我國地方政府環(huán)境責(zé)任體系的問題與建構(gòu)*

王　浩　徐繼敏（四川大學(xué)法學(xué)院，成都　610064）

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我國地方政府環(huán)境責(zé)任體系的問題與建構(gòu)*

王浩徐繼敏
（四川大學(xué)法學(xué)院，成都610064）

摘要：我國地方政府環(huán)境保護(hù)重經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕環(huán)境責(zé)任，重職權(quán)輕責(zé)任配置，導(dǎo)致環(huán)境法領(lǐng)域政府失靈。政府與企業(yè)、公眾的環(huán)境責(zé)任配置失衡，行政成本居高。中央與地方各級政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任同質(zhì)化，行政執(zhí)行能力低。健全地方政府環(huán)境責(zé)任體系需要健全政策法律支持體系，強(qiáng)化環(huán)境指標(biāo)對政府的約束。明確界定地方政府、環(huán)保企業(yè)、環(huán)保組織責(zé)任范圍，根據(jù)各級地方政府的環(huán)境事權(quán)差異化配置政府環(huán)境責(zé)任。建立政府監(jiān)管、企業(yè)治理、公眾監(jiān)督的地方政府環(huán)境責(zé)任體系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政責(zé)任；環(huán)境責(zé)任體系；行政法治

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近年來，我國生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)的國家意志進(jìn)一步升級，地方政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)者作用日趨強(qiáng)化，地方政府的環(huán)境責(zé)任問題也備受各界關(guān)注，從環(huán)境治理的歷史經(jīng)驗(yàn)可見，要解決環(huán)境問題，關(guān)鍵在于厘清政府責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范政府行為。本文將著力研究地方政府環(huán)境責(zé)任，并試圖建立科學(xué)的地方政府環(huán)境責(zé)任體系，以期為我國當(dāng)下環(huán)境污染治理獻(xiàn)力。

一、地方政府環(huán)境責(zé)任體系的提出與依據(jù)

隨著環(huán)境的不斷惡化以及環(huán)境問題的凸顯，國家頂層設(shè)計對環(huán)境保護(hù)作了明確部署。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對政府職能作了全新定位，首次將“環(huán)境保護(hù)”作為政府職能明確提出，這體現(xiàn)政府職能隨著環(huán)境問題的凸顯而作出的適時轉(zhuǎn)變。改革開放30多年來，我國集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成效顯著。但不可否認(rèn)的是，一些地方粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式造成嚴(yán)重的能源浪費(fèi)與環(huán)境污染問題。因此，要實(shí)現(xiàn)“五位一體”的整體推進(jìn)，只有發(fā)揮好政府的環(huán)境保護(hù)職能，才可以協(xié)同發(fā)展。黨中央、國務(wù)院審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），將中共十八大和十八屆三中、四中全會精神貫徹到生態(tài)文明建設(shè)中，明確了生態(tài)文明的總體要求、目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)和方向性要求。

落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確法律規(guī)范依據(jù)，給我國地方政府環(huán)境治理提供規(guī)范指引。目前，我國制定了近1600多部環(huán)境類的法律、法規(guī)、規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、司法解釋，以及國際條約，具體包括以下內(nèi)容［1］：第一，憲法及其組織法的規(guī)范指引。憲法規(guī)定了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國家職責(zé)，其主要通過組織法給“縣級以上人民政府”配置環(huán)境保護(hù)的職權(quán)具體實(shí)現(xiàn)。（1）第二，地方政府對本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。（2）新《環(huán)境保護(hù)法》在總則中明確了地方政府在本區(qū)域的環(huán)境責(zé)任。第三，建立環(huán)境影響評價、污染防治、清潔生產(chǎn)、自然資源、能源的管理與保護(hù)等法律制度。對土地利用、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源等有關(guān)規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。（3）環(huán)境污染防治、自然資源管理等法律中規(guī)定“縣級以上地方人民政府”負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、污染防治、自然資源（能源）等的管理工作。（4）分析環(huán)境法律中地方政府環(huán)境責(zé)任條款的規(guī)范構(gòu)造后，可見我國的環(huán)境保護(hù)基本完成了地方政府環(huán)境責(zé)任體系的法律構(gòu)建。（5）在上述政策支撐與法律保障下，我國的環(huán)境保護(hù)工作取得一定成效。

