大多數(shù)位于礦產(chǎn)資源類大宗貨物貨源較為充沛或客流需求比較旺盛的地區(qū)，具有較好的運(yùn)量增長潛力，結(jié)合鐵路運(yùn)輸所具有的價格優(yōu)勢，能夠保證在持續(xù)經(jīng)營過程中鐵路運(yùn)量和經(jīng)營效益不斷提升。

（2）充分考慮各種可能的政治和法律風(fēng)險。鐵路對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，即使以特許經(jīng)營的方式引入私營部門開展鐵路建設(shè)、運(yùn)營和管理活動，東道國仍然需要通過相關(guān)政策、法律、規(guī)章制度等一系列行政和法律手段，對特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行管理。這些政策、法律和規(guī)章制度增加了經(jīng)營過程的不確定性，并且在項(xiàng)目生命周期內(nèi)，一旦東道國政治環(huán)境發(fā)生變化，或者相關(guān)的政策、法律、規(guī)章制度發(fā)生改變，將會給特許經(jīng)營方造成巨大的甚至無法挽回的經(jīng)濟(jì)損失。特別是對于一些非洲國家，相關(guān)政策、法律、規(guī)章制度尚不健全，大大增加了外部環(huán)境的不可控性。

（3）嚴(yán)格明確特許協(xié)議的關(guān)鍵條款。一些特許經(jīng)營項(xiàng)目在實(shí)施過程中，特許經(jīng)營方與東道國政府在項(xiàng)目投資、特許費(fèi)繳納、運(yùn)輸方案制訂等方面發(fā)生爭議，其根本原因在于特許協(xié)議中相關(guān)條款的設(shè)置出現(xiàn)遺漏或條款語言不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致雙方在理解和執(zhí)行時難以達(dá)成一致意見。為有效保障特許經(jīng)營項(xiàng)目各相關(guān)方的權(quán)益，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，在訂立特許協(xié)議時，應(yīng)對一些關(guān)鍵條款的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)考慮，明確規(guī)定政府和特許經(jīng)營方各自的權(quán)責(zé)，形成有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。關(guān)鍵條款應(yīng)包括但不限于：特許經(jīng)營方對項(xiàng)目的投資義務(wù)；特許經(jīng)營方的公益性運(yùn)輸義務(wù)；對歷史遺留問題的處理辦法；特許經(jīng)營費(fèi)繳納方式；定價機(jī)制；配套支持政策；關(guān)于特許經(jīng)營方權(quán)力和職責(zé)的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)讓規(guī)定；可能導(dǎo)致合同違約、終止的情況及處理辦法；構(gòu)成不可抗力的情況及處理辦法；爭端解決程序等。

（4）多方協(xié)作解決融資問題。鐵路特許經(jīng)營是典型的資金密集型項(xiàng)目，項(xiàng)目所需資金主要來源于2 個方面：一是項(xiàng)目的股本金，包括各類投資者提供的資本金、有關(guān)政府部門為項(xiàng)目提供的資本金，但也有一些國家政府由于財(cái)政資源有限或基于其他考慮，不為項(xiàng)目提供資本金；二是通過項(xiàng)目融資獲得的資金，其中最為重要的資金來源是由國際性金融組織、銀行、信托機(jī)構(gòu)等提供的貸款[7-8]。參與特許經(jīng)營的私營投資方直接投入的股本金通常十分有限，面臨較大的融資風(fēng)險。因此，應(yīng)通過合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)降低融資成本、規(guī)避融資風(fēng)險。

（5）妥善處理項(xiàng)目經(jīng)營管理問題。鐵路特許經(jīng)營期一般長達(dá) 20～30 年，整個項(xiàng)目經(jīng)營管理是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，特許經(jīng)營方需要具備過硬的工程管理能力、公司治理能力和運(yùn)輸經(jīng)營能力，做好項(xiàng)目工程建設(shè)管理和特許經(jīng)營實(shí)體內(nèi)部管理。在這一過程中，尤其應(yīng)處理好特許經(jīng)營方與投資合作方及與東道國的關(guān)系，及時協(xié)調(diào)解決特許經(jīng)營期內(nèi)持續(xù)投資等方面的問題，避免出現(xiàn)成本失控等意外情況的發(fā)生。

