國際經(jīng)驗與我國大城市空間的科學(xué)擴展*

陳玉光（中共青島市委黨校，山東青島　266071）

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國際經(jīng)驗與我國大城市空間的科學(xué)擴展*

陳玉光
（中共青島市委黨校，山東青島266071）

摘要：“大城市病”是一個長期困擾世界各國的難題，各國為防治“大城市病”進行了長期不懈的探索實踐。對世界各國大城市的發(fā)展歷程進行深入考察可以發(fā)現(xiàn)，從單中心空間結(jié)構(gòu)向多中心空間結(jié)構(gòu)演變是世界各國大城市的共同特征和基本實踐取向，由此形成的都市圈、大都市區(qū)、城市群、城市帶成為各國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。在這些艱難漫長的探索中，既積累了寶貴的經(jīng)驗，也留下了深刻的教訓(xùn)。我國大城市要繼續(xù)保持活力并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)汲取世界智慧，改變目前的單中心集聚模式，向周邊地區(qū)疏解產(chǎn)業(yè)、人口等要素，從而使大城市由單中心空間結(jié)構(gòu)向多中心空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這不僅可以有效緩解和治理“大城市病”，而且有利于縮小大城市與周邊地區(qū)的差距，提高區(qū)域整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平和競爭力。文章提出了以建設(shè)具有“多中心”空間結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化地區(qū)為目標(biāo)指向，引導(dǎo)我國大城市空間科學(xué)擴展的思路和具體措施。

關(guān)鍵詞：大城市空間結(jié)構(gòu)；單中心；多中心；空間擴展方式；國際經(jīng)驗；中國路徑

本刊網(wǎng)址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

一、國外大城市空間擴展的基本趨勢和取向

大城市借助良好的區(qū)位優(yōu)勢、行政資源優(yōu)勢、完善的基礎(chǔ)設(shè)施配備、優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)以及較大的人口和經(jīng)濟規(guī)模吸引著各種要素的集聚，在推動各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，增強區(qū)域乃至整個國家競爭力方面，均發(fā)揮著極為重要的作用。但與此同時，世界各國的大城市在其發(fā)展過程中都毫無例外地遇到了交通擁堵、地價高昂、住房緊張、環(huán)境污染加劇等一系列問題，各國為防治“大城市病”進行了長期不懈的探索實踐。從東京、巴黎、倫敦、紐約、首爾等世界各國大城市的發(fā)展歷程可以看出，大城市的發(fā)展表現(xiàn)為從單極集聚向多極分散發(fā)展的趨勢，其空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為從單中心空間結(jié)構(gòu)向多中心空間結(jié)構(gòu)演變的過程，體現(xiàn)了在集中中有分散、在分散中有集中的雙向過程。在大城市的帶動下，都市圈（大都市區(qū)）、城市群、城市帶成為世界各國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。各國政府都試圖通過大城市這種空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口等各種要素在更廣闊的地域合理布局，以帶動區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強大城市輻射區(qū)域的能力和大城市地區(qū)的整體競爭力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并藉此使“大城市病”得到有效緩解和治理。將大城市由單中心空間結(jié)構(gòu)調(diào)整為多中心空間結(jié)構(gòu)是世界各國在解決“大城市病”問題上的基本實踐取向。這些實踐探索中，既積累了寶貴的經(jīng)驗也有深刻的教訓(xùn)。我國的眾多大城市同樣長期受到“大城市病”的困擾，解決我國的“大城市病”，使我國的大城市繼續(xù)保持活力，提高其可持續(xù)發(fā)展的能力，并帶動區(qū)域經(jīng)濟社會加快發(fā)展，需要對各國大城市的實踐進行深入研究，從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以引領(lǐng)我國大城市未來的科學(xué)發(fā)展。

二、國外大城市空間擴展探索實踐的主要經(jīng)驗和教訓(xùn)

（一）國外大城市空間擴展探索實踐的主要經(jīng)驗

1.重視規(guī)劃對城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用

企業(yè)投資的逐利性和人們對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的向往會不斷加劇大城市的單向集聚傾向，當(dāng)這種集聚達到一定規(guī)模時就會導(dǎo)致集聚不經(jīng)濟，帶來一系列的問題，而這些問題僅靠市場機制是無法得到及時有效的解決好，在這種情況下，人為的干預(yù)就是必須的。因此，世界各國政府都非常重視規(guī)劃對大城市空間擴展方式和空間結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用。

早在1946年，日本政府即制定了《東京城市震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃》，對東京未來的發(fā)展作了全面規(guī)劃。后來隨著東京用地、人口規(guī)模的不斷擴大，日本又在1956年頒布了《首都整備法》，并成立了首都圈整備委員會，負責(zé)對首都圈的總體規(guī)劃。1958年，東京都市圈委員會編制了《第一次首都圈建設(shè)規(guī)劃》。此后每隔十年左右都會根據(jù)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、面臨的新形勢，從區(qū)域發(fā)展的全局出發(fā)，對首都圈建設(shè)作出新的計劃，［1］24這些規(guī)劃對東京都市圈的有序發(fā)展發(fā)揮了很好的指導(dǎo)、控制作用。