然而，我國的環(huán)境污染狀況并沒有得到有效遏制，大量霧霾、水污染、空氣污染、土壤污染等不斷出現(xiàn)，令人堪憂。鑒于此情況，我們不得不考慮作為地方環(huán)境責(zé)任主要責(zé)任者的政府責(zé)任是否有效地落實(shí)?？陀^地講，傳統(tǒng)的政府單一責(zé)任主體無力解決日漸復(fù)雜的環(huán)境問題［2］，環(huán)境治理需要社會各主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，政府、市場以及社會主體充分發(fā)揮作用，形成合力，才能解決問題。因此，在此認(rèn)識基礎(chǔ)之上，筆者認(rèn)為，地方政府環(huán)境責(zé)任不能只是政府承擔(dān)責(zé)任，而是由一系列責(zé)任主體形成的有機(jī)責(zé)任組合（即地方環(huán)境責(zé)任體系）。［3］具體是指法律規(guī)定的地方政府、環(huán)保企業(yè)、社會組織組成的責(zé)任（職權(quán)和義務(wù)）體系。

與此同時，我們在具體討論地方政府環(huán)境責(zé)任體系的時候，“政府為什么要對環(huán)境負(fù)責(zé)”這一基礎(chǔ)性問題需要明確。該問題在學(xué)界存在較大分歧，主要有公民環(huán)境權(quán)論、國家環(huán)境權(quán)論、公共職能論、福利行政論、善治論、環(huán)境安全保障義務(wù)等觀點(diǎn)。然而，上述理論顯得不甚周延，缺少足夠的理論解釋力。［4］筆者認(rèn)為地方政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)是公眾環(huán)境利益，是指公眾基于生存、發(fā)展對環(huán)境所具有的利益需求。對此主要從以下兩個方面證成：一方面環(huán)境作為人們生活不可或缺的公共產(chǎn)品，或稱之為環(huán)境公益。另一方面，政府要為選民負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，環(huán)境公益需要政府及時作出回應(yīng)。［5］根據(jù)委托代理理論，作為委托者的地方公民將地區(qū)環(huán)境公共事務(wù)委托給代理人的地方政府，為了維護(hù)好環(huán)境公益，地方政府應(yīng)對環(huán)境負(fù)責(zé)，唯有這樣，“人民才真正地相信政府的權(quán)威”［6］。這合理地解釋了地方政府環(huán)境職權(quán)的正當(dāng)性來源，同時揭示其是承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的道義基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)當(dāng)以公眾環(huán)境利益為理論基礎(chǔ)，為地方政府環(huán)境責(zé)任體系化提供理論支撐。

二、地方政府環(huán)境責(zé)任體系的缺陷及其后果

我國環(huán)境法律規(guī)定了“縣級以上政府”的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，且新《環(huán)境保護(hù)法》對政府責(zé)任承擔(dān)方式、種類、范圍等予以明確，這已足已稱道。然而，之所以當(dāng)下還存在大量的環(huán)境污染事件，其原因是“我國政府環(huán)境責(zé)任法條已豐滿，現(xiàn)實(shí)尚骨感”（6），具體來說，我國地方政府環(huán)境責(zé)任體系尚存以下缺陷。

（一）地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任配置失衡，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)。在政府以GDP為績效考核的指引下，地方政府注重經(jīng)濟(jì)利益硬指標(biāo)的追求。具體表現(xiàn)為：政府責(zé)任目標(biāo)單一，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為地方政府政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，促使地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，甚至出現(xiàn)地方政府放棄承擔(dān)環(huán)境責(zé)任來片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的現(xiàn)象，這極大地背離了地方政府承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)要求。地方政府環(huán)境責(zé)任法律制度不健全，出現(xiàn)地方環(huán)境執(zhí)法依據(jù)不足；現(xiàn)行地方政府注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)，由于法律沒有賦予環(huán)保部門足夠制約違法大企業(yè)的懲罰手段（7），導(dǎo)致地方環(huán)境執(zhí)法不力。地方政府的環(huán)境問責(zé)制度只注重經(jīng)濟(jì)問責(zé)，環(huán)境問責(zé)被忽視，致使環(huán)境法的權(quán)威性不夠；也就是說，地方政府如果經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展上去，將會承擔(dān)極大的責(zé)任，地方政府環(huán)境責(zé)任不履行將不會受多大影響；在這種問責(zé)取向下，自然會導(dǎo)致地方政府對環(huán)境治理對象按照稅收多少、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大小實(shí)行差別待遇。上述現(xiàn)象表明，在地方經(jīng)濟(jì)績效考核的約束下，地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任不匹配，再加之環(huán)境法律對地方政府的規(guī)范和問責(zé)力度不夠，必然會導(dǎo)致地方政府在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)的政府失靈。