對于我國企業(yè)而言，參與國際鐵路特許經(jīng)營，應(yīng)有強(qiáng)烈的風(fēng)險意識，準(zhǔn)確識別和客觀評價項(xiàng)目風(fēng)險，做好風(fēng)險防范，同時合理設(shè)計(jì)特許經(jīng)營總體方案。①客觀評價項(xiàng)目風(fēng)險并做好風(fēng)險防范。私營投資者應(yīng)充分了解東道國的政治背景、法律環(huán)境，客觀評價政府對項(xiàng)目的支持，準(zhǔn)確做出經(jīng)營預(yù)期。應(yīng)明確與東道國政府各自的權(quán)責(zé)，合理構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。另外，應(yīng)制訂謹(jǐn)慎的融資方案和財(cái)務(wù)預(yù)算方案，謹(jǐn)防高杠桿背后的潛在財(cái)務(wù)危險。②周密部署特許經(jīng)營總體方案。鐵路特許經(jīng)營專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，而且過程繁復(fù)，涉及收集項(xiàng)目信息、項(xiàng)目可行性分析、專家咨詢、組建投標(biāo)聯(lián)合體、制作并提交標(biāo)書等法律文件、運(yùn)作公共關(guān)系，以及與東道國政府的談判等眾多環(huán)節(jié)，任何一方面考慮不周都可能影響最終的特許經(jīng)營效果。因此，應(yīng)對整個特許經(jīng)營方案進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提前做好各方面的應(yīng)對措施，盡可能減少特許經(jīng)營實(shí)施過程中的不確定性和不必要的糾紛。

4　結(jié)束語

特許經(jīng)營是一種重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營模式，但在鐵路領(lǐng)域并沒有得到廣泛的應(yīng)用，主要是由于鐵路項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營面臨更加復(fù)雜的內(nèi)外部風(fēng)險，對項(xiàng)目投資方的風(fēng)險防控和風(fēng)險承受能力要求都比較高。我國鐵路運(yùn)輸企業(yè)目前尚未有鐵路特許經(jīng)營的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在拓展海外鐵路市場過程中，應(yīng)高度重視海外項(xiàng)目在前期介入、合作談判、項(xiàng)目實(shí)施各個環(huán)節(jié)中可能面臨的各類風(fēng)險和問題，合理評估項(xiàng)目收益前景，提前做好應(yīng)對措施，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

[1] 羅文波. 非洲鐵路特許經(jīng)營分析[J]. 國際工程與勞務(wù)，2006(6)：20-23.

[2] Larry P. Review of the Effectiveness of Rail Concessions in the SADC Region[R]. Gaborone：AECOM，2009.

[3] 吳之明. 英吉利海峽隧道工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與 21 世紀(jì)工程：臺灣海峽隧道構(gòu)想[J]. 科技導(dǎo)報(bào)，1997(2)：12-16.

[4] 羅慶中，賈光智，昌 晶. 國外鐵路改革[M]. 北京：中國鐵道出版社，2013.

[5] 王守清，柯永健. 特許經(jīng)營項(xiàng)目融資 (BOT、PFI 和 PPP) [M]. 北京：清華大學(xué)出版社，2011.

[6] 朱梓燁. “一帶一路”區(qū)域風(fēng)險地圖與實(shí)戰(zhàn)對策[J]. 國資報(bào)告，2015(6)：37-64.

[7] 李寶仁. 中國鐵路“走出去”投融資戰(zhàn)略[J]. 中國鐵路，2015(7)：6-9. LI Bao-ren. “Go Global” Investment and Fiancnig Strategy for China Railway[J]. Chinese Railways，2015(7)：6-9.

[8] 張 穎. 基于 TOD 的軌道交通項(xiàng)目融資模式探討[J]. 鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2015，37(4)：74-77. ZHANG Ying. Discussion on Financing Model of Rail Transit Project based on TOD[J]. Railway Transport and Economy，2015，37(4)：74-77.

責(zé)任編輯：金 穎

Analysis and Revelation of Railway Franchise Operation Modes in Foreign Countries

Based on expounding 3 basic modes of railway franchise operation in foreign countries like Europe mode, Africa mode, UK and South America mode, this paper compares and analyzes the characteristics of different modes from the aspects of adaptive operation region, fast/slow market entry, investment cost, faced risk and active control right on project operation, and puts forward the basic conditions satisfied for successful implementation of railway franchise operation, such as project should have clear benefit prospects, fully considering all possible political and legal risk, making clear enough the key articles of franchise agreement, solving financing problems through cooperation in many ways and well coping with the problems of project operation and management. Targeting with Chinese railway strategy of “Go Global”, when Chinese railway enterprises developing overseas railway franchise operation, they should objectively evaluate project risk, do well risk prevention and carefully deploy the general program of franchise operation.

Railway; Franchise Operation; “Go Global” Strategy; Risk Prevention

1003-1421(2016)01-0068-06

F533.6

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.15

2015-12-07

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計(jì)劃課題(2015Z007-B)