2.法律和政策的有力支撐

為保證倫敦周圍新城建設(shè)的順利開展，英國頒布了《1946年新城法》，在此后的30年中，該法一直是英國新城建設(shè)的法律依據(jù)。到1976年，英國在總結(jié)前幾十年新城建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上又對該法進行了修改，制定了《1976年新城法》。法國先后通過《1960年新城法》和《1983年新城法》兩部法律的頒布實施為其各個時期的新城建設(shè)提供法律保障。日本的《城市改建法》將構(gòu)建“多心的開敞式城市空間結(jié)構(gòu)”作為東京的改建原則明確寫入法律。為抑制首都首爾規(guī)模的過度膨脹，韓國在1976年對原來的《地方稅法》進行了修改，通過收取高額的登記稅、所得稅和財產(chǎn)稅抑制在首都圈內(nèi)新建或擴建工廠。1978年又頒布了《工業(yè)布局法》，以法律手段推動產(chǎn)業(yè)在首都圈的合理分布。［2］此外，各國還在土地使用、住宅建設(shè)、稅收、融資等方面制定了配套支持政策，從而保證了新城建設(shè)規(guī)劃的順利實施。

3.加強交通等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)

在都市圈和城市群內(nèi)，不同城市之間要保持密切的經(jīng)濟社會聯(lián)系，分工協(xié)作，形成各具特色的勞動地域分工體系，就必須建立起發(fā)達的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。因此，世界著名的都市圈和城市群都擁有由高速鐵路、高速公路、航道、通訊干線、運輸管道、電力輸送網(wǎng)和給排水管網(wǎng)等構(gòu)成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)［3］，其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅對大城市空間擴展的方向起到指向性引領(lǐng)作用，直接影響著大城市的空間形態(tài)，而且決定著大城市輻射的地域范圍。發(fā)達的鐵路、公路設(shè)施構(gòu)成了都市圈和城市群空間結(jié)構(gòu)的基本骨架，成為連結(jié)不同城市和城鄉(xiāng)之間的重要紐帶。

日本的東京都市圈正是建立在發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)體系之上的。自1958年至1986年，東京先后進行了四次綜合交通規(guī)劃，經(jīng)過多年的建設(shè)，都市圈綜合交通體系不斷完善，特別是城際軌道交通在加強東京與其周邊城市的聯(lián)系中發(fā)揮了極為重要的作用，借助于發(fā)達的交通條件，東京得以將過度集中的經(jīng)濟、人口等職能分散到都市圈內(nèi)的各縣乃至更加廣大的地域范圍。完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系特別是軌道交通體系在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中充當(dāng)了“脈管”的職能，打破空間距離的障礙，將東京與周邊的副都心、新都心聯(lián)結(jié)為一個各有分工、功能互補的“共生體”，加速了這些地區(qū)的發(fā)展，隨著周邊城市的不斷發(fā)育壯大，最終使東京都市圈實現(xiàn)了由單中心集聚模式向多核心協(xié)同發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。［4］

4.產(chǎn)業(yè)分工清晰，密切協(xié)作

對區(qū)域內(nèi)不同城市進行準(zhǔn)確的產(chǎn)業(yè)定位，形成分工清晰、密切協(xié)作的產(chǎn)業(yè)體系是世界上成功的都市圈和城市群的重要特征和經(jīng)驗。在美國東北部大西洋沿岸城市群中，紐約是金融中心、世界各國大公司總部和各種專業(yè)管理機構(gòu)、服務(wù)部門的聚集地。費城擁有發(fā)達的煉油、鋼鐵、船舶制造等重工業(yè)。波士頓是聞名世界的哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院的所在地，依靠科研優(yōu)勢，在沿128公路布局的環(huán)形科技園區(qū)內(nèi)已形成了一個以微電子技術(shù)為主的高科技產(chǎn)業(yè)集群。華盛頓是美國的政治中心，行使單一的行政職能，為辦公服務(wù)的印刷業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)。有色金屬冶煉則是巴爾的摩的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這種合理分工可以有效避免各自為政狀態(tài)下因產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化帶來投入的巨大浪費和惡性競爭，更好地發(fā)揮各個城市的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成整體合力，從而使整個城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)形成一個有機聯(lián)系、優(yōu)勢互補、相得益彰、協(xié)同發(fā)展、共存共榮的局面，大大提升了城市群的整體競爭力。