（二）地方政府環(huán)境責(zé)任體系中各主體責(zé)權(quán)配置不協(xié)調(diào)，致使地方政府環(huán)境治理能力下降。其主要表現(xiàn)在以下三個方面。（1）政府與企業(yè)、公眾的環(huán)境責(zé)任配置失衡，導(dǎo)致行政成本過高。從環(huán)境行政法的角度考量，作為環(huán)境行政主體的地方政府環(huán)境責(zé)任輕于作為環(huán)境行政相對人的企業(yè)。此外，社會組織作為環(huán)境保護(hù)的重要力量，應(yīng)承擔(dān)一定的環(huán)境責(zé)任。然而，我國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，地方政府與社會組織責(zé)任尚未厘清，在這種情況下，本應(yīng)該由社會組織以及民眾承擔(dān)的責(zé)任，全部由政府承擔(dān)，導(dǎo)致行政成本偏高。（2）中央政府與地方各級政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任同質(zhì)化，導(dǎo)致行政執(zhí)行能力降低。我國的憲法以及相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范中，都采取了“縣級以上人民政府”管理本行政區(qū)域環(huán)境事務(wù)，各級政府承擔(dān)相同的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，形成職責(zé)同構(gòu)的“網(wǎng)狀行政體制”。［7］然而，中央與地方各級政府管理的環(huán)境事物不一致。在中央和地方環(huán)境責(zé)任范圍劃分方面沒有突出“屬地管理”，這樣職責(zé)同構(gòu)的架構(gòu)使地方各級政府與中央政府的環(huán)境責(zé)任劃分不清，責(zé)任承擔(dān)難以明確，導(dǎo)致行政執(zhí)行能力下降。（3）地方政府環(huán)境保護(hù)中重職權(quán)輕責(zé)任配置，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致。權(quán)責(zé)一致被認(rèn)為是責(zé)任政府的應(yīng)有之義。然而，我國的環(huán)境治理重視地方政府環(huán)境的職權(quán)配置，疏于對地方政府環(huán)境責(zé)任的追究。比如在環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境評價等制度中出現(xiàn)權(quán)多責(zé)少的現(xiàn)象，這勢必導(dǎo)致政府在缺乏責(zé)任制約的情況下，地方政府不履行責(zé)任。

（三）地方政府環(huán)境責(zé)任法律體系零散混亂，導(dǎo)致地方政府環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)。目前，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法、救濟(jì)法律尚未制度化。（1）環(huán)境立法協(xié)調(diào)性差，規(guī)范能力不足。我國環(huán)境法律、法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)問題比較突出，在環(huán)境法律規(guī)范中，對于同一級政府職權(quán)與責(zé)任的規(guī)定從數(shù)量上看，往往政府配置的職權(quán)多于其責(zé)任，比如，新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定中“地方政府的職權(quán)多、責(zé)任少”，也是一個例證。地方政府沒有考慮各地的行政區(qū)劃的大小以及環(huán)境治理狀況而大體上配置基本相同的責(zé)任，致使我國地方政府環(huán)境責(zé)任履行不到位。（2）環(huán)境執(zhí)法操作性差，執(zhí)法效果不佳。我國現(xiàn)行的許多環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)是由政策推動，其法律規(guī)范性不足，且缺乏具體的操作細(xì)則和明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)有的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等裁量基準(zhǔn)制度尚未形成，已有的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)其操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法隨意性大、環(huán)境執(zhí)法不公等問題，進(jìn)而影響環(huán)境執(zhí)法效果。（3）環(huán)境法律救濟(jì)機(jī)制不健全。一般來說，地方政府不履行環(huán)境責(zé)任，公民權(quán)利受到侵害，可以尋求司法救濟(jì)、行政救濟(jì)、社會救濟(jì)等方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。然而在我國，環(huán)境司法救濟(jì)機(jī)制與行政救濟(jì)機(jī)制運(yùn)行不暢，社會救濟(jì)缺失，尚未建立多元糾紛解決機(jī)制，致使糾紛解決功能不足。

（四）監(jiān)督制約機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠。一方面，我國地方政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制尚未形成，主要是由于我國各級地方人大聽取地方政府工作報告、執(zhí)法檢查等常規(guī)監(jiān)督方式，啟動時受地方人大的固定會議期間的約束和具體執(zhí)法檢查計劃的限制，導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力；我國行政監(jiān)察體制黨政的權(quán)限劃分不清楚，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制其獨(dú)立性差，監(jiān)察機(jī)關(guān)由于其工作的專業(yè)性，不受司法審查，這不利于形成司法對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，導(dǎo)致行政監(jiān)督作用不明顯；我國社會組織存在合法困境，其準(zhǔn)入門檻高、獨(dú)立性差，社會組織這種生存與發(fā)展的環(huán)境導(dǎo)致其不能有效地監(jiān)督地方政府環(huán)境治理。另一方面，追責(zé)機(jī)制缺失，致使法律權(quán)威性不足。縱觀我國地方行政問責(zé)制度的構(gòu)架，在某種程度上說只是一種“運(yùn)動式”的問責(zé)方式，地方政府環(huán)境責(zé)任追究法律制度的追責(zé)主體不明確、對象模糊、范圍界定不清、程序缺失、責(zé)任承擔(dān)形式、時效等制度不完善。其制度化、規(guī)范化、法制化的環(huán)境問責(zé)體系尚未形成，因而通過問責(zé)而產(chǎn)生倒逼地方政府提升環(huán)境治理能力的作用還未發(fā)揮。地方政府環(huán)境責(zé)任是否履行，沒有有效的監(jiān)督制約機(jī)制，對環(huán)境決策錯誤導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏剛性約束，出現(xiàn)責(zé)任難以追究的后果。

三、我國地方政府環(huán)境責(zé)任體系的制度建構(gòu)

在我國，地方政府環(huán)境責(zé)任沒有形成體系化，這已經(jīng)成為制約我國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的主要障礙。大衛(wèi)·休漠提出了“無賴原則”的假設(shè)［8］，證明要使政府履行責(zé)任，需要以規(guī)章制度、法律、程序與準(zhǔn)則構(gòu)成良好治理的根基。［9］因此，治理環(huán)境問題需要完成以下制度建構(gòu)，保障地方政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。

（一）建立地方政府環(huán)境指標(biāo)約束機(jī)制，促使經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境平衡發(fā)展。根據(jù)我國的上級導(dǎo)向型行政體制（8）特點(diǎn)，對于促進(jìn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在政府績效考核體系中引入生態(tài)文明的相關(guān)指標(biāo)，使環(huán)境決策更多地考慮環(huán)境的因素，形成嚴(yán)格的激勵機(jī)制。《意見》要求：“把資源、環(huán)境、生態(tài)等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系?！痹摗兑庖姟纷鳛槁鋵?shí)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，是對《決定》中明確政府環(huán)境保護(hù)職能后對環(huán)境治理作出的政策配套，其加大了環(huán)境要素在政府績效考核中的權(quán)重，進(jìn)一步以嚴(yán)格的指標(biāo)約束政府行為。在績效考核方面，要使地方政府履行環(huán)境責(zé)任形成嚴(yán)格的制度，把環(huán)境責(zé)任納入政府績效考核之中，將“綠色GDP”作為硬性指標(biāo)約束。在制度層面，同時建立企業(yè)責(zé)任人環(huán)境考評制度、定期環(huán)境監(jiān)測等相關(guān)配套制度，形成嚴(yán)格的制度約束地方政府行為。與此同時，從規(guī)范層面講，出臺明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境指標(biāo)考核體系的具體法律措施顯得尤為必要。對于環(huán)境考評不達(dá)標(biāo)的予以行政處罰、對于造成重大環(huán)境污染的企業(yè)負(fù)責(zé)人予以刑事制裁。通過上述措施，加大政府對環(huán)境企業(yè)的監(jiān)管力度，以此督促企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式，把企業(yè)的外部監(jiān)管壓力變成企業(yè)的內(nèi)部動力，提高生產(chǎn)效率、增加改善生產(chǎn)環(huán)境的動力。［10］從而形成環(huán)境指標(biāo)約束、配套制度保障，法律規(guī)范的地方政府環(huán)境責(zé)任體系。