5.建立起各具特色的區(qū)域協(xié)調(diào)機制

在都市圈和城市群的形成發(fā)展過程中，將面臨著不同城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、共建道路運輸、能源管線、信息通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境保護等共同問題，在如此廣大的地域范圍內(nèi)要解決這些問題僅靠任何單個城市都是無法實現(xiàn)的，這就需要建立一種有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。世界各國在長期的實踐中探索形成了各具特色的協(xié)作模式。如日本采取的是政府協(xié)調(diào)與市場機制相結(jié)合的模式，政府的協(xié)調(diào)作用主要是通過規(guī)劃的編制與實施來實現(xiàn)。在都市圈規(guī)劃中，會充分考慮圈內(nèi)各城市的特點和比較優(yōu)勢，尊重各城市政府的意見。在規(guī)劃實施過程中，上一級政府對下一級各地方政府進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二戰(zhàn)后，英國先后通過“大倫敦議會”、“倫敦政府辦公室”、“大倫敦政府”等更高層級的行政機構(gòu)主導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃編制來實現(xiàn)對都市圈、城市群內(nèi)不同城市間的利益協(xié)調(diào)。法國的“市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體”富有特色?！笆校ㄦ?zhèn)）聯(lián)合體”形成于20世紀(jì)60年代，其常設(shè)機構(gòu)為“聯(lián)合體委員會”，成員由各市鎮(zhèn)按一定比例推舉代表產(chǎn)生?！奥?lián)合體委員會”可根據(jù)具體項目實施的需要臨時設(shè)立各種專門委員會。其協(xié)調(diào)運作模式是：充分調(diào)查研究，廣泛征求各方意見和建議，醞釀協(xié)商，方案的起草和修改，共同簽署具法律約束力的協(xié)議，共同行動。這種協(xié)調(diào)模式不需要增加新的行政層級，卻又能在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上很好地借助于行政力量特別是地方政府的力量，對于推動都市圈、城市群內(nèi)的區(qū)域一體化發(fā)展發(fā)揮著極為重要的作用，收到了很好的實際效果。［5］美國對大都市區(qū)和城市群地區(qū)的發(fā)展實行的是多樣化的協(xié)調(diào)模式，主要有三類模式：（1）市場機制協(xié)調(diào)模式。（2）政府宏觀協(xié)調(diào)模式。政府的作用主要表現(xiàn)在四個方面：一是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和各種要素的流動創(chuàng)造一個良好的市場和法制環(huán)境。二是在一些大都市區(qū)，通過在城市政府之上建立具有較高權(quán)威性的區(qū)域政府來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中遇到的各種矛盾與問題，如“雙城大都市區(qū)議會”和“波特蘭大都市區(qū)政府”就是這方面的成功范例。［6］三是加強地方政府之間的合作，組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織，如堪薩斯“美國中部區(qū)域委員會”。［7］84四是自上世紀(jì)末開始，政府倡導(dǎo)“精明增長”理念，通過加強規(guī)劃和立法等手段，積極推動城鎮(zhèn)化遵循以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑發(fā)展。［8］（3）民間組織協(xié)調(diào)模式。這些民間組織的領(lǐng)導(dǎo)主要來自各商會，在社會各界有較大的影響力，因而在美國大都市區(qū)管治中扮演著重要角色，成為紐約、芝加哥、鳳凰城等大都市區(qū)區(qū)域管治的重要力量。如成立于1877年的芝加哥貿(mào)易俱樂部在1909年起草的規(guī)劃圖至今仍是芝加哥大都市結(jié)構(gòu)發(fā)展的基本藍圖。

6.節(jié)約集約利用土地，建設(shè)緊湊型城市

德國漢堡市通過對居住面積密度的控制實現(xiàn)對住宅建設(shè)用地的集約利用。政府規(guī)定：在快鐵客運線附近地區(qū)，居住密度較高；依據(jù)與火車站的通勤距離，由近及遠漸次降低居住密度。在密度小于0.6的地區(qū)，不同類型的住宅可混建；在密度為0.9的地區(qū)，只允許建設(shè)多層或高層住宅；在密度為1.3的地區(qū)，住宅建設(shè)要高度集中，停車場建在地下，留出足夠的綠地空間。［9］

日本政府為緩解城市發(fā)展中尖銳的土地供需矛盾，鼓勵高層住宅建設(shè)和地下空間開發(fā)，以提高城市容量。為防止城市擴張對農(nóng)田的過度占用，日本實行土地分區(qū)管制政策。城市區(qū)域被劃分為“市街化區(qū)域”和“市街化調(diào)整區(qū)域”，將“市街化調(diào)整區(qū)域”以外的農(nóng)地劃分為三類。一類農(nóng)地原則上不允許轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，三類農(nóng)地可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，只有當(dāng)三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用困難時才允許將二類農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。此外，日本還通過嚴(yán)格的土地交易審批制度對土地價格和使用目的進行直接控制。［10］

7.科學(xué)定位不同等級城鎮(zhèn)的職能，形成錯位發(fā)展、功能互補的城鎮(zhèn)體系

在東京都市圈的形成過程中，通過建立不同城市間的協(xié)商溝通機制，周邊城市與東京形成了錯位發(fā)展的格局：東京發(fā)揮全國政治、文化中心作用，重點發(fā)展總部經(jīng)濟、科技研發(fā)、金融服務(wù)等，琦玉縣以發(fā)展機械工業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)為主，千葉縣以發(fā)展石油化工、鋼鐵等重化工業(yè)為主，神奈川縣則以發(fā)展港口和機械、電子等產(chǎn)業(yè)為主。正是這種錯位發(fā)展、各具特色、既競爭又合作的機制，推動著都市圈向更高層次發(fā)展。［1］23－24

為了減少大城市的壓力，自1946年起，倫敦就在其周圍地區(qū)先后啟動了11座新城的建設(shè)。倫敦對新城的職能定位是建設(shè)“既能生活又能工作的、平衡的和獨立自足的新城”。其規(guī)模一代比一代大，且其發(fā)展軌跡由最初的以吸引倫敦的工業(yè)和人口為主要職能的功能單一的工業(yè)城逐步向科研、金融、商務(wù)等多種功能綜合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，新城的自足性和獨立性大大增強，從最初的單純的倫敦功能的“疏散點”變?yōu)榕c倫敦市區(qū)功能互補的區(qū)域中心。［11］為解決“大城市病”和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題，英國政府還主動將大城市的一部分功能分散到小城鎮(zhèn)去，把政府的一些部門或其下屬機構(gòu)遷移到小城鎮(zhèn)。這些措施對于緩解“大城市病”，縮小不同等級城鎮(zhèn)之間的差距，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，推動區(qū)域、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展產(chǎn)生了顯著的效果。［12］

8.注重人居環(huán)境的改善，追求城市的可持續(xù)發(fā)展

自上個世界60、70年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展理念日益深入人心，世界上的許多城市特別是發(fā)達國家的城市逐漸擯棄了過去那種以片面追求經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而注重人居環(huán)境的改善，以求城市的永續(xù)發(fā)展。世界上最早完成工業(yè)化和城市化的英國，通過制定實行扶持政策，改善人居環(huán)境，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了老城區(qū)的重新振興。在對老城區(qū)的改造過程中，城市政府對歷史文化街區(qū)的歷史文化建筑始終嚴(yán)格遵循修舊如舊的原則，防止因大拆大建帶來的破壞，使城市的歷史文脈得到很好的延續(xù)，進一步增強了城市的文化內(nèi)涵，也大大提高了其對投資和就業(yè)者的吸引力。在英國城市發(fā)展的歷史上曾經(jīng)有過在大城市周邊地區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城市的三次較大規(guī)模的實踐，由于有了第一、二代衛(wèi)星城市因功能過于單一（單純的臥城或工業(yè)城）而失敗的教訓(xùn)，在第三代衛(wèi)星城市建設(shè)中，注重配套建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施，居民在新城工作并居住生活，購物、休閑、娛樂等需求在新城即可得到滿足，從而大大減少了對母城的依賴。在新城建設(shè)中，英國崇尚的田園城市的傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計理念得到了充分的體現(xiàn)，從而使新城的建筑能夠更好地融入到田園山水之間，人與自然和諧相處。這些措施使新城得到較好的成長。不僅如此，英國還是低碳城市的積極倡導(dǎo)者和實踐者。英國碳信托基金會與能源節(jié)約基金會（EST）聯(lián)合推動了英國低碳城市項目（LCCP）的實施。倫敦市也提出了一系列低碳倫敦行動計劃，并于2007年頒布了《市長應(yīng)對氣候變化的行動計劃》。［13］

（二）國外大城市空間擴展探索實踐中的教訓(xùn)

1.一些國家的新城在建設(shè)之初因功能過于單一導(dǎo)致發(fā)育不良

日本早期建設(shè)的新城“臥城”特點非常明顯，而英國在倫敦周邊建設(shè)的第一代、第二代新城“工業(yè)城”的特征顯著，雖然當(dāng)初建設(shè)這些新城的出發(fā)點是為了疏解大城市的人口和產(chǎn)業(yè)，但由于其功能過于單一，居民就業(yè)和居住分離的情況嚴(yán)重，不僅增加了居民的通勤時間和經(jīng)濟成本，而且增加了整個都市圈的能源消耗、交通運輸設(shè)施的建設(shè)運營成本和環(huán)境治理成本，新城對母城的依賴性過強，自足性、獨立性不足，因而缺乏對人口、資本和產(chǎn)業(yè)的吸引力，集聚能力差，長期發(fā)育不良，成長緩慢。在城市的管理者和規(guī)劃者們逐漸意識到這些問題后，調(diào)整了新城的發(fā)展思路，在新城布局了更多的產(chǎn)業(yè)以增加就業(yè)崗位的數(shù)量和多樣性，并為新城配備了完善的基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)、購物、休閑娛樂設(shè)施后，這一狀況才逐步得到改善。這一教訓(xùn)是我國大城市周邊新城建設(shè)中一定要認真吸取并盡量避免的。

2.一些國家的大城市空間向周邊無節(jié)制地低密度蔓延造成土地的極大浪費和對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞

在這方面，尤以美國和澳大利亞最為典型。以美國為例，在19世紀(jì)晚期，隨著工廠和人口的快速大量集聚，美國大城市中心區(qū)的居住環(huán)境日益惡化，出現(xiàn)離心傾向。美國大城市里的一些富人開始向郊區(qū)遷移，在郊區(qū)的鄉(xiāng)村地帶建設(shè)了大量帶有“臥城”性質(zhì)的富人別墅區(qū)。二戰(zhàn)后，美國的汽車工業(yè)快速發(fā)展，小汽車開始進入千家萬戶，與之相適應(yīng)的是連通城鄉(xiāng)、全國各州的高速公路網(wǎng)的形成，推動了全國性的“大眾郊區(qū)化”浪潮，日益增加的中產(chǎn)階級和高收入藍領(lǐng)工人紛紛擁向郊區(qū)。由于美國的土地資源非常豐富，這些住宅區(qū)多呈“別墅＋花園”式的松散結(jié)構(gòu)。與此同時，自動化流水作業(yè)在制造業(yè)得到普遍推廣，需要寬敞的作業(yè)空間，而企業(yè)考慮到市區(qū)昂貴的土地成本，也不得不紛紛遷往郊區(qū)，形成了眾多具有田園風(fēng)格的工業(yè)園區(qū)。在這一過程中，由于政府沒有對土地的使用進行有效管控，導(dǎo)致企業(yè)、居民住宅在郊區(qū)的鄉(xiāng)間地帶隨意零散分布，很多市郊型城鎮(zhèn)鑲嵌在綠化帶（農(nóng)田、森林、濕地以及其他自然生物棲息地）上。這種狀況，從好的方面說，它模糊了城市與郊區(qū)、城市與鄉(xiāng)村的界線，將城市的文明滲透輻射到鄉(xiāng)村地帶，有利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展；而從壞的方面來說，這種無節(jié)制且無序的空間蔓延，不僅因結(jié)構(gòu)松散的工廠、住宅建設(shè)和發(fā)達的公路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)造成土地的大量浪費，加劇了能源消耗、空氣污染以及對生態(tài)環(huán)境的破壞，而且同時也進一步加劇了大城市中心城區(qū)的“空心化”。