（二）明晰環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)范圍，建立履職高效的地方政府環(huán)境責(zé)任體系。有效的環(huán)境保護(hù)需要明確地方政府環(huán)境責(zé)任的范圍、組成和內(nèi)容。［11］（1）明確界定地方政府、環(huán)保企業(yè)、環(huán)保組織責(zé)任范圍，充分發(fā)揮這三類主體在環(huán)境治理中的作用。新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。政府主要是掌握企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律，履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任；市場主要是利用市場機(jī)制促進(jìn)企業(yè)提高效能等方式治理環(huán)境；環(huán)保組織以及公民則應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，通過以協(xié)商、社會輿論和公眾參與實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的有效治理。［12］可見，上述三類主體有其各自責(zé)任承擔(dān)范圍，因此，地方環(huán)境治理，需要從規(guī)范層面建立起發(fā)揮各級政府的環(huán)境責(zé)任、市場激勵（9）、社會監(jiān)督（10）作用的環(huán)境法律機(jī)制。（2）根據(jù)環(huán)境事權(quán)的不同差異化配置各級政府環(huán)境責(zé)任。各級地方政府在其域內(nèi)所面臨的環(huán)境事務(wù)不一樣，因而，地方各級政府環(huán)境事權(quán)配置也不盡相同。筆者認(rèn)為，在保證中央政府的環(huán)境責(zé)任落實(shí)的同時，堅(jiān)持“屬地管理”原則，讓地方政府承擔(dān)本區(qū)域的環(huán)境責(zé)任。建立“地方政府監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、公眾監(jiān)督”的環(huán)境責(zé)任體系。具體來分析，從縱向上改變上下級政府配置相同的環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)狀，以所在地域的環(huán)境事權(quán)為依據(jù)差異化配置各級政府職權(quán)；同時，明確政府與橫向各政府職能部門的環(huán)境責(zé)任，從根本上使我國環(huán)境法律發(fā)揮實(shí)效。（3）實(shí)現(xiàn)地方政府環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)一致。上文已經(jīng)述及我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定重地方政府環(huán)境職權(quán)輕環(huán)境責(zé)任，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象。因此，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致應(yīng)當(dāng)明確中央與各級地方政府環(huán)境職權(quán)與法律責(zé)任的范圍，使環(huán)境立法中各級政府之間的職權(quán)與職責(zé)的法律條款趨于平衡，最終形成政府監(jiān)管、企業(yè)治理、公眾監(jiān)督的責(zé)任體系。

（三）建立權(quán)責(zé)明確的地方政府環(huán)境責(zé)任政策法律支持體系。促進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)的政策從中央到地方已經(jīng)基本形成體系，然而，單獨(dú)的政策支持無力保障地方政府環(huán)境責(zé)任的切實(shí)履行，還需要政策與法律結(jié)合形成完善的政策法律支持體系，保障地方政府責(zé)任的落實(shí)。因此，建立操作性強(qiáng)的政策法律支持體系顯得尤為重要。（1）建立健全各環(huán)境主體環(huán)境責(zé)任法律體系。主要是通過立法或者進(jìn)一步修改相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律，明確地方政府環(huán)境權(quán)責(zé)范圍、種類、方式，企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)范圍以及環(huán)境治理的職責(zé)界限，社會組織參與環(huán)境治理的職責(zé)權(quán)限。與此同時，根據(jù)中央與地方各級政府的行政區(qū)劃范圍的大小以及各地環(huán)境治理具體情況差異化配置環(huán)境責(zé)任，將體系化的環(huán)境責(zé)任統(tǒng)合在憲法以及環(huán)境法律框架之下，實(shí)現(xiàn)地方各主體環(huán)境責(zé)任的法定化。（2）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法依據(jù)。明確環(huán)境執(zhí)法具體的操作細(xì)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境領(lǐng)域建立環(huán)境行政裁量基準(zhǔn)制度，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范性、公平性，進(jìn)而提升環(huán)境執(zhí)法效果。（3）建立多元環(huán)境救濟(jì)法律機(jī)制。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，需要通過行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、行政協(xié)調(diào)等專業(yè)化的方式化解糾紛，同時發(fā)揮司法救濟(jì)方式的救濟(jì)作用，用多元救濟(jì)機(jī)制為公民提供救濟(jì)。