三、以建設(shè)具有“多中心”空間結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化地區(qū)為目標(biāo)指向，引導(dǎo)我國大城市空間的科學(xué)擴展

1.從“單中心”空間結(jié)構(gòu)向“多中心”空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是我國大城市的必由之路

我國很多大城市單中心集聚的傾向非常明顯，這不僅加劇了大城市病，而且由于大城市的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致周邊地區(qū)發(fā)展緩慢，進一步拉大了大城市與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)之間以及城鄉(xiāng)之間的差距。將大城市的部分功能和要素向周邊地區(qū)疏解，使大城市的空間結(jié)構(gòu)逐步實現(xiàn)由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，既是有效解決諸多大城市病，提高大城市的承載力和活力，增強其發(fā)展可持續(xù)性的必由之路，更是縮小不同等級城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的差距，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，提升整個區(qū)域綜合功能和整體競爭力的最佳途徑。

大城市“多中心”空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建可采取5種模式：（1）借助于老城區(qū)改造在大城市建成區(qū)內(nèi)重新構(gòu)建“多中心”空間結(jié)構(gòu)。我國的多數(shù)大城市具有圍繞行政中心向外圈層擴展的空間特征，最優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源也往往布局在行政中心附近，這種行政力量支配下的資源分布不均衡，不僅造成了不同城區(qū)之間發(fā)展水平和服務(wù)水平的嚴(yán)重失衡，而且增加了居民為享受這些優(yōu)勢資源所需要付出的交通成本和時間成本，造成了事實上的社會不公。同時，也造成整個城市功能失調(diào)，大大增加了整個城市的運行成本和治理難度。雖然這種格局很難在短時間內(nèi)從根本上徹底改變，但是我們可以通過在老城區(qū)的改造過程中高標(biāo)準(zhǔn)配置市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、居民生活休閑必需設(shè)施，使老城區(qū)的居民不需長距離出行即可就近享受到各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，形成新的吸引中心，從而使目前的這種狀況得到改善。（2）將大城市中心城區(qū)的部分功能、產(chǎn)業(yè)、人口等疏解到周邊的中小城市或小城鎮(zhèn)，甚至可以通過部分行政職能“下沉”、“外移”的辦法，將這些中小城市或小城鎮(zhèn)培育成副中心。（3）按照“職住統(tǒng)一”的原則，高起點配置居民工作生活必需設(shè)施，將沿大城市邊緣建設(shè)的新城區(qū)培育成副中心。（4）在大城市近遠郊建設(shè)新城，將其培育成副中心。（5）由多個中心城市及其周邊的若干中小城市和小城鎮(zhèn)分工協(xié)作，構(gòu)成綜合功能和競爭力更加強大的城市群、城市帶，形成地域更加廣闊的“多中心”空間結(jié)構(gòu)。

2.提高規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和執(zhí)行力，促進城市功能協(xié)調(diào)和區(qū)域一體化發(fā)展

城市不僅是經(jīng)濟活動的場所，還是人們的各種政治、文化、社會活動及日常生活的場所，這些活動規(guī)定了城市功能的綜合性，而每一種功能都要求由一定的城市空間去承載。而長期存在的以經(jīng)濟發(fā)展水平為主要衡量指標(biāo)的干部考核體制使城市政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了對GDP的強烈崇拜，一切都讓位于產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展，城市的其他功能空間特別是生活空間和生態(tài)空間被嚴(yán)重“擠壓”，在這樣的大背景下制定的城市規(guī)劃自然就缺乏科學(xué)性。不僅如此，城市規(guī)劃的有效期常常和城市主要領(lǐng)導(dǎo)的任期相聯(lián)系，主要領(lǐng)導(dǎo)更換了，思路變了，城市規(guī)劃就要按照新領(lǐng)導(dǎo)的意圖重新調(diào)整。由于規(guī)劃缺乏法律約束力，在舊城改造中大拆大建、以“繁榮商業(yè)”為名破壞歷史文化街區(qū)，因項目落地“需要”任意突破規(guī)劃限定的綠線、藍線的現(xiàn)象更是舉不勝舉。由于規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性、全局性、戰(zhàn)略性、科學(xué)性、連續(xù)性、權(quán)威性和執(zhí)行力，導(dǎo)致城市空間結(jié)構(gòu)畸形、功能失調(diào)。

從國外的經(jīng)驗看，大城市要實現(xiàn)空間的科學(xué)擴展和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃的調(diào)控作用極為重要。規(guī)劃要著眼于統(tǒng)籌大城市城區(qū)各功能區(qū)、都市圈、城市群內(nèi)不同城鎮(zhèn)、城市和鄉(xiāng)村的全局長遠協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生活、生態(tài)“六位一體”的發(fā)展要求。都市圈的規(guī)劃要在充分調(diào)研、論證、各城鎮(zhèn)充分協(xié)商的基礎(chǔ)上做到“五個統(tǒng)一”：統(tǒng)一用地規(guī)劃、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)一公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)一環(huán)境保護規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)、推動都市圈內(nèi)不同城鎮(zhèn)、城市和鄉(xiāng)村的一體化發(fā)展。規(guī)劃一經(jīng)制訂，即應(yīng)出臺相關(guān)地方法規(guī)予以支持（規(guī)劃的法律化是發(fā)達國家的普遍做法），以保證規(guī)劃的權(quán)威性并得到有力實施。國家層面的城市群規(guī)劃由中央政府組織各部委和地方政府及相關(guān)規(guī)劃、研究力量聯(lián)合編制，旨在保證國土的科學(xué)合理利用，打破行政塊狀分割的局限，以大城市帶動相鄰城鎮(zhèn)發(fā)展，以發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)加快發(fā)展，提升整個城鎮(zhèn)化地區(qū)的綜合功能和競爭實力。

3.發(fā)揮好交通對城市空間有序擴展的導(dǎo)向作用

城市不同功能區(qū)之間的相互作用、協(xié)同運行，人流、物流的流動，城市的對外聯(lián)系與能量交換，均離不開交通。交通設(shè)施對各種要素具有強大的吸附作用，因而對城市空間的擴展具有顯著的方向性引導(dǎo)作用，重要的交通干線構(gòu)成城市空間結(jié)構(gòu)的基本骨架?，F(xiàn)實中大城市空間的無序擴張正是由于城市規(guī)劃建設(shè)與交通規(guī)劃建設(shè)相脫節(jié)造成的，交通不僅沒有發(fā)揮先導(dǎo)作用，相反，常常是先上了項目，建了城，然后才考慮如何解決交通問題，交通建設(shè)處于城市建設(shè)的附屬地位。要改變大城市空間無序擴張的局面，就必須首先確立交通引導(dǎo)的地位，遵循“城市建設(shè)，交通優(yōu)先”的理念，在城市規(guī)劃建設(shè)中將交通前置，優(yōu)先謀劃，先行建設(shè)，引導(dǎo)城市空間沿交通干線軸向擴展，形成產(chǎn)業(yè)和人口的帶狀布局，并在重要交通站點上實現(xiàn)由點到面的圈層擴展。主城區(qū)與新城區(qū)的聯(lián)系主要應(yīng)由地鐵、地面公共交通干線承擔(dān)；母城與新城、中心城市與周邊中小城市的聯(lián)系主要應(yīng)由輕軌或高速公路承擔(dān)；城市群內(nèi)及群際不同城市之間的聯(lián)系主要由鐵路、高鐵、水上及空中航線承擔(dān)；與此緊密銜接，還要配套建設(shè)完善的多樣化、立體化的交通體系。

4.不同城鎮(zhèn)分工清晰，密切合作，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系

科學(xué)定位不同等級城鎮(zhèn)的職能，將大城市的部分功能和要素向周邊地區(qū)疏解，是國際上解決“大城市病”的普遍做法。除長三角外，我國大城市地區(qū)普遍存在的情況：一方面，大城市產(chǎn)業(yè)過度集聚，規(guī)模過大，功能過多，不堪重負；另一方面，大城市“陰影”下的周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展滯緩，最典型的表現(xiàn)是京津冀城市群內(nèi)北京、天津周圍的中小城市長期發(fā)育不良，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡。從世界城鎮(zhèn)化的規(guī)律看，大城市發(fā)揮強大的輻射帶動作用，帶動周邊中小城市和小城鎮(zhèn)一起發(fā)展，構(gòu)成綜合功能和競爭實力更加強大的都市圈和城市群是普遍趨勢，都市圈、城市群是世界各國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。我國目前正處于城鎮(zhèn)化加速期，在就業(yè)機會、收入水平和生活質(zhì)量改善預(yù)期的驅(qū)使下，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將優(yōu)先選擇向基礎(chǔ)設(shè)施更好、就業(yè)崗位更多、公共服務(wù)條件更優(yōu)的大城市集聚，這不僅將加劇“大城市病”，且將進一步拉大不同等級城鎮(zhèn)之間以及城鄉(xiāng)之間的差距。大城市集聚不經(jīng)濟、規(guī)模不經(jīng)濟的問題日益凸顯和深化，大城市政府應(yīng)該對由此帶來的嚴(yán)重后果有清醒深刻的認識，積極采取各種措施，引導(dǎo)大城市的產(chǎn)業(yè)、人口、功能向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)疏散。應(yīng)對不同等級城鎮(zhèn)的職能進行科學(xué)定位，清晰分工，緊密合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。大城市主要承擔(dān)區(qū)域政治中心、文化中心和金融、保險服務(wù)中心、科技研發(fā)中心、信息服務(wù)中心、高端制造業(yè)中心、總部經(jīng)濟發(fā)展中心、對外聯(lián)系與合作中心、交通樞紐、推動區(qū)域一體化發(fā)展的管理協(xié)調(diào)中心等職能；中小城市和小城鎮(zhèn)的主要職能是在發(fā)展好本地獨具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時主動承接大城市轉(zhuǎn)移出來的高、中、低端制造業(yè)，接納大城市疏解出來的人口以及吸納本地新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，為他們提供良好的居住、生活、發(fā)展空間，緩沖大城市的壓力，并通過產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村縱深地帶的延伸帶動鄉(xiāng)村地區(qū)加快發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮等職能。