（四）確立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)地方政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督力度。落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任，建立監(jiān)督機(jī)制與追責(zé)機(jī)制是重要保障。其一，建立多元的監(jiān)督制約機(jī)制。根據(jù)我國《憲法》第一百零四條規(guī)定，地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)力通過聽取政府工作報告和執(zhí)法檢查方式，同時，以專項(xiàng)調(diào)查和專題質(zhì)詢等創(chuàng)新的方式監(jiān)督本級人民政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)的工作推進(jìn)情況。建立健全行政監(jiān)察機(jī)制，發(fā)揮上級政府以及上級環(huán)境管理部門對地方政府的監(jiān)督制約作用。健全公眾參與程序機(jī)制，充分發(fā)揮社會組織以及公眾對地方履行環(huán)保責(zé)任的監(jiān)督作用，以此建立多元的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境監(jiān)督作用。其二，建立環(huán)境責(zé)任追究制度。建立健全地方政府環(huán)境責(zé)任追究制度，規(guī)范環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度明確其主體、清晰界定責(zé)任追究范圍、明確追責(zé)對象、標(biāo)準(zhǔn)、時效，嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法定程序，通過環(huán)境責(zé)任追究制度倒逼地方政府提高環(huán)境責(zé)任意識，提升環(huán)境執(zhí)法能力。因此，要使地方政府環(huán)境責(zé)任追究制度發(fā)揮實(shí)效，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門、社會組織的監(jiān)督制約作用，對違反環(huán)境責(zé)任的政府責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)。

注釋：

（1）《憲法》第26條第1款，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定。

（2）《環(huán)境保護(hù)法》16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”

（3）參見《環(huán)境影響評價法》第8、9條。

（4）《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第5條第2款；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條第2款，第8條；《大氣污染防治法》第3條第2款；《大氣污染防治法》第4條；《環(huán)境噪聲污染防治法》第5條；《環(huán)境噪聲污染防治法》第6條第2款；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第4條，第10條第2款；《放射性污染防治法》第5條；《土地管理法》第5條；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條第5款；《水法》第12條第4款；《水土保持法》第5、6、7條；《水污染防治法》第4、8條；《礦產(chǎn)資源法》第11條第2款；《可再生能源法》第5條第2款；《煤炭法》第12條第2款。

（5）常紀(jì)文：《中國環(huán)境報》http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4180，2015年5月25日最后訪問。

（6）中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：政府環(huán)境責(zé)任：法條已豐滿現(xiàn)實(shí)尚骨感http：//www.ceh.com.cn/ztbd/jnjpzk/853062.shtml2015年6月2日最后訪問。

（7）有些地方政府及其環(huán)保部門對違反“三同時”和環(huán)境影響評價等法律制度的經(jīng)濟(jì)大戶顯得無能為力，而那些守法企業(yè)在與以污染環(huán)境的違法企業(yè)的競爭中則處于不利地位。

（8）這里所謂上級導(dǎo)向型行政體制是指，在單一制的體制下，下級政府嚴(yán)格服從上級政府的決定，以上級政府的考核要求作出行為，上級政府的考核指標(biāo)無疑是下級政府行為動機(jī)的指揮棒。

（9）《意見》提出：“加快推行合同能源管理、節(jié)能低碳產(chǎn)品和有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證、能效標(biāo)識管理等機(jī)制?！边@就是市場機(jī)制的體現(xiàn)。

（10）《意見》要求：“積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理?！?/p>

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（責(zé)任編輯明篤）

作者簡介：王浩（1985—），羌族，四川綿陽人，四川大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向：行政法、環(huán)境行政法；徐繼敏（1965—），四川內(nèi)江人，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：行政法、行政體制改革。

*基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“‘省直管縣’改革法治保障研究”（12BFX036）

中圖分類號：D035．1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0068－005