從世界各國都市圈和城市群形成發(fā)展的經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚與分散是人口等其他要素在空間上集聚與分散的基礎(chǔ)和根本動力，產(chǎn)業(yè)空間分布的變化將導(dǎo)致整個大城市地區(qū)空間結(jié)構(gòu)的變化，最終實現(xiàn)由“單中心”空間結(jié)構(gòu)向“多中心”空間結(jié)構(gòu)的演變。在級差地租優(yōu)勢已為大城市主城區(qū)制造業(yè)外遷提供了較強的市場推力的條件下，大城市政府要充分發(fā)揮好政策杠桿的作用，通過提供貸款優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠和配套水、電、道路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)大城市主城區(qū)制造業(yè)向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集聚，要特別重視引導(dǎo)城市企業(yè)和資本在農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和增收。要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)在不同城鎮(zhèn)之間的布局，形成分工清晰、密切合作的產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體競爭力，避免同質(zhì)化競爭帶來的巨大內(nèi)耗和浪費。同時，大城市政府還可借鑒英國的經(jīng)驗，將政府的一些職能部門、大學(xué)等遷往外圍的中小城市或小城鎮(zhèn)，以吸引資本、產(chǎn)業(yè)、人口等要素向這些地區(qū)快速集聚。大城市要努力改變單向向心集聚的傾向，積極采取措施，將周邊的中小城市或小城鎮(zhèn)培育成“副中心”，只有這樣，才能有效緩解“大城市病”，縮小區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)發(fā)展的差距，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系以及大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

5.打破“行政壁壘”，建立有效的協(xié)商合作機制

由于我國的各級城鎮(zhèn)政府之間在財政上實行“分灶吃飯”的財稅體制，在行政管理上各自相對獨立，形成塊狀分割的格局，這樣一來，在各級政府所轄不同地域的發(fā)展中就不可避免的會出現(xiàn)各種利益矛盾和沖突。加快區(qū)域一體化發(fā)展，就必須打破“行政壁壘”，建立起多元化的有效的協(xié)商合作機制。第一，在都市圈內(nèi)，由中心城市、區(qū)、市（縣）分管領(lǐng)導(dǎo)，政府各相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合組成“都市圈城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責(zé)對都市圈新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制工作進行全程組織、指導(dǎo)、調(diào)研、會商、協(xié)調(diào)，對都市圈城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)布局、人口布局與引導(dǎo)策略、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護等進行統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃委托權(quán)威規(guī)劃部門編制，在規(guī)劃過程中要廣泛征求各級政府部門、社會各界的意見，反復(fù)修改完善，完成后報大城市市長辦公會、市委常委會審議通過后實施。各區(qū)、市（縣）的城鎮(zhèn)化規(guī)劃要與都市圈規(guī)劃相協(xié)調(diào)。第二，在城市群范圍內(nèi)，成立“市長聯(lián)席會議”，主要就城市群地域范圍內(nèi)的鐵路、高速公路、港口、機場、能源輸送管線、通訊干線等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，區(qū)域大型跨市商貿(mào)、物流設(shè)施建設(shè)，重大產(chǎn)業(yè)項目的跨市合作，資金、人才、技術(shù)的交流，海域、河流、湖泊、農(nóng)田、濕地、山林綠地的保護，環(huán)境污染的同防同治等進行協(xié)商合作，形成共同意見后簽訂具有約束力的協(xié)議，同時，制定行動規(guī)則，形成有利于城市群一體化發(fā)展的體制機制，并定期對城市群一體化發(fā)展的績效進行評估和糾偏?！笆虚L聯(lián)席會議”下設(shè)常駐機構(gòu)負責(zé)日常工作，并可根據(jù)需要就某一具體項目的實施設(shè)立專門的非常設(shè)機構(gòu)，進行相關(guān)城市間的溝通與協(xié)調(diào)。第三，成立由學(xué)者、權(quán)威規(guī)劃專家、黨政職能部門官員、企業(yè)家等各界精英組成的“區(qū)域一體化發(fā)展研究咨詢委員會”，政府給予“委員會”一定的資金支持，“委員會”及其下設(shè)的專門委員會就區(qū)域一體化發(fā)展中的一些重大課題進行專題調(diào)研，形成研究報告，為政府決策提供有價值的參考意見。第四，成立區(qū)域行業(yè)協(xié)會、企業(yè)家協(xié)會等民間組織，為企業(yè)搭建信息、技術(shù)交流與合作平臺，通過行規(guī)約束企業(yè)行為，避免惡性競爭，促進統(tǒng)一市場的形成和企業(yè)間項目合作的開展。第五，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在產(chǎn)業(yè)項目的合作方面可采用“飛地經(jīng)濟”模式，使雙方在資金、技術(shù)、人才、管理經(jīng)驗、土地資源、勞動力資源等方面實現(xiàn)優(yōu)勢互補，通過“稅收分成”、政績考核等利益機制，提高雙方合作的積極性，從而突破行政分割，實現(xiàn)互利共贏。

6.堅持走結(jié)構(gòu)緊湊、集約節(jié)約、生態(tài)友好的城鎮(zhèn)化道路

我國是一個土地資源非常緊缺的國家，目前人均耕地只有1.38畝，僅為世界平均水平的40%。［14］土地的稀缺性決定了我國不可能像美國、澳大利亞那樣走粗放式、低密度蔓延的城鎮(zhèn)建設(shè)道路，建設(shè)結(jié)構(gòu)緊湊型的城鎮(zhèn)是我們唯一正確的選擇。但多年來，我國城鎮(zhèn)化的快速推進卻是以土地、資源的過度消耗為代價的。大量的農(nóng)田被占用，海岸線、灘涂、山林、濕地被破壞，能源、水等資源供給緊張，空氣、水體等環(huán)境污染日益加劇。以土地的使用來說，很多城市的新城區(qū)、新城、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)鋪的攤子過大，圈下了大量土地卻沒有積聚起多少產(chǎn)業(yè)和人口，建成區(qū)人口密度偏低，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長速度遠遠高于人口城鎮(zhèn)化速度。2000—2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了76.4%，而同期城鎮(zhèn)人口的增長速度僅為50.5%。很多土地被占而未用或被粗放地使用，造成耕地資源的嚴(yán)重浪費，威脅到國家的糧食安全。［15］這種高土地消耗、高資源能源消耗、高污染的城鎮(zhèn)化道路是不可持續(xù)的。

為遏制城鎮(zhèn)建設(shè)用地過快增長的勢頭，對城市設(shè)置“邊界”是必要的。對企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商占有卻長期未開發(fā)的土地要收回，用作其他項目的建設(shè)。要提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)密度，混合使用土地，實現(xiàn)復(fù)合功能，提高單位土地面積的承載力和使用效率，建成區(qū)人口密度最起碼要達到國家要求的10000人/KM2以上。要順應(yīng)世界發(fā)展大勢，轉(zhuǎn)變粗放的增長模式，利用高科技、信息化推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，走集約低耗高效的城鎮(zhèn)化道路。要堅持低碳發(fā)展、綠色發(fā)展的理念，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，積極推進節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，加強對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護，實現(xiàn)人與自然和諧相處，增強城市的宜居性和可持續(xù)發(fā)展能力。

7.以實現(xiàn)“職住統(tǒng)一”為目標(biāo)，將新城建設(shè)成具有較強吸引力的宜業(yè)宜居的“反磁力”中心

我國的一些大城市如上海、北京等自上個世紀(jì)50、60年代至今也進行過在城市周邊地區(qū)建設(shè)新城的探索實踐，但多數(shù)新城并不成功。究其原因，主要是這些新城的功能過于單一，或者作為“臥城”，或者是單純的經(jīng)濟活動中心，居民就業(yè)與居住生活嚴(yán)重分離?！芭P城”的居民白天在中心城區(qū)上班，夜晚回“臥城”居住休息，而以制造業(yè)或物流、貿(mào)易為主的新城，白天熙熙攘攘，晚上則人去城空，造成上下班時間潮汐般的交通流，不僅沒有有效緩解大城市病，反而進一步加劇了道路交通的壓力和環(huán)境污染，上班族每天花費大量的時間在路上，身心俱疲，生活質(zhì)量嚴(yán)重下降。吸取這些教訓(xùn)，新城的建設(shè)應(yīng)以“職住統(tǒng)一”即居民在哪里工作就在哪里居住生活為目標(biāo)，唯有如此，才能有效分流大城市的產(chǎn)業(yè)、人口等要素。而要做到這一點，第一，新城在產(chǎn)業(yè)上除應(yīng)有獨具特色和競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)外，要適當(dāng)增加業(yè)態(tài)的多樣性，以為具有不同文化層次和勞動技能的人提供更多的就業(yè)崗位和機會，吸引來自大城市和新城本地及附近的人口前來就業(yè)。第二，要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)道路交通、水電能源、信息通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施，居住、購物、餐飲、健身休閑娛樂等生活設(shè)施以及更利于居民親近自然、調(diào)養(yǎng)身心的良好的未經(jīng)人為破壞的生態(tài)環(huán)境，將其打造成宜業(yè)宜居、輕松恬適、低碳綠色的魅力城市，以形成優(yōu)于中心城市的吸引力。第三，新城選址不能離主城太近，以減小新城對主城的依賴性，中間要以農(nóng)田、山川湖泊、森林、濕地等設(shè)立永久性隔離帶，以防與中心城市連成一片成為中心城市“攤大餅”式“圈層擴展”的一部分。

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［15］中共中央，國務(wù)院.《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》［Z］.新華社北京3月16日電.

（責(zé)任編輯吳曉妹）

作者簡介：陳玉光（1958—），山東膠州人，中共青島市委黨校教授，當(dāng)代作家，《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報》編輯，主要研究方向：城市經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟、社會學(xué)。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“大城市空間的科學(xué)擴展與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（14BJY045）

中圖分類號：F061.5

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0045－008